partie des maisons dont les propriétaires ne sont pas dans

l'usage de se réserver la jouissance, pourront, en cas d'in-

« suffisance des sommes allouées sur le fonds de non-valeurs,

AR

donner lieu au dégrèvement de la portion d'impôt afférente « au revenu perdu. Ces dégrèvements seront prononcés par « les conseils de préfecture à titre de décharges et réduc- « tions, et réimposés au rôle foncier de l'année qui suivra

« la décision (1) ». C'était consacrer légalement une confusion

(1) Le projet de loi était beaucoup plus hardi : il prévoyait que la disposition s'appliquerait à toutes les localités sans que la demande des conseils municipaux fût nécessaire. Ce fut la Commission de la Chambre des députés qui introduisit et fit accepter une double restriction à la rédaction primitive. Peut-être ne sera-t-il pas mauvais de citer ici une note de Duvergier (tome XXXIII, p. 261, note 3) qui jette une vive lueur sur les origines et les conséquences de ce texte. « Entre le fonds de non-valeur et le fonds de réimposition, il y a « une différence remarquable : le fonds de non-valeur est pris sur « les fonds généraux de l'Etat, et le fonds de réimposilion est, au « contraire, formé par les contributions de la commune seulement. « C'est une grâce qu’on recoit du premier ; c’est un droit qu'on « exerce sur le second. Pour les non-valeurs, c'est l'équité adminis- «trative qui prononce, calculant les besoins et les ressources. Pour « les réimpositions, il y a une instance contentieuse et judiciaire « qui duit accorder tout ce qui est dû, et décider, non pas au nom « de l'équité, mais au nom de la justice.

« Malgré le texte formel de la loi de 1807, l'usage s’est introduit « dans quelques villes, et notamment à Paris, de procéder par voie « de réimposition pour les pertes de revenus résultant de vacances « de loyers. On a employé ce mode à raison de l'insuffisance du « fonds de non-valeurs, la convenance administrative l'ayant em- « porté sur la légalité. Le Conseil d'Etat s'est prononcé en sens con-

re

que l’usage avait fini par introduire dans plusieurs villés, mais que le Copseil d'Etat avait maintes fois condamnée, C'était aussi, au grand désespoir des agents chargés d’examiner les demandes, augmenter les difficultés d’interprétation de plusieurs textes déjà fort compliqués. Malgré les

efforts conciliants des ministres des Finances eux-mêmes {1),

«traire, et a condamné l’usage qui dérogeait à la loi. Le présent « article (art. 5 de la loi du 28 juin 1833) a pour objet de mettre, a « dit M. le rapporteur, la légalité en harmonie avec la pratique ; il «autorise, en effet, la réimposition que la loi de 1807 ne permettait « pas, et dont l'administration avait introduit l'usage. »

(1) Circulaire n° 113 du directeur général des contributions directes, Laurence, aux directeurs départementaux, {6 février 1846 : « Les dispositions de l’article 38 de la loi du 15 septembre 1807 et « de l’article 5 de la loi du 28 juin 1833, relatives aux vacances de « maisons, n'ont pas été jusqu'ici interprétées partout de la même « manière. En ce qui concerne la loi du 15 septembre 1807, dans « certains départements on n'admettait les demandes en remise ou « modération qu’autant que les maisons étaient restées inhabitées «en totalité pendant toute l’année; tandis que, dans d’autres, on « accordait des dégrèveinents lurs même que l’inhabitation n'avait « duré qu'une partie de l'année ou n'avait affecté qu’une partie des « bâtiments. A l'égard de la loi du 28 juin 1833, certaines villes de « 20.000 âmes et au-dessus réimposaient la totalité des dégrève- « ments accordés ; dans d’autres, les dégrèvements étaient réglés & d’après la latitude que présentait le fonds de non-valeurs ; quelques- «unes réimposaient la portion d'impôt qui n’avait pu être couverte « par ce même fonds. "

« Aux termes d'une décision rendue par M.le ministre des Fi- « nances, le 14 mai 1845, les dispositions ci-dessus devront désor- « mais être appliquées partout dans le sens le plus large et le plus « favorable aux imposés. Les expressions de l'art. 38 de la loi du « 15 septembre 1807, perte totale ou partielle du revenu d'une «année, s’entendront des pertes occasionnées par la vacance tri. « mestrielle, comme par la yacance annuelle, ainsi que des pertes

les inconvénients de la réforme subsistèrent à ce point que,

tout en la maintenant, on s’efforça de découvrir un autre re-

mède, pourvu cette fois d’une réelle efficacité, et d'applica-

tion pratique; on pensa l'avoir trouvé, lorsqu’en 1853 on

augmenta le fonds commun de non-valeurs (1).

résultant de l'inhabitation partielle, comme de l'inhabitation totale des maisons dont les propriétaires ne sont pas dans l’usage de se réserver la jouissance. L'article 5 de la loi du 28 juin 1833 sera également entendu et appliqué dans ce sens que les dégrèvements prononcés pour vacances annuelles ou trimestrielles, totales ou partielles, dans les villes de 20.000 âmes et au-dessus, sont imputables sur le fonds de

non-valeurs,, sauf, en cas d’insuffisance de ce fonds, et L |

lorsque les ee municipaux en ont formé la demande, à réimposer la différence à titre de décharges ou réductions prononcées par les conseils de préfecture.

« En conséquence, les directeurs des contributions directes devront désormais soumettre à MM. les préfets toutes les demandes en remise ou modération pour cause de vacance de maison, ainsi que de chômage de manufacture ou d’usine, dans toutes les villes et communes indistinctement, et comprendre ensuite le montant des dégrèvements prononcés dans l’état des pertes et besoins qu'ils transmettent au ministère des Finances, en fin d'année, pour la distribution générale du fonds commun de nonvaleurs. Lorsque MM. les préfets auront distribué les sommes mises à leur disposition, les demandes relatives aux vacances de maisons dans les villes de 20.000 âmes et au-dessus, qui auront voté la réimposition, seront mises sous les yeux des conseils de préfecture, et la portion d'impôt qui n’aura pas été couverte par le fonds de non-valeurs sera réimposé dans le rôle de ces villes, lorsque les conseils de préfecture auront rendu les décisions nécessaires. »

(1) Circulaire n° 321, du 18 mai 1854 (le directeur général des

contributions directes, Vandal, aux directeurs) : «...Ce fonds ayant,

à partir de 1853, été augmenté du produit des centimes ajoutés

Simon 8

— id —

Il n'en reste pas moins que le système ancien existe aujourd'hui encore, en partie tout au moins, même en ce qui concerne les pertes de valeur locative ; il faut noter, en eflet, que la pratique a toujours fait une différence entre le préjudice provenant de l'inhabitation d'une maison de rapport ou du chômage d'une usine, et les lésions éprouvées pour toute autre cause. Les critiques ont toujours été beaucoup plus vives en ce qui concerne la première catégorie. C’est que la perte y apparait plus tangible et d'évaluation plus facile : selon la durée de l'inhabitation ou du chômage, on connait immédiatement le manque à gagner du propriétaire. La précision est telle ici, qu'on a vraiment peine à comprendre pourquoi le droit du contribuable atteint, à obtenir un dégrèvement correspondant, n'est pas toujours le même. Au contraire, l'appréciation du dommage, en n'importe quelle autre circonstance, demeure essentiellement relative, à moins qu'un cataclysme n'ait entièrement détruit la matière imposable, et, dans ces conditions, l'inégalité de traitement est naturellement moins choquante.

Nous conformant à l’usage (1), nous étudierons successi-

« au montant des impositions départementales et communales, il y « a Leu d'espérer qu'il suffira, désormais, pour couvrir la totalité « des dégrèvements afférents aux pertes de chaque année... »

(1) Usage qui s’est d’ailleurs imposé à l'administration elle-même. Il suffit, pour s’en assurer, de se reporter à l'Instruction générale sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assimilées, du 29 janvier 1898. On peut y constater que les articles 11et12 sont consacrés aux remises pour pertes, tandis que l’article 13 prévoit, au contraire, les remises motivées par les vacances

vement, en deux paragraphes, les remises justifiées par des vacances de maisons ou des chômages d'usines, et celles qui se fondent sur toute autre perte subie.

S 1. — Zemises Pour vacances de maisons

ou chômages d'usines.

Entre l'an VIT et l'époque actuelle, si l’on en excepte, sous Louis-Philippe et Napoléon III, une période d’extrême indulgence pour les propriétaires, la législation sur les remises en matière de vacances de maisons et de chômages d'usines, s'est montrée de plus en plus restrictive.

La loi du 3 frimaire an VII, relative à la répartition, à l'assiette et au recouvrement de la contribution foncière, dans son article 84, admet le principe d’une réduction d'impôt, dans le cas qui nous occupe. « Les maisons qui au- « ront été inhabitées pendant toute l'année, à partir du « 1 vendémiaire, seront cotisces seulement à raison du «terrain qu'elles enlèvent à la culture, évalué sur le pied « des meilleures terres labourables de Ja commune. » L’article 38 de la loi de finances du 15 septembre 1807 précise quelque peu le mécanisme des dégrèvements. « Les proprié- « taires des propriétés bâties continueront d’être admis à se « pourvoir en décharge ou en réduction, dans le cas de sur- «taxe ou de destruction totale ou partielle de leurs bâti.

de maisons et les chômages d'usines, et que cette distinction subsiste tout au long de l’Instruction.

