LES REMISES D'IMPÔTS DIRECTS

La nécessité des remises et des modérations n’a jamais été discutée. A l'heure même où ils interdisaient les transactions en matière fiscale, les membres de la Constituante or ganisaient pratiquement le service des dégrèvements d’impôts directs. Le décret du 13 janvier 1791 (1), sur la contribution mobilière, art. 6, disposait : « Il sera établi un « fonds pour remplacer les non-valeurs résultant soit des « décharges et réductions qui auront été prononcées, soit des «remises ou modérations que les accidents fortuits mettront « dans le cas d'accorder ». Et l’article 7 ajoutait : « Ce fonds «ne pourra être détourné de sa destination : il sera pris sur «la contribution mobilière et partagé en deux portions, dont « l’unesera confiée à l’administration de chaque département «et l’autre restera à la disposition de la législature ». Une instruction de l'Assemblée nationale faisait suite au décret

et permettait d'apprécier avec exactitude les intentions des

(1) Ce texte et les suivants ont été pris,.sauf indications contraires, dans le recueil Duvergier.

législateurs. « Ces articles », y pouvait-on lire à propos des textes que nous vendns de citer, « sont encore une consé- « quence dela fixation de la contribution mobilière. 11 faut « un fonds de non-valeurs pour suppléer aux réductions que « pourront opérer des réclamations fondées ; autrement la « somme fixe affectée aux dépenses publiques ne serait pas « toujours versée au Trésor, et le déficit pourrait produire de « fâcheux inconvénients ».

« Quant à la disposition du fonds des non-valeurs, attri- « buée partie aux départements, partie à la législature, elle

« pe présente que des vues de justice. Tous les Français

forment un peuple de frères ; ils se doivent tous des se-

cours mutuels ; et, lorsqu'un département aura tellement « souffert que son fonds de non-valeurs ne pourra lui suflire,

il trouvera auprès de la législature une ressource dans les « fonds communs. »

Dés lors les principes généraux sont posés ; nous les retrouverons à peine corrigés dans tous Les décrets et lois subséquents. C'est en s’en inspirant qu’un texte fondamental pour nous, l’arrêté du 24 floréal an VII relatif aux réclamations en matière de contributions, indiquera la marche à suivre pour l'instruction des remises et spécifiera la proportion dans laquelle elles pourront être accueillies. Cet arrêté ne consacre pas moins d’un titre entier et de six articles aux remises et modérations, encore qu'il ne s'agisse que des remises et modérations pour pertes {1). Certes nous ne nions

(1) Arrété du 2% floréal, an VIII, relatif aux réclamations en matière de contributions, titre II, Remises et modérations.

pas que la série de ces prescriptions soit intéressante à con-

naître ; mais elle n’était en somme qu’une sorte de codifica-

« Article 24) Lorsque, par des événements extraordinaires, un « contribuable aura éprouvé des pertes, il remettra sa pétition au « sous-préfet, qui la renverra au contrôleur de l’arrondissement.

« 25) Le contrôleur se transportera sur les lieux, vérifiera, en pré- « sence du maire, les faits, et constatera la quotité de la perte des « revenus fonciers ou des facuités mobilières du réclamant, et en « dressera un procès-verbal qu’il enverra au sous-préfet : celui-ci « le fera parvenir, avec son avis, au préfet, qui prendra l'avis du « directeur des contributions.

« 26) Lorsqu'une commune aura éprouvé des pertes de revenus « par des événements extraordinaires, elle remettra aussi sa péti- « tion au sous-préfet, lequel nommera des commissaires pour vé- « rifier, en présence du maire, conjointement avec le contrôleur de « l’arrondissement, les faits et la quotité des pertes.

« 27) Le contrôleur dressera un procès-verbal de la vérification, « l'enverra au sous-préfet, qui le fera passer, avec son avis, au « préfet, lequel prendra l'avis du directeur des contributions.

« 28) Le préfet réunira les différentes demandes qui lui auront « été faites, dans le cours de l’année, en remises et modérations; « et l’année expirée, il fera entre les contribuables ou les com- « munes dont les réclamations auront été reconnues justes et fon- « dées, la distribution des sommes qu'il pourra accorder d’après la « portion des fonds de non-valeurs, mis à sa disposition pour cet « objet. Cet état de distribution sera communiqué par le préfet au « conseil général du département.

