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Or, bien qu’on ait souvent, dans des cas semblables, parlé de remise totale qu partielle de droits ou de pénalités, il nous parait impossible de confondre ces transactions avec les remises de créances publiques. Ces dernières, en effet, concernent uniquement des créances incontestées. Tandis que l'exonération, qui résulte de la transaction, correspond toujours à une concession quelconque du contribuable, la perte qui provient d’une remise, constitue pour le Trésor un sacrifice que ne paye pas la moindre compensation. La remise est une mesure essentiellement gracieuse, que l’administration, sans y être aucunement obligée, prend en s’inspirant de considérations d'humanité. L'humanité n’a rien à voir dans les transactions ; l'administration ne s'y résigne que si elle y trouve son avantage après un calcul attentif du pour et du contre.

Mais si les remises et modérations de créances publiques différent complètement de cette sorte de transactions, elles se rapprochent singulièrement d’autres transactions, pra-

tiquées également par les administrations fiscales dans des

« loi indique ici seulement le résultat de la convention ; or ce ré- « sultat peut être atteint par deux autres opérations qui ne sont « pas des transactions : le désistement, quand le demandeur re- « nonce à poursuivre l'affaire ; l’acquiescement, quand le défendeur « reconnait sa prétention comme fondée. La loi a donc oublié le « principal dans sa définition, qui était de nous dire par quel moyen - « les parties obtiennent ce résultat dans la transaction : c'est au « moyen de concessions réciproques. C'est cette réciprocité qui ca- « ractérise la transaction et qui la distingue des deux autres pro- « cédés sus-indiqués. »

cas entièrement différents de ceux que nous avons signalés jusqu'ici.

Un contribuable peut se rendre coupable d'une contravention ou d’un délit en matière fiscale : de ce chef, il est passible, entre autres, de peines pécuniaires souvent considérables. Il ne conteste pas les faits : il reconnaît le droit absolu qu’a l'administration de poursuivre la perception intégrale de cette créance. Néanmoins il s'adresse à la Régie et, en invoquant la bonne foi ou telle autre circonstance atténuante, sollicite de sa bienveillance la suppression ou la réduction de la pénalité, simplement encourue, ou déjà fixée par jugement : la loi, dans certaines conditions, accorde à l'administration la faculté de consentir de semblables remises ou modérations.

C'est à dessein que nous employons ces termes. Comment qualifier autrement, en effet, ces renonciations totales ou partielles à des créances publiques ? N'y retrouve-t-on pas tous les caractères de la remise que nous avons successivement dégagés ? On a pourtant voulu les distinguer (1). On a dit que les transactions, telles que nous venons de les définir, portant sur des pénalités, étaient essentiellement des actes de grâce; qu’en matière de contributions directes, au contraire, les remises étant consenties sur des impôts proprement dits, la grâce n'avait pas à intervenir puisqu'il n'y avait pas de peine. On a conclu de là à une différence de

nature entre les transactions et les remises.

(1) P. Lafont, op. cit., p. 5 et 6.

L'argumentalion, en soi, n’est déjà pas certaine. Il faudrait être bien sûr d'abord que les amendes fiscales n'ont pas principalement le caractère de réparation civile que leur reconnait encore la jurisprudence (1); car, si l'on se rangeait à l'opinion de la Cour. suprême, l’idée de grâce sombrerait avec la disparition de la peine. Mais admettons pour l’instant avec M. Roux (2) que les amendes fiscales sont véritablement des peines et que le droit de transaction, sans être identique au droit de grâce, présente cependant maintes analogies avec lui (3). Cela va-t-il suflire à creuser un fossé entre les transactions et les remises ? Nous ne le croyons pas et nous pensons que cette opinion ne résiste pas à l’analyse.

Soit, en eflet, un individu reconnu coupable d'un délit fiscal. Il a été condamné à une amende manifestement disproportionnée avec la faute commise. Le jugement intervenu a donc constaté la culpabilité ; il a de plus placé le délinquant dans la situation juridique individuelle de débiteur du Trésor. Une transaction intervient ensuite entre l’administration et le fraudeur. Quelles en sont les conséquences ? La constatation de culpabilité n’est pas atteinte; elle subsiste dans son intégralité. Mais l'administration renonce spontanément a recouvrer en tout ou en partie l'amende qui en ré-

(1) Voir par exemple Cass., 11 juillet 4904, S., 1907, I, 390 et Caen 8 juillet 1899, S., 1900, If, 72 et les notes.

(2) Note de M. J.-A. Roux sous Cass. crim., 3 juin 1905 et 27 février 1908, S., 1908, I, 369.