« ments, et en remise ou modération dans le cas de la perte « totale ou partielle de leur revenu d’une année. Le montant «des décharges et réductions continuera d'être réimposé « pour la partie qui ne se trouverait pas couverte par la « portion du fonds de non-valeur qui n'aurait pas été con- « sommée en remises et modérations. »

Nous avons vu que la loi du 28 juin 1833, dans son article 5, permettait aux conseils municipaux des villes de plus de 20.000 âmes de suppléer à l'insuffisance du fonds de non-valeurs par la transformation factice des remises et modérations en décharges et réductions susceptibles d’être réimposées. En conséquence, l’/nstruction générale sur le service el la comptabilité, du 20 juin 1859, article 124, résumait ainsi les règles applicables alors à notre matière. « Les vacances de maisons destinées à la location, ainsi que, « les chômages d'usines d'une durée de trois mois au moins, « donnent également aux propriétaires droit à des dégrève- « ments pour la contribution foncière et la contribution des

portes et fenêtres. Les dégrèvements fonciers accordés

pour vacances totales ou partielles doivent, comme les

« autres dégrèvements relatifs aux autres natures de pertes « de revenu, être imputés sur le fonds de non-valeurs, et « participer à la distribution, au prorata seulement des « sommes mises à la disposition des préfets. Mais, dans les « villes de 20.000 âmes et au-dessus, les vacances de « maisons peuvent, en Cas d'insuffisance des sommes « allouées sur le fonds de non-valeurs, et lorsque les con-

«seils municipaux en ont fait la demande, donner lieu au

dégrèvement intégral de la portion d'impôt afférente au re- «venu perdu. Ces dégrèvements sont prononcés par les « conseils de préfecture, à titre de décharge et réduction ; le ‘ montant en est réimposé au rôle foncier de l’année qui suit « la décision. Les dégrèvements relatifs aux portes et fenêtres « sont imputés sur le fonds de non-valeurs.…. »

On pouvait s'étonner que cette législation favorable ne s’étendit pas aux propriétaires de fermes. Pour les propriétaires urbains, décharges ou remises en cas d’inhabitation de leurs maisons de rapport; pour les propriétaires ruraux, dans lamême hypothèse, aucune atténuation de cote. Il fallait faire disparaître cette anomalie et, de deux choses l’une, ou assimiler les propriétaires de fermes aux propriétaires de maisons de rapport en leur étendant les concessions légales, ou supprimer le régime de faveur de ces derniers, et traiter les uns et les autres avec la même rigueur.

Le premier système était difficilement applicable en face de budgets de plus en plus voraces. On songea donc à recourir au second. Lors de la discussion du budget de 1885, M. Brialou proposa donc de supprimer purement et simple: ment les remises et modérations pour vacances d’appartements et la Chambre se rallia à son amendement, très net et très catégorique. « À partir du 1° janvier 1886, aucune « remise ou modération ne sera accordée pour vacance « d'appartement. » Mais le Sénat, plus timoré, n’osa pas revenir aussi complètement sur un état de choses consacré par un long usage ; il adopta donc une nouvelle rédaction

proposée par M. de Versigny. Ce texte, finalement accepté æ

par la Chambre, devint l’article 35 de la loi de finances du 8 août 1885. « A partir du 4° janvier 1886, les vacances de « maisons, ou de parties de maisons ne donneront lieu à « remise ou modération d'impôt foncier que lorsque linha- « bitation aura duré une année au moins. Toutes les dispo- «sitions antérieures, contraires au présent article, sont « abrogées. »

Quelle était l’exacte portée de l’article 35 ? Une circulaire du directeur général des contributions directes, Boutin (1), vint l'indiquer à tous les intéressés. « En conséquence du dit

« article, y lisait-on, les propriétaires de maisons ne seront

plus fondés à réclamer le dégrèvement de l'impôt foncier

en cas de vacances totales ou partielles de leurs immeubles,

« lorsque l'inhabitation n’aura pas duré douze mois consé-

cutifs. Mais il ressort du texte précité que cette restriction

n'est applicable ni en matière de contributions des portes

et fenêtres, ni en ce qui concerne la contribution foncière

des établissements industriels. Les propriétaires seront

« dès lors admissibles à réclamer, comme par le passé, la

remise de la contribution afférente aux ouvertures des

maisons ou des parties de maisons demeurées vacantes « pendant moins d’un an. De même pour les établissements « industriels, un chômage d’une durée inférieure à une année « continuera de donner lieu à la remise de l'impôt foncier « portant sur les locaux vacants. Sur ces deux points, il

«n'est rien innové par l'article 35 de la loi précitée. Il est

(1) Circulaire n° 674 du 30 septembre 1885.

également à noter que, dans le cas où une maison resterait

vacante, en tout ou en partie, pendant plus d’une année, « la remise de l'impôt foncier devrait être accordée pour la

« période d’inhabitation qui dépasserait l’année, alors que

cette période elle-même serait inférieure à douze mois.

Quant aux prescriptions réglementaires relatives tant aux

conditions de nature à justifier les remises d'impôt, qu'à « la présentation, à l'instruction et au jugement des réclama- « tions pour vacances de maisons ou pour chômages d’éta- « blissements industriels, elles sont maintenues sans aucune « modification. »

L'état actuel de la législation étant ainsi précisé, examinons maintenant quels sont les cas dans lesquels une demande de remise ou de modération, pour cause de vacance ou de chômage, aurait des chances d'être accueillie.

L'article 34 de la loi du 3 frimaire an VII parle d’inhabitation pendant une année au moins et ne précise pas davantage. Est-ce à dire qu'il suflit à un propriétaire d’avoir une de ses maisons vides pour pouvoir à juste titre solliciter une remise des impôts afférents à cet immeuble ? L'administration a toujours pensé que le fait seul de l'inhabitation était insuffisant pour motiver un dégrèvement et que la disposition de la loi ne devait pas s'appliquer aux maisons dont les propriétaires se réservent la jouissance : en effet, qu'ils y habitent ou non, peu importe; l'inhabitation ne leur occasionne aucune perte de revenu. C’est ce principe que le comte de Chabrol rappelait aux préfets dans une circulaire du 1% mars 1830: il ne peut y avoir remise pour cause

d'inhabitation, précisait-il, que pour les maisons qu'on est dans l'usage de louer. Cette façon de voir, confirmée par le Conseil d'Etat (1), n’est plus contestée aujourd’hui. Il faut, pour que la remise soit possible, que la perte de revenu subie par le propriétaire soit entièrement indépendante de sa volonté.

Il est permis de se demander si la méme conception est applicable aux chômages d’usines, si l’on peut, par conséquent, opposer au propriétaire d’une usine en chômage, qui a introduit pour ce motif une demande en remise des contributions foncières (propriétés bâties) et des portes et fenêtres, le fait que l'établissement visé dans sa réclamation n'est pas destiné à la location. Le problème n’a pas encore été résolu en pratique. Mais il peut sembler rigoureux d'appliquer strictement à ce cas spécial la règle en vigueur dans la précédente hypothèse. Voici, par exemple, un industriel qui se trouve, à la suite d’une crise économique, dans la nécessité

(1) Cf. dans B.C.D. 1832 P. 172-176, trois ordonnances de Louis-Philippe en date de Paris 10 juillet 1832 prises sur le rapport du comité de législation et de justice administratives et annulant {rois arrêtés du conseil de préfecture du Pas-de-Calais. Deux de ces arrêtés avaient accordé des remises abusives à Mne de Wilman, marquise de Pressy, et à M. Lericque Derocourt, qui n'avaient pas habité en 1830 leurs châteaux de Wilman et de Ruit. Le troisième avait refusé à Augustin Boisleux, agriculteur, une remise légitime pour inhabitation en 18350 d'une maison sise à Wancourt, où lui-même habitait, Voici l'un des considérants de l’ordonnance qui cassait cet arrêté : « Considérant que le sieur Bois- « leux habite en la comn:une de Wancourt et que la maison dont

«il s'agit est sise en la même commune ; que, dès lors, on-ne peut « Supposer qu'il s’en réserve la jouissance. »

de fermer momentanément son usine, sous peine de travailler à perte ; on irait incontestablement à l'encontre de l'esprit de la loi, en lui refusant la remise ou la modération des contributions foncières et des portes et fenêtres imposées sur cet établissement. En conséquence il suffira, pour que la remise devienne possible, que le propriétaire puisse prouver: 4° que le chômage est effectif et complet, 2° qu'il n’en est nullement responsable {1). Ces deux conditions une fois remplies, la demande de dégrèvement sera utilement examinée, si elle a été présentée dans les délais et formes voulus,

Ces délais n’ont pas toujours été exactement déterminés. En 1826, Villèle, alors ministre des Finances, indiquait aux préfets que les demandes en remise et modération pouvaient, au contraire des demandes en décharge et réduction, être admises à toute époque de l'année courante ; «il est à dési- «rer », ajoutait-il, il est vrai, « pour faciliter la vérification des « pertes, que les pétitions soient présentées dans les quinze « jours qui suivent les dommages éprouvés » (2). En 1844, une circulaire de la direction des contributions directes

transformait en obligation, le simple vœu de Villèle. « D'après

les instructions en vigueur, y pouvait-on lire, les demandes «en dégrèvement pour vacance des maisons pendant une

« année doivent, sous peine de déchéance, être présentées

avant le 1‘ octobre (3) ; cette règle n’a pas paru devoir

(1) B.C.D.. 1909 p, 88 et 89.

(2) Circulaire ministérielle du 22 décembre 1826. (3) Ce système intermédiaire est celui auquel se rapnorte une

«étre maintenue. [Il n’élait pas régulier d'admettre des

« demandes pour vacance d'une année, avant que l'année

fût expirée, et comme, d’un autre côté, il n’était pas possible « d'adopter le 1° janvier comme terme de rigueur, attendu < que, dans certaines localités, l'année financière ne coïn- « cide pas avec l’année locative, le ministre a décidé qu’à « l'avenir les demandes en dégrèvement pour vacance de « maisons seront admises à toute époque, pourvu qu'elles « soient présentées dans les quinze jours qui suivront l’année « d'inhabitation (1)... » C'est le système qui s'applique encore actuellement.

L'art. 50 de l'instruction générale du 29 janvier 1898, sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assimilées, dit, en effet, que « les réclamations pour « vacance de maisons où pour chômage d'usines doivent « être produites dans les quinze jours ayant suivi soit la ces- « sation de la vacance ou du chômage, soit l'expiration d’une ‘année W’inoccupation » ; et l'article 51 ajoute que ce délai

est de rigueur (2) et qu'il appartient au ministre seul de re-

circulaire ministérielle, signée Humann. en date du 5 juin 1841, insérée au B. C. D., 1841 p. 116-117.

(1) Circulaire n° 47 du 31 août 1844. Cette circulaire est signée par Paul Bélesta, sous-directeur des contributions directes, chargé de l'intérim de la direction générale. Elle spécifie que les délais cidessus indiqués sont de rigueur.