« 29) Sur cinq centimes imposés additionnellement aux deux & contributions foncière et personnelle, moitié est à la disposition « du préfet de chaque département, pour être employée aux re- « mises et modérations conformément à l’article précédent.

« L’autre moitié restera à la disposition du Gouvernement, et est « destiné : 4° à accorder des suppléments de fonds à ceux des dé- « partements auxquels le maximum des centimes additionnels ne « suffirait pas pour faire face à leur dépense ; 2 à accorder des « remises et modérations aux arrondissements et aux départements « qui éprouveraient des accidents majeurs. »

HO

tion de règles consacrées déjà par la pratique. Ce qui nous importe avant tout, c’est la différenciation désormais définitive des décharges et des remises, qui, elle, répondait vraiment à un besoin : la lettre du ministre des Finances aux prélets, en date du 26-prairial an VII (4), est là pour en témoigner.

« Quatre différentes demandes, y lit-on, peuvent être for-

« mées en matière de contributions directes : la demande en

décharge et celle en réduction, la demande en remise et celle en modération.

se

« Lorsqu'un contribuable a été taxé pour un bien ou des « facultés qu’il n’a pas, ou dans une commune où il n’est ni « habitant, ni propriétaire, il a droit à une décharge.

« Si sa cote élablie dans le rôle où elle doit l'être est trop

forte, il a droit à une réduction.

« Si, justement taxé dans le principe, il perd en totalité les

LS

revenus ou les facultés, objets de la taxe, il a droit à une

« remise.

« Enfin, s'il ne perd qu’une partie de ces revenus ou facul-

tés, il n'a droit qu’à une modération.

« La décharge et la réduction sont de Justice rigoureuse :

quand elles sont dues, elles ne peuvent être refusées. « La remise et la modération tiennent plus à l'humanité et

« à la bienfaisance qu’à la justice distributive ; et la quotité

(1) Lettre du ministre des Finances aux préfets sur l'exécution de l'arrêté du 24 floréal an VIII (partie des remises et modérations), du 26 prairial an VII.

« de l’allègement peut être subordonnée à la latitude du fonds « de non-valeurs destiné à y pourvoir.

« (l'élait important de bien définir ces différentes espèces « de réclamalions que l’on confond assez souvent ».

Le Ministre poursuivait en commentant la procédure à suivre pour l'examen des demandes en remises et en modérations, procédure essentiellement administrative (1). Puis, à propos de la solution qu'il convenait d'apporter à ces pétitions, il insistait sur ce fait que la latitude du fonds de nonvaleurs devait servir de guide aux préfets. « La décision « dépendant... non seulement de la quotité de la perte, mais « encore de la latitude du fonds de non-valeurs, vous n'avez « point à vous occuper de l'examen de chaque rapport iso- « lément. Mais, à la fin de l’année, lorsque le directeur aura « fait ses rapports sur loutes les pétitions, vous les réunirez : «et, comparant la masse des remises ou modérations, qu'il

« vous paraîtra juste d'accorder avec le montant du fonds de

(1) « La marche pour l’examen des demandes en remises et modé- « rations, est à peu près la même que celle pour les décharges «et réductions: les pétitions doivent être également adressées « au sous-préfet. Le sous-préfet les renvoie au contrôleur, qui vérifie « les faits en présence du maire, et en dresse procès-verbal.

« Ce procès-verbal doit présenter d’abord le détail des revenus ou « facultés du réclamant, la nature de l'événement éprouvé par le « contribuable; tel que grêle, inondation, incendie, non-location de « maison, pour la contribution foncière ; diminution de loyer, ces- « sation de commerce, etc., pour la contribution personnelle. Ce « procès-verbal doit énoncer ensuite la quotité de la perte.