(3) Nous étudierons à fond cette question dans la seconde partie de ceite thèse.

Or

sultait. Qu’y a-t-il d'autre ici qu'une remise ou une modération de créance publique ? Va-t-on dire encore qu’au point de vue du Trésor il y a une différence entre une créance d’amende et une créance d'impôt ? Ce serait oublier que toutes les sources de recettes se commandent (1), que le produit des amendes figure de même que le produit des impôts au budget des recettes, que, pour l'administration, l'individu condamné à une amende, fiscale ou autre, et le contribuable redevable de l'impôt sont deux débiteurs, dont les dettes, en quelque sorte, se tiennent puisque, en fin de compte, il faudra réclamer au second ce que le premier n'aura pas payé. Dès lors que subsiste-t-il de la distinction qu'on prétendait établir entre les transactions consenties par l’administration des douanes ou celle des contributions indirectes, et les remises accordées en matière de contributions

directes ? Sous deux noms, c’est presque exactement (2) la

(1) G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, 4° éd., p. 70 : « Les recettes d'un pays forment un tout; elles doivent être exa- « minées dans leur ensemble. Ce que ne fournissent pas les autres « sources de revenus, il faut le demander à l'impôt ».

(2) Nous ne prétendons pas, en effet, qu’il y ait entre les transactions et les remises une véritable identité : ilest loisible, en effet, de découvrir entre elles quelques dissemblances. Exemple: les remises d'impôts directs portent toujours sur des sommes immédiatement exigibles par l'administration. Sans doute en va-t-il de même pour les transactions, lorsqu'elles ont lieu après un jugement de condamnation; mais, le plus. souvent, les transactions sont passées avant qu’un jugement soit intervenu : elles ont alors un caractère préventif qui est totalement étranger aux remises (Voir, au début de la deuxième partie, l'exposé d’une autre différence, pratiquement plus considérable, entre les transactions et les remises). Quoi qu'il

même opération. Transactions ainsi comprises et remises sont inséparables et notre étude portera également sur les Le:

unes et sur les autres.

Aussi bien, puisque nous avons comparé la remise de créances publiques à toutes les pratiques du droit privé ou du droit financier, que des analogies lointaines ont conduit des observateurs superficiels à confondre avec elle ; puisque, de ces comparaisons successives, il nous semble avoir résulté que la remise n’était assimilable à aucun autre procédé et constituait bien un acte sui generis, peut-être pourrions-nous essayer maintenant d'en donner une définition d'ensemble et d'en dégager la nature juridique.

Une remise de créances publiques, dirons-nous, est Le fail d'un agent de l'Elat qui, cédant aux sollicitations d'un contribuable ou d'un groupe de contribuables déterminés après uu examen spécial de leur demande, rencnce volontairement, mais sous l’aulorité des lois, à exiger d'eux la totalité (remise proprement dite) ou une partie seulement (modération) d’une créance publique incontestée.

La remise apparaît donc comme éminemment complexe. Sans doute la décision même de remise est essentiellement, pour le contribuable qui en bénéficie, un acte créateur de

situation juridique individuelle, celle de contribuable libéré

en soit, il n’y à là que des divergences de détail, qui ne touchent en rien à la nature même des deux opérations, et qui laissent subsister entre elles la similitude fondamentale que nous avons tenu à souligner.

voue

totalement ou partiellement de sa dette envers le Trésor (1). Mais pour que cette décision soit valable, que de conditions préalables exige-t-elle !

Supposons, par exemple, qu'il s'agisse d’une remise d’impôt. Il a fallu d'abord que le parlement votât le budget et que les rôles nominatifs fussent établis, pour que le contribuable devint légalement débiteur d'impôts directs et que le montant de sa participation aux charges publiques se trouvât déterminé ; il a fallu ensuite que les circonstances motivassent de sa part une demande en remise ou en modéralion, qu’une loi en autorisat la prise en considération etindiquât l’agent compétent pour la consentir ; il a fallu enfin que cet agent même, apres un examen favorable de la demande, prit la décision dont nous indiquions tout à l'heure la nature.

On pourrait reproduire une construction analogue pour n'importe quelle autre créance publique. Mais celle qui précède établit déjà la complication du mécanisme de la remise. IL nous suffit du reste d’avoir dégagé ses traits essentiels pour pouvoir désormais la distinguer partout; il nous est donc permis d'étudier maintenant, en connaissance de cause, les divers usages qu’en fait la pratique, d'en indiquer l'utilité presque toujours certaine, et d'en signaler les abus trop

souvent évidents.

(1) G. Jèze, Cours de droit public. Paris, Giard et Brière, 1918, p. 140.