(2) Aussi la cireulaire n° 288 du 17 Janvier 1853, prescrit-elle l'enregistrement immédiat, à la préfecture ou à la sous-préfecture, de toutes les demandes de remises, même irrégulières en la forme, soit à cause de l'absence du timbre, soit par suite de l'oubli d'une pièce nécessaire, au fur et à mesure de leur arrivée; car « ce n’est

lever de la déchéance les demandes reçues après son expiration (1).

Toute demande de remise pour vacance de maisons ou

chômage d'usines, est passible du timbre, à moins qu'il ne

« qu'au moyen de cet enregistrement qu'il est possible de consta- « ter plus tard si la réclamation à ou n'a pas été présentée en « temps utile ».

La déchéance ne doit donc pas être opposée à une réclamation présentée en dehors du délai légal, mais qui n’est que la reproduction d’une demande antérieure enregistrée en temps utile à la sous-préfecture et renvoyée à son auteur pour être récularisée. C’est le motif pour lequel un arrét du Conseil d'Etat du 24 juin 1881, casse un arrèté du conseil de préfecture d'Eure-et-Loir en date du 417 juin 1880, rejetant, pour cause de déchéance, la demande en décharge de sa patente sollicitée par le sieur Heurtebise, marchand de menue mercerie à la Saucelle (B.C.D., 1884, p. 54). Ge que nous venons de dire de la demande en décharge s'applique dans les mêmes conditions à la demande en remise.

(1) Instruction générale du 29 janvier 1898, art. 65.

Dans le cas où un immeuble, ayant déjà donné lieu à l'allocation de remises ou modérations pour cause de vacance, continue à être inhabité ou à chômer, on s'est demandé si le propriétaire était admis à présenter à toute époque et pour une période quelconque de nouvelles demandes en dégrèvement, ou bien s’il devaitattendre, pour les introduire, que les délais de trois ou douze mois, suivant les cas, soient expirés.

On a répondu par une distinction. Sans doute, a-t-on dit, l’article 80 $ 3 de l'instruction générale du 29 janvier 1898 admet, en cas de prolongation de la vacance, le droit au dégrèvement pour la durée intégrale de cette proiongation, fût-elle inférieure à 3 ou 12 mois. Mais, aux termes de la décision ministérielle du 11 novembre 1904, cette disposition ne doit s'appliquer qu'au cas où la vacance vient à cesser au cours de l’une de ces périodes: dès l’instant que la vacance continue, le degrèvement ne peut être demandé et obtenu que dans les conditions et pour les périodes visées par l’article 55 de la loi du 8 août 1885. Cf. B. C. D., 1905, p. 30.

s'agisse de cotes inférieures à 30 francs (1). On a observé, en effet, fort justement que ces pétitions, lors même qu'elles étaient accueillies, motivaient seulement un dégrèvement tout à fait indépendant des facultés des contribuables ; qu'elles rentraient donc plutôt dans la catégorie des demandes en décharge ou en réduction : c’est pourquoi on leur à appliqué le même régime qu’à ces dernières, avec d'autant plus de raison que la loi du 28 juin 1833, article 9, autorise à porter, dans certains cas (2), les demandes de l'espèce devant le conseil de préfecture (3).

Voici donc une demande régulière dé remise ou modération pour vacance de maison ou chômage d'usine parvenue à qui de droit, dans les délais voulus. Quel accueil va-t-on lui réserver ? La pétition, à peine arrivée à la préfecture ou à la sous-préfecture est enregistrée à la date de sa réception (4). Si elle a été adressée à la sous-préfecture, elle est transmise avec les demandes analogues par le sous-préfet au préfet; celui-ci les envoie toutes au directeur départemental des contributions directes, qui fait procéder sur place à une enquête. Les contrôleurs des contributions directes commencent par S'assurer, dans chaque commune, que les pertes

subies pour vacance de maisons ou chômage d'usines, ont

(1) Instruction générale du 29 janvier 1898, art. 21,8 1.

(2) CF. supra, p. 110 et suiv.

(3) Circulaire n° 507, du 44 février 1872.

(4) Instruction générale du 29 Janvier 1898, art. 57. L'art. 38 ajoute : « Les demandes irrégulières en la forme sont renvoyées « aux réclamants pour être régularisées, mais sont enregistrées au- « paravant et prennent date de la première réception ».

êté indépendantes de la volonté des propriétaires. Si cette condition se trouve bien réalisée, ils ne doivent toutefois proposer de dégrèvement sur la contribution foncière que si l’inoccupation des maisons a été d’une année au moins, et le chômage des usines d’au moins un trimestre. Pour la contribution des portes et fenêtres, il suffira que la vacance ou le chômage ait été d’un trimestre (1). Dans le cas de prolongation de la vacance ou du chômage au delà du temps cidessus indiqué, le droit au dégrèvement est acquis en principe pour cette prolongation, même si elle est inférieure à deux ou à trois mois.

Le droit au dégrèvement ainsi établi, reste à en calculer le montant. La méthode employée a été de plus en plus simplifiée (2). A l'heure actuelle, elle consiste à reporter le point de départ de la vacance ou du chômage, au 1° du mois où ils ont commencé ou du mois suivant, suivant que l’une des deux dates se rapproche davantage de la réalité, de telle sorte que les éléments de calcul représentent toujours des douzièmes de la cotisation en cause (3).

L'instruction individuelle des pétitions une fois achevée (4),

(1) Circulaire n° 113 du 16 février 1846. Loi du 8 août 1885, art. 35. Circulaire n° 674 du 30 septembre 1885.

(2) Voir la circulaire n° 321 du 18 mai 1854, l'art. 80 S 4 de l'instruction générale du 29 janvier 1898 et les circulaires n° 1116 du 21 décembre 1909 et 1131 du 19 novembre 1910, dont la combinaison constitue le système en usage.

(3) Pour l’ensemble de la procédure, cf. Instruction générale du 29 janvier 1898, art. 80.

(4) L'usage d'états collectifs n’est autorisé qu’exceptionnellement, On lit, en effet, dans la Circulaire n° 1131 du 19 novembre 1910 :

le directeur des contributions directes en communique le résultat au préfet, avec son avis. Celui-ci prend alors une décision, en tenant compte de la latitude du fonds de non-valeurs mis à sa disposition et-de tous les éléments dont il dispose. Si la remise est refusée, le directeur en fait part au réclamant et lui fait connaître les motifs pour lesquels sa demande n’a pu être admise (1). Que les raisons invoquées ne lui paraissent pas concluantes, le pétitionnaire aura toujours la ressource de s'adresser au ministre des Finances et delui demander de réformer la décision préfectorale, par laquelle il se prétend lésé. Si la remise, au contraire, est accordée, de deux choses l'une ; ou le directeur la trouve indiscutable et il n'a qu'à laisser expédier les ordonnances de dégrèvement, ou il estime que, pour un motif ou un autre, la décision qui l'accorde est susceplible d'être réformée : il la défère alors à l'administration et suspend l'expédition des ordonnances de

dégrèvement, jusqu'à ce que le ministre ait statué (2, « L'emploi d'états collectifs pour l'instruction des demandes en «remise pour vacance ou chômage a semblé pouvoir être autorisé « dans les vilies où il serait reconnu que ce mode de procéder pré- «sente de réels avantages. Toutefois, avant de recourir à cette « mesure, MM. les Directeurs devront me soumettre la liste des « villes où ils se proposeraient de l'appliquer, ainsi qu’un spécimen « de l’état à employer ».

(1) I doit même se borner à cet exposé des motifs, afin d'éviter que les contribuables confondent les demandes en remise avec les demandes en décharge et se pourvoient mal à propos devant le Conseil d'Etat contre la décision préfectorale. Cf. dans BCD, 1841, p. 200, la Circulaire du 16 décembre 1841.

(2) Cf. dans B.C.D., 1841, p. 200, la Circulaire du 16 décembre 1841.

Telle est, dans l’ensemble, la procédure suivie pour l’admission, l'examen et le jugement des demandes en remise, ou modérations pour vacance de maisons ou chômage d'usines. Il semble qu’elle donne tant aux contribuables qu’au Trésor toutes les garanties désirables. Le fait, qui peut éventuellement donner lieu à un dégrèvement est ici tellement incontestable, qu’on ne voit pas comment une injustice pourrait

se produire (4).

(1) On pourrait en dire autant des demandes en remises de l'impôt foncier des propriétés bâties et de la contribution des portes et fenêtres justifiées par une autre cause. Qu'il s'agisse de démolition ou de destruction de maisons ou d'usines, d'imposition prématurée, en un mot de toute transformation susceptible d'entraîner une diminution d'impôt, les garanties sont les mêmes pour le contribuable: rien n’est plus caractéristique à cet égard que l’article 125 de l'instruction générale sur le service et la comptabilité du 20 juin 1859 « Il est encore accordé des dégrèvements, soit sur la contribution « foncière, soit sur celle des portes et fenêtres :

«4° Pour démolition ou destruction de maisons ou d'usines par «incendie, inondation ou toute autre cause;

« 2° Pour imposition prématurée et surimposition de maisons ou « d'usines nouvellement construites ;

« 3° Pour vente à l'Etat, aux départements ou aux communes de « propriétés bâties ou non bâties, destinées à un service public ;

« 4° Pour conversion de maisons ou d'usines en bâtiments ruraux « à ce titre imposables seulement pour le sol.

« Les faits antérieurs au 1° janvier de l'année pour laquelle les «contributions sont établies, donnent lieu à des décharges ou ré- « ductions qui sont prononcées par le conseil de préfecture et im- « putées sur le fonds spécial de dégrèvements pour pertes de ma- « tières imposables.

« Pour les faits postérieurs à l'ouverture de l'exercice, il est sta- « tué par le préfet, et les dégrèvements sont accordés à titre de

On ne saurait être aussi affirmatif en ce qui concerne les remises pour pertes subies, auxquelles nous allons mainteeg

nant en venir.

S 2. — Remises. et.modérations consenties pour pertes

subies en cours d'exercice.

Et tout d’abord, quelles sont exactement les pertes qui justifient de la part des contribuables une demande de dégrèvement? Le terme en soi est vague et ce ne sont pas les textes législatifs qui viennent lui apporter des éclaircissements suflisants. Tout au plus en tire-t-on cette précision que les pertes dont il s'agit concernent uniquement les propriétés non bâties (1). Mais, ce point établi, ce ne sont pas les expressions d’ «événement extraordinaire », de « grêles,

gelées, inondations ou autres intempéries » qui serviront à

« remises ou modérations et imputés sur le fonds ordinaire de non- « valeurs ».