« Ce procès-verbal, signé du maire et du contrôleur, vous sera « adressé par le sous-préfet avec son avis ; vous communiquerez le « tout au directeur qui vous fera son rapport. »

« non-valeurs, vous réglerez votre distribution en consé- « quence, et vousexpédierez une ordonnance pour chaque « réclamant... »

Ce sont encore là, dans l'ensemble, les règles actuellement en usage. A noter cependant que l'arrêté du 24 floréal et la lettre du 26 prairial an VII semblent apporter une double limitation aux remises et modérations. D'une part, il appert de ces documents que les contributions foncière et mobilière sont seules visées ; faut-il en conclure que pour l’impôt des patentes et pour celui des portes et fenêtres, on ne concevait pas à cette époque la possibilité d'accorder des remises ou modérations ? De l’autre, ainsi que nous l’indiquions déjà tout à l'heure, la seule hypothèse, dans laquelle l’arrêté parait autoriser les remises, est celle des pertes subies ; de son côté la lettre du ministre des Finances, en énumérant un certain nombre de cas susceptibles de justifier une faveur de ce genre, souligne encore cette conception. Doit-on admettre, en conséquence, qu’en l'an VIIL on ignorait encore les remises pour indigence ?

A la première question nous répondrons sans hésiter par la négative. Les dispositions de l’arrêté du 24 floréal an VIII sont applicables aux réclamations en matière de portes et fenêtres et de patentes. Ce n’est pas là une affirmation dénuée de fondement : la loi du 13 floréal an X lui donne la

confirmation la plus catégorique (1).

(1) Loi du 13 floréal an X, sur les contributions foncière, personnelle, somptuaire et mobilière de l'an XI :

« Titre II : Contributions des portes et fenêtres, art. 22... Le mon-

Nous serons également aflirmatif en ce qui concerne le second point d'interrogation. Personnellement, en effet, nous croyons au maintien traditionnel des remises pour indigence. Là où il n’y a rien, le souverain, roi ou peuple, perd ses droits. C'est là un de ces préceptes coutumiers, qui a d’autant moins besoin de confirmation légale, que la détermination de l'indigence est plus éminemment personnelle. L'indigence est une question de fait ; on ne peut préciser à l'avance les cas susceptibles de l'impliquer. L'indigence, souvent, cherche à se dissimuler ; elle apparaît comme un tare à beaucoup de ceux qui en souffrent ; ils ne l’avouent qu'à la dernière extrémité. Va-t-on les humilier à l'avance, en s’eftorçant administrativement de classer l’indigence en catégories ? Au malheureux qui viendra, tout honteux, avouer qu'il a faim et ne peut guère songer à payer ses impositions, répondra-t-on : « Voyons, êtes-vous un indigent de la première ou « de la quatrième classe ? » A supposer que son infortune, si intéressante soit-elle, ne rentre pas exactement dans une des définitions légales, lui opposera-t-on de ce fait une fin de non-recevoir ? Il suffit de poser la question pour la résoudre. Puisqu’en l'an VIII on proclamait déjà que les remises et modérations tenaient plus à l'humanité et à la bienfaisance qu'à

la justice distributive, il est impossible que les indigents n'en

« tant des remises et modérations sera pris sur les fonds de dé- * « grèvement et de non valeurs :

« Titre III : Contribution des patentes, art. 25... Les réclama- « tions qui auront lieu seront faites, présentées et jugées comme

« celles qui concernent les contributions directes. »

aient pas eu leur part. Sans doute procédait-on alors comme aujourd’hui à unæ enquête discrète, avant d’accueillir une demande de remise fondée sur une détresse passagère (1). Et cela tombait à ce pointsous le sens qu’un texte spécial a paru inutile pour affirmer la’ survivance d'un usage indispensable.

Au reste telle est bien l'interprétation de la direction des contributions directes elle-même, qui invoque l'instruction ministérielle du 26 prairial an VIIL, lorsqu'il s’agit de justifier la pratique des remises pour indigence (2). [l y a donc des cas où l’esprit d'un texte l'emporte sur la lettre, même pour l'administration ; ici nous ne pouvons que nous en réjouir,

Examinons, maintenant, après ce bref préambule historique, ce que sont devenues depuis un siècle, les deux sortes

de remises d'impôts directs.