Nulle part n'apparaît mieux qu’en ce cas la similitude entre les décharges et les remises. C’est qu'ici encore, il s'agit uniquement de la constatation d’un fait parfaitement défini. Aussi rien n’a-t-il été innové en la matière depuis 1859 : Les instructions générales sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assimilées des 30 janvier 1892 et 29 janvier 1898 contiennent des prescriptions analogues à celles que nous venons de rappeler.

(1) Loi de finances du 15 septembre 1 807,art. 37 : « Les propriétaires « compris dans le rôle cadastral pour des propriétés non bâties ne « sont plus dans le cas de se pourvoir en surtaxe, à moins que, « par un événement extraordinaire, leurs propriétés ne vinssent à « disparaître : il y serait pourvu alors par une remise extraordi- « naire; mais ceux d’entre eux qui, par des grêles, gelées, inon-

définir avec certitude la nature des dommages auxquels le législateur a voulu remédier dans la mesure du possible. Une

ou deux circulaires permettent, il est vrai, d’écarter de la

« dations ou autres intempéries, perdraient la totalité ou une par- « lie de leur revenu, pourront se pourvoir, comme par le passé, en « remise totale ou en modération partielle de leur cote de l’année « dans Jaquelle ils auront éprouvé cette perte : le montant de ces « remises ou modérations sera pris sur le fonds de non-va- « leur. »

Instruction générale sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assimilées du 29 Janvier 1898, art. 11,8 1: « Dans le cas de perte, totale ou partielle, du revenu des propriétés «non bâties, par suite d'événements extraordinaires, tels que « grêle, gelée, inondation, incendie, etc., les propriétaires sont re- « cevables à demander la remise ou la modération de leur impôt « de l’année ».

Aux remises et modérations d'impôt foncier (propriétés non bâties) consenties pour pertes, 41 convient d’assimiler les remises et modérations de la contribution des mines. Ce rapprochement découle évidemment du texte de l'instruction générale sur le service et la comptabilité du 20 juin 18589. On y lit, en effet, art. 228 : « Une « contribution spéciale est assise sur les mines, indépendamment « de la contribution foncière du terrain occupé pour leur exploita- « tion. Cette contribution se divise en redevance fixe et en rede- « vance proportionnelle » ; art. 233 : « Les dépenses relatives aux « redevances des mines sont, 3° les remises et modérations, dé- « charges el réductions », art. 236 : « Lorsque le concessionnaire « d’une mine a éprouvé des pertes par suite d'événements extraor- « dinaires, il peut obtenir soit la remise entière de sa redevance « fixe et de sa redevance proportionnelle, soit une simple modéra- «tion... Ces remises et modérations. sont allouées aux contri- « buables sur le produit des centimes additionnels pour non-va- « leurs, ajoutés dans les rôles au principal des redevances » ; et enfin, art. 237: « Les règles établies pour les contributions di- « rectes sont également applicables aux crédits, à l’ordonnance-

« ment et au paiement des dépenses sur les redevances des

y Simon 9

liste des dommages susceptibles de motiver une remise, quelques cas douteux (1). Mais l'ensemble des instructions administratives démontre surabondamment que l'estimation des pertes demeure une question d'espèces. Ce sera le con-

trôleur des contributions directes (2) qui, procédant sur

« mines... » Ce sont même les agents des contributions directes qui sont chargés d'instruire les demandes en remises de la redevance des mines (Cf. B.C.D., 1908, p. 472-473). Dès lors tout ce que nous dirons des demandes individuelles de remises pour pertes subies pourra leur être appliqué.

(1) C'est ainsi que la circulaire ministérielle du 1° mars 1830 apporte quelque précision au sujet des pertes de bestiaux. Ces pertes ne devraient en principe être indemnisées que par le fonds de secours alloué par le ministère de l’intérieur. « Il ne peut y avoir « lieu à remise ou modération d'impôt que lorsque la mortalité des « bestiaux, provenant d'une épizootie générale, prive les proprié- « taires de pâturages du revenu qu’ils en retirent annuellement ; «et, dans ce cas, ce sont les propriétaires qui ont droit au dégrè- « vement; mais les pertes accidentelles qui, presque toujours, «ne doivent être attribuées qu'à l'ordre naturel des choses, ne « peuvent donner droit à aucune remise ou modération de cote. »

(2) Une circulaire ministérielle du 1° mars 1830 avait interdit aux contrôleurs de procéder eux-mêmes à la vérification des pertes, lorsque la tournée des mutations était en train. Le soin en avait été abandonné en ce cas aux autorités locales jointes aux commissairesexperts. On suivit cette marche en 1830 et surtout en 1831, en raison des travaux de recensement qui occupèrent constamment les contrôleurs. Les résultats furent déplorables. « La vérification des pertes », lit-on dans une circulaire ministérielle du 12 juillet 1832, « abandonnée ainsi aux soins des communes, a, dans beaucoup de « localités, éprouvé des retards bien plus grands que ceux que l’on « avait voulu prévenir ; et, dans d’autres, a présenté une exagéra- «tion frappante dans les pertes et contributions y afférentes con- « signées aux procès-verbaux. » En conséquence, la circulaire de 1832 obligea les contrôleurs à procéder eux-mêmes, conformément

place à l'instruction de la demande, établira s’il y à ou non perte subie et dans quelle proportion cette perte est venue diminuer le revenu du propriétaire. I] Jouirait donc d’un pouvoir quasi-discrétionnaire, si les procédés d'enquête et les éléments d'appréciation ne lui étaient pas d'avance imposés rigoureusement (1).

S'il n’est pas possible, en effet, de définir, aussi nettement que nous l'avons fait en matière de vacances de maisons ou de chômages d'usines, les circonstances qui rendent admis-

sible une demande en remise pour pertes subies (2), tout au

à l'arrêté du 24 floréal, an VII, à la vérification des pertes, sauf impossibilité absolue certifiée par le directeur des contributions directes et admise par le préfet. Et si ce cas se présentait et contraignait à recourir aux autorités locales, « les maires des communes « auxquels le directeur transmettra les impressions nécessaires pour « la rédaction de l’état des pertes, seront prévenus, soit par vous, « soit par MM. les sous-préfets, qu’ils devront, sous peine d'exposer « leurs communes à la privation des dégrèvements sur leurs con- « tributions, faire procéder immédiatement à la vérification dont Cil s’agit, et en transmettre le procès-verbal. Ils seront prévenus « aussi que la part de ces communes dans la distribution du « fonds de non-valeurs sera réduite en raison de l'exagération que « la révision ultérieure du travail ferait reconnaître dans l’appré- « ciatiou des pertes et des contributions y afférentes... »

(1) Dès 1826, une circulaire ministérielle du 22 décembre donnait sur tous ces points des indications détaillées. Une circulaire du 16 juillet 1827 signée Cornet d’Incourt, directeur de l'administration des contributions directes, vint la compléter encore.

(2) Nous ne nous préoccupons au texte que du cas où les pertes ont été subies par un contribuable sur les biens qui lui appartiennent. Mais que se passera-t-il, si la propriété ravagée par les intempéries fait partie du domaine rural de l'Etat ? Si l'Etat exploite lui-même, il n’y a pas de difficulté. C’est le Trésor qui, fatalement,

moins est-il facile d'indiquer quand et comment la pétition peut être rédigée, le quelle façon l'instruction doit être conduite, dans quelles conditions enfin la décision est prise et,

au besoin, attaquée.

Une grêle, une gelée, üne inondation, une pluie de sauterelles ont détruit ou compromis gravement des récoltes. Une première question se pose. Un seul propriétaire a-t-il été atteint ? Le dommage se répartit-il, au contraire, entre plusieurs propriétés couvrant une notable partie du territoire de la commune ? Dans le premier cas, c'est le propriétaire éprouvé qui demandera lui-même la remise ou la modération de son imposition de l’année. Dans l'autre, bien que chacun des propriétaires conserve la faculté de réclamer directement, ce sera généralement le maire qui présentera la

pétition dans l'intérêt collectif de ses administrés (1). Qu'il

supportera les conséquences du désastre. Si, au contraire, la propriété a été donnée à bail à un fermier, celui-ci sera-t-il admis à solliciter la diminution de son fermage, véritable créance publique ? La question s’est posée et se pose encore fréquemment en Allemagne. Elle a été résolue différemment selon les époques. Si, dans l’estimation du fermazge, on n’a Jamais tenu compte des petites pertes, on pensait jadis qu’en cas de dégâts considérables, il était juste d'accorder à l'intéressé la « rémission » d’une partie de son fermage. À l'époque récente, l'usage s’est établi, du moins dans la location des grands domaines ruraux, de faire, dans le contrat même, renoncer le preneur à toute diminution de fermage pour accident extraordinaire, de quelque importance qu'il soit. Les revenus du domaine sont de la sorte soustraits à tout aléa, Cf. Wagner, Traité de lu science des finances, éd. fr., t. I, p. 384-385.

(1) Arrété du 24 floréal, an VIII, art. 26. Instruction générale sur les réclamations en matière de contributions directes et de taxes y assi-

s'agisse d’une demande individuelle ou collective, elle demeure enfermée dans un très court délai: quinze jours avant l'époque habituelle de l'enlèvement des récoltes (1). Ce délai, comme celui qui concerne les demandes en remise pour vacances de maisons ou chômages d’usines, est de r'igueur. Il n'appartient qu’au ministre de relever de la déchéance les pétitions reçues après son expiration (2).

Les demandes en remise ou en modération pour pertes sont dispensées du timbre (3) et c'est à juste titre. « Etant « motivées par un défaut de facultés ou pouvant donner lieu, « d’après la législation particulière qui les régit, non seule- « ment x remise ou modération de contribution, mais encore « à une allocation sur le fonds de secours à la disposition du « ministère de l'Agriculture... il a semblé rationnel de les « assimiler aux pétitions pour secours proprement dites que « l'article 16 de la loi du 43 brumaire an VI{, affranchit du « droit de timbre (4). »

Les pétitions individuelles doivent contenir tous les renseignements utiles à une juste estimation du dommage.

« Les demandes collectives des maires indiquent la nature

milées, 29 janvier 1898, art. 11 et 12. Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances, 2° éd., t. II, p. 1112.

(1) S'il s'agit de toute autre perte que de pertes de récoltes, la demande en remise ou en modération doit être produite dans les quinze jours qui suivent les événements, causes du dommage. Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 49.

(2) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 65 et 51.

(3) Id., art. 21$K 2et 5.

(4) Circulaire n° 507 du 14 février 1872.

« des pertes et la date de l'événement qui les a causées, les «“ parties des communes où ces pertes ont eu lieu, et le « nombre approximatif des contribuables qu'elles ont « atteints (1). » |

Les unes et les autres sont enregistrées à la sous-préfecture ou à la préfecture, comme il a été dit pour les demandes fondées sur des vacances de maison ou des chômages d'usine. Puis elles sont transmises au préfet qui les envoie au directeur départemental des contributions directes. Les demandes collectives des maires parviennent à ce dernier accompagnées d’arrétés du préfet ou du sous-préfet nommant les commissaires chargés de procéder à la vérification avec le contrôleur (2).

Le directeur procède à un classement. Au cas de dommage d’origine multiple, ayant provoqué la présentation de plusieurs demandes pour une même commune, il groupe ces pétitions individuelles, de façon à faire procéder en une seule fois à leur vérification (3). Quant aux demandes collectives pour pertes, « il les transmet au contrôleur ; il fixe sur « la proposition de cet agent le jour et l’heure de la vérifi- “ cation, et en donne avis au maire et aux commissaires par « lettres (4) ».

(1) Instruction ‘générale sur les réclamations du 29 janvier 1898 art. 28.

(2) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 59. Cf. Arrété du 24 floréal an VITIvart-26.

(3) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 85 $ 3.

(4) Id., art. 858 I.

La date des opérations doit être de dix jours au moins

postérieure à celle de l’avis adressé au maire (4), afin de

laisser à ce dernier le temps de procéder aux publications indispensables (2). Mais, d'autre part, il importe en général (3) que la constatation des pertes ait lieu à une époque

aussi rapprochée que possible de celle des sinistres (4).

(1) Instruction générale sur les réclamations. du 29 janvier 1898, art. 85 $ 2.

(2) Voicile procédé employé pour porter à la connaissance des intéressés, la date de la venue du contrôleur. « Dès que le maire «est informé du jour et de l'heure fixés pour Ja vérification, il les « annonce dans toutes les parties de la commune par affiches et « publications. Il invite par les mêmes voies les perdants à lui re- « mettre un état détaillé de leurs pertes où à se présenter à la « mairie aux jour et heure fixés, pour en faire la déclaration de- « vant la commission.

« Ces annonces et avis sont renouvelés Ja veille de la vérification.

« Le maire recoit du directeur le nombre d'affiches nécessaires.

« Si le contrôleur le juge utile, il peut, après avoir pris l'avis «du maire, mettre à la disposition des intéressés des bulletins « sur lesquels ceux-ci consignent leurs déclarations. » Id., art’ 86.

(3 11 faut faire exception, en effet, pour les pertes que le temps atténue ou répare naturellement et pour celles qui sont susceptibles d’être appréciées avec exactitude seulement à l'approche de la récolte. Pour celles-là on ne procède évidemment à la vérilication qu’à l’époque où elle peut être utilement faite. Circulaire du 16 juillet 1827 et instruction générale sur les réclamations... du 29 janvier 1898, art. 85 S$ 4.

(4) La circulaire n° 349 du 12 juin 4856 donne des indications précises sur l'époque à laquelle il convient de procéder à la constatation des pertes causées par les inondations. Les contrôleurs ne doivent pas commencer les opérations avant que les eaux se soient complètement retirées ; mais, pour ne pas perdre de temps, ils sont invités à se rendre dans une commune aussitôt que son territoire est entièrement à sec.

PA

C'est pourquoi le directeur a le droit de remplacer les contrôleurs qui se trouveraient empéchés, et de faire aider par un ou plusieurs agents ceux dont les divisions auraient été atteintes sur une trop grande étendue au

Au jour dit, le contrôleur se rend dans la commune et s'y rencontre avec les commissaires désignés par le préfet ou le sous-préfet. Ils se font assister par le maire, et, au besoin, par quelques habitants non intéressés. S'il est nécessaire, ils se rendent tous sur place et visitent les lieux de manière à se rendre un compte exact de la nature, de l'étendue et de l'importance du sinistre. Ils vérifient les déclarations (2) et dressent un procès-verbal collectif (3) qui présente, avec la liste des perdants, les indications nécessaires pour assurer le calcul des dégrèvements et pour faciliter la distribution des secours par le préfet. « Les pertes doivent être estimées

(1) Instruction générale sur les réclamations du 29 Janvier 1898, art. 85,S 4.

(2) « Le contrôleur et les Commissaires sont autorisés à suppléer «aux déclarations qui n'auraient pas été faites, et à compléter «celles qui auraient été établies d’une manière incomplète. » Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 87 $ 2.

(3) Circulaire n° 884, du 7 novembre 1898. Le directeur général des contributions directes, Boutin, aux directeurs : « Je crois devoir ap- « peler de nouveau d’une manière particulière l'attention du ser- « vice sur la nécessité d'apporter les plus grands soins à Ja consta- « lation des pertes et à la rédaction des procès-verbaux, Lorsque des « dommages, d'origine multiple, survenus dans la même commune “auront motivé la présentation de plusieurs demandes, il con- «viendra de grouper ces demandes toutes les fois que cela pourra se « faire, et de les Soumettre à une vérification unique, afin qu'il ne « soit établi qu’un seul procès-verbal par commune ». Cf. Instruction générale sur les réclamations du 29 Janvier 1898, art. 87 $ 3.

« avec modération et sincérité ». Aussi commence-t-0n par ne tenir aucun compte des « dommages qui n’excèdent pas « l'importance de ceux que l’ordre naturel des choses peut « occasionner. » Ce n'est pas tout : « avant de se séparer, le

« contrôleur et les commissaires comparent les résultats de

leur travail avec les données générales qu'ils ont pu re-

cueillir sur l'étendue et la gravité du sinistre, tant par la « visite des lieux que par le rapprochement des documents

« statistiques à leur disposition. Ils n’arrêtent définitivement

Lo]

le procès-verbal qu'après avoir acquis l’assurance qu'il ne « présente aucune espèce d’exagération (1) ».

L’instruction une fois achevée dans la commune, le procès-verbal est renvoyé au directeur départemental des contributions directes, qui l'examine (2) et l’adresse au préfet avec son avis (3). C’est à ce dernier à admettre ou à rejeter, totalement ou partiellement, les demandes en remises ou en modération pour pertes (4). Les arrêtés préfectoraux, portant rejet total ou partiel de ces pétitions peuvent faire l'objet de pourvois devant le ministre des Finances. Aucun délai n’est fixé pour la présentation de ces pourvois (5). Voilà, brièvement résumée, la marche suivie par l'examen

des demandes en remise pour pertes. Il semble que toutes

(1) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 89.

(2) td,; arts97 à 113,

(3) Id., art. 112$ 1 et .

(4) Id., art. 163.

(5) Id., art. 214.

les précautions soient prises pour assurer un Jugement équitable ; mais l'expérience démontre que la répartition des crédits afférents aux pertes n’est pas toujours exempte de critiques.

Une premiere sorte d'abus est entièrement imputable aux agents des contributions directes chargés de collaborer à l'instruction. Les indemnités, qui leur sont allouées pour frais de vérification de pertes résultant d'événements extraordinaires, sont, en effet, calculées d’après le nombre des perdants où des articles de procès-verbaux (4). D'où la tendance des contrôleurs ou de leurs remplaçants à en augmenter l'importance numérique. Un des procédés les plus usuels, pour ce faire, consiste à compter deux articles donnant lieu à indemnité dans le cas où le nom du propriétaire et celui du fermier figurent sur deux lignes distinctes. Ailleurs, lorsque plusieurs fermiers exploitent des biens appartenant à un même propriétaire, on ouvre deux lignes par exploitation et, bien entendu, on considère chacune de ces lignes comme constituant un article de procès-verbal. « Il en ré- « Sulte que chaque propriété affermée séparément donne lieu « à l'allocation d’une double indemnité et que l'unique pro- « priétaire entre dans le nombre des perdants pour autant « de fois qu'il a de fermiers (2). » Cette façon d'agir a pour résultat l'augmentation des frais de constatation des pertes et la réduction corrélative des crédits, partant la diminution

(1) Circulaire du 27 novembre 1857, no 367.

(2) Circulaire n° 891 du 23 mai 1896.

des dégrèvements consentis aux contribuables pétitionnaires. | |

Contre cet abus, l'administration des contributions directes s'est vigoureusement insurgée (1). On peut donc espérer qu'actuellement ce détestable procédé a presque complètement disparu.

Mais là n'est pas le principal danger du système en usage. Il réside dans le pouvoir discrétionnaire de décision abandonné au préfet. En celte matière des pertes, nous l'avons

dit, les estimations sont approximatives et les injustices,

(4) Id. « Désormais on ne devra compler comme articles de pro- « cès-verbaux susceptibles de figurer dans les bases d'indemnités, « que les lignes présentant des indications de nature à motiver « l'allocation de dégrèvements.

« Il est bien entendu d'ailleurs que, suivant les dispositions con- « tenues dans le résumé annexé à la circulaire du 28 février 1893, « n° 831, les contrôleurs n’en continueront pas moins à inscrire, « s'il y a lieu, au-dessous du nom du propriétaire, les noms de ses « fermiers, ainsi que le revenu cadastral des propriétés qu'ils ex- « ploitent et les dégrèvements afférents à ces propriétés. Mais alors «on ne comptera comme articles de procès-verbaux comportant « l'allocation d'une indemnité que les lignes, sur lesquelles figure- « ront les fermiers à l’exclusion de celles où sera porté le proprié- « taire, sauf le cas naturellement où celui-ci aurait conservé l'ex- « ploitation de parcelles dont les récoltes seraient également en- « dommagées.