(1) Cela ressort jusqu’à un certain point d’un arrêté du 6 messidor an X, « relatif à la manière de constater l’insolvabilité ou l'absence « des redevables du Trésor public », ainsi conçu : «art. der, L'insol- « vabilité ou l'absence des redevables du Trésor public seront cons- «tatées ou par des procès-verbaux, soit de perquisition, soit de « carence, dressés par des huissiers, ou par des certificats délivrés, «sous leur responsabilité, par les maires et adjoints des com- «munes de leur résidence ou de leur dernier domicile, Art. 2: « Ces certificats seront visés par les préfets pour l'arrondissement « du chef-lieu, et par les sous-préfets pour les autres arrondisse- « ments... »

(2) Instruction générale sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assimilées du 29 Janvier 1898, art. 13, S3..…. « Enfin, ils (les contribuables) peuvent solliciter le dégrèvement « à titre gracieux de tout ou partie de leur cotisation pour cause de « gêne ou d'indigence (instruction ministérielle du 26 prairial, « an VIN). »

Au moment de la rédaction des matrices, qui serviront à établir les rôles nominatifs d'impôts directs, le montant des quote-parts individuelles est déterminé d’après la valeur au 1% janvier de la matière imposable. Si, d’un exercice à l’autre, cette valeur avait disparu ou se trouvait diminuée pour un motif quelconque, à l'insu de l'administration, le contribuable aurait le droit de réclamer au conseil de préfecture la décharge ou la réduction de sa cote. Si cette disparition où cette diminution de valeur se produisait, pour une cause identique, en cours d'exercice, ce n’est plus une décharge ou une réduction que le contribuable lésé serait en droit d'exiger ; il pourrait seulement solliciter de l'adminis- (ration la remise ou la modération de son imposition. Les deux hypothèses ne diffèrent donc que par une question d'époque. De part et d’autre les cas de pertes peuvent être également prévus à l’avance et soigneusement définis : toute incertitude se trouve dès l’abord écartée, mais, suivant le moment auquel l'événement qui lui préjudicie sera survenu, le contribuable aura ou non un droit acquis à la diminution des charges fiscales qui pèsent sur lui.

On comprend que, mis en face de pareilles analogies, les intéressés (contribuables ou administration) aient parfois confondu décharges et remises, réductions et modérations. Il a fallu des arrêts du Conseil d'Etat, des circulaires du direc-

teur général des contributions directes, des décisions du ministre des Finances pour apporter quelque clarté en la matière (1).

On comprend aussi quele législateur ait eu peine à admettre que l'administration, dans des cas identiques, püt accueillir différemment des demandes également motivées, et que le droit de l'un devint une faveur pour l'autre : on s’explique de la sorte qu'à un moment donné il se soit efforcé de réduire au minimum les inconvénients d'un système apparemment injuste. C'était surtout dans les agglomérations importantes, que la latitude insuffisante du fonds de nonvaleurs obligeait de rejeter les demandes en remises fondées, en particulier, sur l'inhabitation des maisons réservées à la location. L'article 5 de la loi du 28 juin 1833 (2) décida :

« Dans les villes de vingt mille âmes et au-dessus, et lorsque

(1) Voir, par exemple, [a circulaire n° 202 du directeur général des contributions directes aux préfets et ‘directeurs, en date du 9 avril 1849, qui, en application d’un arrét du Conseil d'Etat du 22 juin 1848, déclare que les demandes en dégrèvement pour destruction accidentelle de propriétés bâties postérieurement à l’ouverture de l’exercice, sont des demandes en remises et en modérations, sur lesquelles il appartient au préfet de statuer sous l’autorité du ministre des Finances.

Même solution pour les demandes en dégrèvement des contri= butions foncières et des portes et fenêtres, lorsqu'elles concernent des maisons démolies en cours d'exercice (décision du 5 janvier 1858, Delgutte, B.C.D., 1858, p. 252), et lorsqu’elles{sont motivées par le chômage d'une usine en cours d'exercice (décision du ÿ janvier 1858, Jobier c. Conseil préfecture Allier, B.C.D., 1858; p. 255).

(2) Loi portant fixation du budget des recettes de l'exercice 1832,

les conseils municipaux en auront formé la demande, les

Ra

vacances, pendant un trimestre au moins, de tout où