« Pour assurer l'exécution régulière des recommandations qui « précèdent, les contrôleurs auront soin de n'affecter un numéro « d'ordre qu'aux articles devant‘entrer dans les bases d’indemnité. « J’appelle l'attention de MM. les Directeurs sur la nécessité de sur- « veiller à ce point de vue la rédaction des procès-verbaux de pertes, «afin d'éviter l'allocation de toute indemnité abusive. » Cf. Instruction générale sur les réclzmations, du 29 janvier 1898, art. 88.

partant, moins flagrantes. Aussi la tentation peut-elle être grande pour un préfet, de s'inspirer de considérations électorales dans la répartition du fonds de non-valeurs. Il est si simple de refuser tout dégrèvement à un contribuable, pour en accorder un plus important à un autre! La remise sera la récompense d’un bon vote, ou bien elle sera la prime qui ramenera dans les eaux gouvernementales l'électeur hésitant. On sait que malheureusement nous ne sommes pas ici dans le domainedes hypothèses. D'éminents professeurss’accordent à déplorer les abus des préfets (1). La libre disposition des fonds de secours et de non-valeurs devient entre leurs mains un instrument puissant de propagande et de corruption. Si l’on veut obienir un peu de justice, dans la dévolution de ces faveurs, il faut réduire leur rôle au minimum. Peut-être Y parviendrait-on par le procédé suivant. On pourrait demander aux pétitionnaires d’élire dans chaque commune un certain nombre de propriétaires non intéressés. Ceux-ci se constitueraient en jury sous la présidence du contrôleur des contributions directes, qui aurait voix prépondérante en cas de partage, et se livreraient sur place à l'instruction des demandes en remises et en modérations pour pertes. Leurs décisions s’imposeraient au préfet qui serait contraint de réparür le fonds de non-valeurs conformément à leurs indications. Si d'aventure il cherchait à se dérober à cette obligation et à favoriser les uns au détriment des autres, ce n’est

(1) M. Hauriou, Notes sous C. E., 23 juillet 1909 et 22 juillet 1910,

dans S., 1911, IT, p. 121 et Duguit, Les transformations du droit publie, Paris, Colin, 1913, p. 117.

pas un recours hiérarchique, presque toujours illusoire, que le contribuable lésé aurait à sa disposition, mais le recours en exces de pouvoir devant le Conseil d'Etat. C’est dire qu'il aurait de la sorte toutes les garanties possibles d'impartialité et de bonne justice.

Jusqu'à l'adoption de cette méthode ou de toute autre équivalente, les abus préfectoraux demeureront des plus redoutables. Or, si leur pratique réussit déjà à fausser la répartiion des crédits afférents aux pertes, que sera-ce lorsqu'il s'agira des demandes en remise ou modération pour indi-

gence ?

Le principe même du dégrèvement pour cause d’indigence ne laisse pas de soulever quelque difficulté. D'une façon gé- : nérale il semble déjà illogique d'admettre que les individus, pour quelque motif que ce soit, se trouvent dispensés de collaborer aux charges publiques : l’universalité de l'impôt n'est-elle pas à l'heure actuelle dans presque tous les états modernes à la base même du système fiscal? Mais, lorsque le motif invoqué, pour justifier le dégrèvement, est l'indigence, l’exemption apparait comme particulièrement immorale et dangereuse. « Si vous décrétez, surtout constitution- « nellement, que la misère excepte de l'honorable obligation « de contribuer aux besoins de la patrie, disait Robespierre

«aux Conventionnels, vous décréterez l’avilissement de la

« partie la plus pure de Ja nation: vous décréterez l’aristo- « cratie de la richesse. et bientôt il s’établirait une classe « de prolétaires, üne classe d'ilotes, et l'égalité et la liberté

« périraient pour jamais. N'ôtez pas aux citoyens ce qui leur

«est le plus nécessaire ; la satisfaction de présenter à la Ré-" « publique le denier de la veuve. Bien loin d'écrire dans la « Constitution une distinction odieuse, il faut, au contraire, y « consacrer l’honorable obligation pour les citoyens de payer «les contributions (1). » On pourraitrépondre, il est vrai, avec Mirabeau, que « les contributions publiques ne peuvent être « supportées également par tous les citoyens car tous les ci- « {ovens n'ont pas les mêmes moyens, les mêmes facultés, ni, «par conséquent, l'obligation de contribuer également au « maintien de la chose publique » : que « tout ce qu’on peut « exiger, C’est qu'ils y contribuenten proportion de ce qu'ils « peuvent » (2), et qu'en conséquence à l'égard des pauvres et des déshérités le fisc perd ses droits (3). Mais la science des finances, qui ne se cantonne pas exclusivement dans les Spéculations philosophiques, et qui doit s’efforcer de combiner la plus grande justice possible avec les considérations

utilitaires, offre aux partisans du dégrèvement un argument

(1) Séance du 17 juin 1793. Cf. l'article 104 de l'acte constitution nel du 24 juin 1793 : « Nul citoyen n'est dispensé de l'honorable « obligation de contribuer aux charges publiques ».

(2) Séance du 7 octobre 1789 à l'Assemblée constituante. Comparer les termes du décret du 7 octobre 1789 où l'inspiration de Mirabeau apparaît comme évidente.

(31 Stourm, Systèmes généraux d'impôts, 3° éd., Paris, Alcan, 1912, D'0:

plus topique. Avant tout, dit-elle, un impôt doit être productif (1). C'est cette nécessité de la productivité qui conduit tout naturellementau dégrèvement des petites cotes : en effet, comme le disait familièrement un jour un ministre des Finances. « Si on voulait réclamer ces taxes tout à faitminimes « del franc, 1 fr. 50 ou 2 francs le jeu n'en vaudrait pas la « chandelie (2). » On augmenterait les frais de recouvrement sans obtenir un supplément de recettes correspondant. Aussi laplupart des états modernes ont-ils dégrevé, non seulement les indigents, mais même les possesseurs de faibles revenus (3). On peut le constater en Angleterre comme en Allemagne dans l'income-tax comme dans l’'Einkommensteuer ; il estloisible d’en trouver un exemple analogue en Italie, dans l'organisation de l’impôt sur la richesse mobiliere.

Ainsi donc, aujourd’hui, tout le monde admet la pratique du dégrèvement à la base. Mais comment l'organiser ? Alors que l'indigence est essentiellement personnelle, est-il possible de déterminer légalement à l'avance les conditions qui la constituent ? On l’a eru parfois. C'est ainsi qu’en Angleterre, on classe, à titre de droit, parmi les pauvres, tous les hommes dont le salaire journalier ne dépasse pas une limite déterminée ; c’est ainsi qu’en France, l’Assemblée nationale constituante, en 1791, s'inspirant du système anglais, décla-

rait indigents tous ceux qui n'avaient aucune richesse fon-

(1) G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, 4° éd., p. 671.

(2) M. Caillaux à la Chambre des députés, 11 février 1908 cité par M. Jèze, loc. cit.

(3) Stourm., op. cit., p. 26.

cière ou mobilière ou qui, réduits à leur travail journalier, n'en tiraient pas un salaire plus élevé « que celui arrêté par « le département pour la journée de travail dans le territoire « de leur municipalité » (1). C'est un système analogue enfin que la commission des. finances prétendait, en 1831, faire rétablir par la Chambre des députés pour les contributions personnelle etmobilière. « Serontde droit réputés indigents », lisait-on dans le projet qu’elle avait élaboré, « tous ceux dont « le revenu ou le salaire journalier ne sont pas au-dessus du « taux de la journée de travail fixé pour l'impôt dans leur « commune (2). »

Au cours de la discussion très approfondie, que ce texte provoqua, les orateurs produisirent maints arguments, les uns moraux, les autres financiers. contre l'indigence de droit. « Qu'en résulte-t-il? » demandait Dupin. Et de répondre aussitôt : « C’est qu’au lieu de regarder comme une infor- « tune, comme une disgrâce involontaire peut-être, mais « aussi parfois et trop souvent comme un état produit par « l'incapacité, la fainéantise et mille vices honteux, l’indi-

« gent... regarde comme un titre, comme un droit, et, je

(1) Décret du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière. Après avoir fixé à la valeur de trois journées de travail le montant de ja contribution exigible de tout citoyen actif, l'Assemblée nationale ajoutait, art. 13 : « La contribution des trois journées de travail « sera payée par tous ceux qui auront quelques richesses foncières « ou mobilières, ou qui, réduits à leur travail journalier, exercent « quelque profession qui leur procure un salaire plus fort que celui « arrêté par le département pour la journée de travail dans leter- « ritoire de leur municipalité ».

(2) Moniteur du mardi 25 janvier 1831, p. 168, col. 1.

« dirai presque une fonction publique, la qualification de “ Pauvre, et qu'au lieu de demander humblement et la rou- * &eur sur le front les dons de la charité publique, il demande “ arrogamment sa solde de pauvre (1). »

L’indigent fonctionnaire, voilà une Conception qui ne nous semble guère effrayante aujourd’hui ! Et si cet inconvénient était le seul, nous ne Comprendrions plus l'opposition des députés de 1831. Mais, au point de vue financier, la classification de droit parmi les Pauvres, selon la base proposée, facilitait les fuites et provoquait les injustices. D’une part, les citoyens qui exerçaient des professions libérales et qui, sans avoir de revenus personnels, en vivaient néanmoins largement, échappaient à l'impôt (2). De l’autre, un père de famille, gagnant chaque jour un peu plus que le taux de Ja journée de travail, était imposé par là même, quoique

réellement indigent de par ses charges (3).

(1) Séance du lundi 24 Janvier 1831, Moniteur du 25, p. 168, Col. 4e 5

(2) Séance du lundi 2% janvier 1831, Moniteur du 25, P- 168, col. 1, M. Charles Dupin : « … Je ferai une autre observation : l’on veut « classer parmi les indigents des propriétaires respectables qui «n'auront pas, suivant les localités, un revenu supérieur à 3, à « 400 francs et même à 500 francs ; à Lyon, à Toulouse, à Bordeaux, « à Paris, un homme de lettres ayant 500 francs de revenu, et trou- « vant le surplus, qui lui procure l’aisance, non pas dans un salaire « journalier, mais dans les fruits de son génie, cet homme de « lettres, ce savant, cet artiste, qui sera peut-être la gloire de sa « patrie, la loi le placerait à titre de droit dans la classe des indi- «€ gents : la loi l’humilierait d'office : non, Messieurs, vous n'adop- « terez pas une mesure à tel point ennemie des plus nobles senti- « ments et des professions les plus honorables ».

(3) Duvergier, 31, p. 273, note 1, sous la loi du 26 mars 1831.

Simon 10

Les partisans du projet de la commission eurent beau protester qu'ils ayaient seulement pour but de supprimer certains privilèges de fait, afin de rétablir dans tous les dé-

partements l'égalité de répartition des impôts (1), ils ne l'em-

(1) Séance du lundi 24 janvier 1831, Moniteur du 25, p.168, col. 3 et 169 col. 1. Discours de M. Humblot-Conté : « Plusieurs orateurs «se sont tout à fait mépris sur le but du projet de loi et de celui « de la commission : ils ont toujours supposé que l'intention du « Gouvernement et de la commission avait été de faire payer l'im- « pôt personnel par les classes moins élevées que celles qui le « paient maintenant : ce n'est pas du tout leur but; l’on vous a « fait remarquer qu'il existait, dans la distribution de l'impôt per-

« sonnel, des inégalités entre les départements ; qu'il ya des dé-

« partements dont le cinquième de la population est imposé pour la « contribution personnelle, tandis que dans d’autres, il n'y a que le « dixième de la population qui le soit; il est évident que, dans les « départements où il n’y a d'imposé que le dixième de la popula- « tion, se trouvent des classes qui ne le sont pas, et qui le sont « dans les départements où il y a le cinquième: le but du projet « de loi, comme celui de la commission, a été de faire que ces pri- « vilèges fussent supprimés, que tous les départements fussent « traités également pour des charges de même nature. Or qu’arri- « verait-il si on laissait les administrations communales seules « juges de l'indigence ; voici ce qui arriverait dans les départements « où le dixième de la population est imposé : les conseils munici- « paux ne consentiraient jamais qu'on imposât un plus grand « nombre de contribuables ; ils se renfermeraient toujours dans le «nombre de contribuables actuellement imposés : ils le feraient « par patriotisme : il arriverait bien autre chose, c’est que, dans les « départements où le cinquième est imposé, les conseils munici- « paux diraient ; il n’est pas juste que nous imposions le cinquième « de la population lorsqu'il y a des départements qui n’imposent « que le dixième; et on ferait comprendre un bien plus grand « nombre de personnes sur la liste des indigents : la commission «n'a pas eu pour but de faire descendre la contribution à des

portèrent pas ; et le système qu'ils préconisaient, repoussé par la Chambre, disparut définitivement de la pratique française.

Ainsi done, en France, l’exemption de la contribution personnelle et mobilière pour cause d'indigence, ne sera jamais un droit. Sans doute est-elle nécessaire (4), mais, au lieu d'être fondée sur un ensemble de conditions précisées à l’avance, elle résultera d’une situation de fait, que certaines autorités, désignées par la loi, seront chargées de constater

chaque année, au moment de la rédaction de la matrice du rôle.

Quelles sont ces autorités? La loi du 24 avril 1832 /2),

« classes inférieures, mais de faire en sorte qu'elle fût également « répartie sur la même portion de population dans tous les dépar- « tements ».

(1) Loi du 21 avril 1832, portant fixation du budget des recettes de l'exercice 1832, arf. 12 : « La contribution Personnelle et mobi- « lière est due par chaque habitant français et par chaque étranger « de tout sexe jouissant de ses droits, et non réputé indigent. »

(2) La loi du 21 avril 1832 corrigeait la loi du 26 mars 4831 dont l'article 2 $ 3 était ainsi concu: « L’état des imposables sera dressé «par le contrôleur des contributions directes, de concert avec le « maire ou l’adjoint et les commissaires répartiteurs, qui désigne- « ront les individus susceptibles d'êtres réputés indigents. Les pro- « positions des répartiteurs seront soumises à l'approbation du « préfet ». Déjà, lors de la discussion de ce texte, on avait soulevé de graves objections contre l'intervention préfectorale. « J'avoue « Que je ne puis concevoir comment les préfets et les sous-préfets « pourront savoir quelle est vraiment la situation d’un journalier, » avait déclaré M. de Tracy. « Dans les campagnes, une population « immense n'a pour vivre que son travail quotidien. Dans les plus «pauvres départements surtout, tel ouvrier qui a le honheur d’être « occupé pendant toute la saison des grands travaux, sans tomber

actuellement encore en vigueur, les énumère dans ses articles 17 et 18. Ep premier lieu, ce sont les commissaires répartiteurs assistés du contrôleur des contributions directes : chargés de rédiger la matrice de la contribution personnelle et mobilière, ils y inscriyent tous les habitants jouissant de

leurs droits et non réputés indigents (1). C'est ensuite le con-

« malade, est dans une certaine aisance; s’il lui survient une ma-

« ladie, le voilà indigent. » M. Gaëtan de Larochefoucauld assurait

de même qu’un préfet, füt-il le plus zélé et le plus humain, ne

pourrait pas saisir cette nuance entre l'indigence et. l’aisance rela-

tive, et que, seuls, les habitants du pays étaient à même de la cons-

ter. M. Jean Landry Gillon, d'accord avec la commission, réclamait

donc, au premier degré, tout au moins l'intervention du conseil

municipal. « Il faut, disait-il, que les citoyens mêmes du lieu, que

« ceux qui ne perdent pas pour ainsi dire des yeux ces hommes

« pauvres, mais laborieux dont l'inscription au rôle est à décider,

« participent au jugement de cette question. Permettez, par consé- « quent, que le conseil municipal intervienne et qu'il prononce! « entre le père de famille qui serait hors de puissance de payer à

« l'état un impôt pour sa tête, et les agents du fisc qui le pressent

« de se laisser coliser par eux. » Cf. Moniteur du 25 janvier 1831,

p. 168, col. 3 et 169, col. 1. Les efforts de ces orateurs, vains en 1831

devaient, en 1832, obtenir leur récompense.

(1) Il y a beaucoup de chances pour que ce {ravaii soit bien fait.

« Le soin de dresser les rôles de contributions peut être abandonné

«sans inconvénients à des répartiteurs pris parmi les contribuables », lit-on dans le recueil de Duvergier, t. XXXI, p. 274 en note, sous la

loi du 26 mars 1831, « lorsqu'il s'agit d’un impôt de répartition ; « dans ce cas, la somme que doit payer la commune entière est « fixée : il faut qu’elle soit répartie entre les différents habitants ; « l'injustice commise envers l'un retomberait sur l’autre; tous sont « intéressés à une juste et équitable répartition ». C’est déjà l’argument que Larochefoucauld, dans son rapport du 11 septembre 1790, invoquait en faveur de l'impôt de répartition contre l'impôt de quotité : « Avec le système de la quotité, disait-il, la fixation de la cote

seil municipal qui, lors de la formation de la matrice, examine le travail des répartiteurs, puis : « désigne les habi- « tants qu'il croit devoir exempter de toute cotisation, et * ceux qu'il juge convenable de n'assujettir qu’à la taxe per- « sonnelle (1) ». En résumé, les répartiteurs proposent, le conseil municipal décide. C'est à lui, et à lui seul qu'il appartient d'exempter, totalement ou partiellement, pour indigence, tel ou tel individu.

Qu un tel système soit imparfait, cela paraît incontestable. Le conseil municipal est, avant tout, une assemblée élective : il peut être tenté d’user de ses pouvoirs, pour favoriser les contribuables de même nuance que la majorité de ses membres au détriment de {ous les autres; l'expérience démontre même qu'il a cédé assez fréquemment à cette tentation. Mais si le système est imparfait, on ne peut pas le trouver dangereux. Les contribuables, lésés par une décision injuste du conseil municipal, ont à leur disposition des moyens de réclamer si efficaces qu'ils sont certains à l’heure actuelle

de finir par obtenir justice (2).

« de chaque contribuable est un procès entre lui et le percepteur. « Au contraire, la surveillance s'établit tout naturellement lorsque « chacun est intéressé à ce que son voisin paye ce qu'il doit payer ». J'out ce qu’on peut craindre, c’est que les répartiteurs, loin d’épargner trop de leurs concitoyens, les déclarent tous solvables afin que la charge de chacun soit moins lourde.

(1) Sur le caractère de l'impôt personnel, Cf, Stourm, Systèmes généraux d'impôts, 3° éd., p. 68-69.

(2) Il en serait de même «a fortiori, si la lésion provenait d’un abus commis par une autorité incompétente. C’est ce qui a été

Le conseil municipal, aux termes des articles 17 et 18 de la loi du 21 avril 1832, peut, à sa volonté, soit désignér individuellement et nominativement les indigents de la commune, soit décider que tous les individus payant un loyer inférieur à une somme déterminée seront réputés indigents (1). Encore faut-il que ces désignations individuelles ou collectives soient justifiées. Or, en cette matière, deux sortes d'abus sont susceptibles de se produire. Le conseil municipal peut exempter des contribuables de la contribution personnelle et mobilière pour tout autre motif que l’indigence et commet de

la sorte un excès de pouvoir. Ou bien, déclarant indigent un

jugé par le Conseil d'Etat en 1889 dans l'affaire Rorelly. Des contribuables, non déclarés indigents par le conseil municipal de Marseille, n'avaient pas été portés sur la matrice par les répartiteurs ! et avaient, en conséquence, été exemptés de la contribution personnelle-mobilière ; d'où accroissement de l'imposition des autres contribuables et recours du sieur Borelly, l’un d'eux. Le Conseil d'Etat lui rendit justice dans un arrêt ainsi concu : « Considérant « qu’il est reconnu par les agents des contributions directes, qu'un « certain nombre d'habitants non réputés indigents par le conseil « municipal, ont été, par les répartiteurs, exemptés du paiement « de la contribution personnelle-mobilière en tout ou en partie ; « que cette irrégularité a eu pour conséquence d’accroitre l'impo- “ sition des autres contribuables de la ville de Marseille, et que» « par suite, le sieur Borelly est fondé à demander une réduction « de sa cotisation ; que, dans ces circonstances, il y a lieu de le «renvoyer devant l'administration pour y être procédé au caleul de « la cotisation dont il aurait été passible si la répartition de la con- « tribution personnelle-mobilière avait été effectuée conformén.ent « à la loi... » C.E , 9 août 1889, Rec., pe

(4) G. Jèze, Cours élémentaire de science des Finances, p. 743. Cf. C.E., 14 mai 1891, linton-Bachelet, Rec., p. 376.

contribuable qui ne l’est pas, il l’exempte en faisant une fausse application de la loi de 1832 ; ce qui constitue un détournement de pouvoir nettement caractérisé (1). Dans l'un et l’autre cas, le recours en excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat est ouvert à tous ceux qui ont un intérêt véritable à l'annulation de l'arrêté municipal. N’est-il pas manifeste que tous les contribuables d’une commune répondent à cette condition, puisque, du fait même des exemptions abusives,

ils subissent une augmentation injuste de leur imposition?

(1) Cette manière de procéder ne répond-elle pas, en effet, aux définitions classiques du détournement de pouvoir ? « Le détour- « nement de pouvoir constitue un abus du mandat que l’Adminis- « tration a recu. Celui qui le commet prend, sous une fausse appa- «rence de légalité, des décisions qui sont entachées d’une sorte « d'incompétence, sinon par les prescriptions qu'elles édictent, du « moins par le but qu’elles poursuivent », lit-on dans l'édition de 1896, t. II, p. 548 de la dJuridiction administrative de Laferrière. Aucoc, dans ses Conférences administratives, t. I, p. 394, analysait déjà comme suit le détournement de pouvoir : « L'agent de l’Ad- « ministration, tout en faisant un acte de sa compétence et en sui- « vant les formes prescrites par la législation, use de son pouvoir « discrétionnaire pour un cas on pour des motifs autres que ceux « en vue desquels ce pouvoir lui à été attribué. » Henri Ebren dans l'excellente thèse qu’il a soutenue à Lyon en 1901 sur le sujet qui nous occupe, dit plus nettement encore, p. 31. « Par le détour- « nement de pouvoir, l'administrateur substituant son motif à celui « de Ja loi, fait exprimer à la loi une volonté individuelle et per- « sonnelle qui est contraire à sa nature. La prescription en appa- « rence légale, est en réalité devenue personnelle ». On trouverait des définitions analogues dans les études plus récentes d'André Bahuet, Le détournement de pouvoir, thèse, Paris, 1912 et d’Etienne Laparre, La théorie de l'abus du droit et la théorie du détournement

de pouvoir, thèse, Paris, 1918.

Pour que cela fàt admis, il n'a pas été nécessaire d'attendre que le Conseil d'Etat donnäât de la notion d'intérêt la plus large et la plus libérale interprétation (1); de lout temps la seule qualité de contribuable a paru suffisante à la haute assemblée administrative, pour justifier un recours Contre une mauvaise répartition de la contribution personnelle et mobilière (2). Une brève revue de la Jurisprudence suffira pour l'établir.

Le conseil municipal de Loches, le 30 août 1858, exonère de la contribution personnelle et mobilière les membres de la compagnie de sapeurs-pompiers, pris en celte qualité. Il en résulte une augmentation de 36 centièmes de centime par franc pour tous les autres contribuables portés au rôle gé-

néral de cette contribution. Sur recours d'un sieur Petit-Jean,

(1) Sur l’évolution de la Jurisprudence du Conseil d'Etat, quant à la détermination de l'intérêt exigé, voir André Bahuet, op. cit,, p- 122 et suiv. et R.S.L.F., 1911, p. 60.

(2) Encore faut-il que la lésion subie par le contribuable soit d'une certaine importance. Cf. C.E., 1% décembre 1882, Leclercq Rec., p. 964. « Considérant que, si c'est à tort que le conseil muni- « cipal de la ville de Paris, par sa délibération du 16 août 1877, a « désigné comme devant être exemptés de toute cotisation foncière «inférieure à 300 francs et dont le loyer d'habitation ne dépasse « pas 400 francs, et qui ne sauraient manifestement être tous ré- « putés indigents, il résulte de l'instruction que, déduction faite de « la part de contribution personnelle-mobilière afférente aux dits « habitants ainsi exemptés, le taux de 11 fr. 64 0/0 d’après lequel « ladite contribution a été répartie entre les contribuables, et « d’après laquelle le sieur Leclereq a été imposé ne se trouve pas « modifié d’une manière appréciable ; que, dès lors, le sieur Le- « clereq n'est pas fondé à demander la réduction de la contribution « à laquelle il a été assujetti pour l’année 187$. »

io

le Conseil d'Etat décide « qu'en prononçant cette exonération

le conseil municipal a excéilé la limite des pouvoirs, que

« les dispositions de la loi du 21 avril 1832 lui confèrent,

« et que, dès lors, le sieur Petit-Jean est fondé à demander

décharge de l’aggravation qui est résultée de cette exemp-

tion surle montant de sa contribution » (4).

Voici maintenant une délibération du conseil municipal de Paris, en date du 11 décembre 1876, qui désigne, comme devantêtre exemptés de toute cotisation, à quelques exceptions près, les habitants portés aux états dressés par les répartiteurs comme payant un loyer inférieur à 400 francs. Le sieur Lamy, prétendant discerner, dans cette délibération, un but politique très différent de celui que poursuivait la loi du 21 avril 1832, introduit un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, qui en reconnait le bien-fondé en ces termes : « Considérant qu'aucune disposition de loi n’a spé- « cifié les circonstances et conditions auxquelles devait s’at- « tacher la présomption d’indigence ; que, d’ailleurs, le con- « seil municipal, en prenant pour base de son appréciation « le paiement d’un loyer inférieur à 400 francs, a stipulé « certaines exemptions tirées de la situation individuelle des « contribuables ; qu’ainsi il n’a pas fait, du chiffre dudit loyer « la base unique et exclusive de la présomption d'indigence, « et qu'il a agi dans l'exercice du pouvoir qu’il lient de la loi. « Mais considérant que les habitants payant un lover inférieur « à 400 francs, qui sont imposés à une contribution foncière

(1) C.E., 9 juin 1869, Petit-Jean, Rec., p. 588-589. Voir une solution analogue, C.E., 5 juillet 1909, Lassalle, Rec., p. 659.

pouvant s'élever jusqu’à 300 francs ne sauraient manifes-

tement être tous réputés indigents ; que, dès lors, le con- « seil municipal, en désignant l'ensemble de cette catégorie « d'habitants comme devant étre exemptés en qualité d'in- « digents, a usé du droil que lui confèrent les dispositions « de la loi du 21 avril 1832 dans un but autre que celui en «vue duquel il lui a ëlé donné et a, par suite, excédé ses « pouvoirs ; considérant que, de ce qui précède, il résulte « que le rôle général de la contribution mobilière s'est trouvé « surchargé de la part afférente aux habitants ainsi exemptés

« à tort, et qu'en conséquence le sieur Lamy est fondé à de-

mander une réduction proportionnelle de sa contribu-

tion (4)... »

C'est évidemment une solution analogue qu'aurait donné le Conseil d'Etat si un contribuable de la commune de Manicamp était venu se plaindre à lui de l'exemption abusive d'impôt accordée par le conseil municipal au sieur Carlet, curé de la paroisse. Ce dernier avait, à ses frais, reconstruit le presbytère, et, pour l’indemniser, le conseil municipal n'avait pas hésité, pendant plusieurs années, à l’affranchir de sa contribution mobilière, en invoquant l'indigence comme prétexte (2)! Carlet, lui-même, ayant réclamé la décharge de son imposition au nom d’une délibération, d’ailleurs tar-

dive, ainsi motivée, le Conseil d'Etat s'empressa de déclarer

(1) C.E., 11 juin 1880, Lamy, Rec., p. 540-541. Cf. également C.E., 17 décembre 1882, Leclercq, Rec., p. 964.

(2) Observations du ministre des Finances sur la requête-de Carlet, Rec., 1881, p. 951, note 2.

que cette délibération ne pouvait pas étre utilement invoquée et de repousser la prétention du requérant (1). Cette considération, à l'inverse, aurait sufli à rendre admissible un recours en excès de pouvoir d'un co-contribuable quelconque de Carlet.

Ainsi, qu'un conseil municipal ait commis un excès de pouvoir proprement dit, ou un détournement de pouvoir, que sa décision aitété individuelle ou collective, nul ne saurait finalement en pâtir. Indigents ou solvabiles, les contribuables seront tous traités avec la plus grande équité. La haute impartialité du Conseil d'Etat est le plus sûr garant des uns comme des autres. On peut donc assurer que le système français des exemptions pour indigence présente de très réels avantages et le minimum d'inconvénients. Peut-on en dire autant, en l’état actuel des choses, des procédés qu'emploie l’administration, pour accorder ou refuser les remises ou modérations d'impôts directs (2) réclamées pour ce même motif ?

S'il est, en effet, des citoyens, dont l’indigence notoire justifie, au moment de l'établissement des rôles nominatifs,

(A)C.E., 2 déc. 1881, Curlet, Rec., p. 951. Cf. également, CE, 6 mars 1874, Fonvielle, Rec., p. 220.

(2) Aux remises et modérations d'impôts directs pour indigence, il faut assimiler les remises et modérations de la taxe des poids et mesures. On lit, en effet, à l’article 268 de l'instruction générale sur le service et la comptabilité du 20 juin 1859 : « Les individus assu- « jettis à Ja vérification des poids et mesures, obtiennent, suivant «le même mode que pour les contributions directes, la décharge,

« ou une réduction, ou enfin des remises ou modérations, s'ils sont « reconnus hors d'état de payer. »

l'exonération totale ou partielle, il en est d’autres, dont la solvabilité, habituellement certaine, peut être plus ou moins compromise en cours d'exercice par des événements inattendus. Ce sera un krach financier, qui, brutalement, réduira un père de famille à la misère ; ou bien ce seront des menaces de guerre, qui, portant aux affaires un préjudice considérable, mettront des commerçants en telle difficulté, que, s'ils acquittaient intégralement leur patente, ils en seraient réduits à la faillite. On conçoit, que de telles situations justifient de la part des intéressés des demandes en remise

ou en modération (1) ; on aperçoit de suite, également, que,

(1) Instruction générale sur les réclamations du 29 Janvier 1898, art. 13 $ 3. « Les contribuables peuvent solliciter le dégrèvement à titre gracieux de tout ou partie de leur cotisation pour cause de « gêne ou d’indigence, »

Les contribuables, cependant, ne distinguent pas toujours le caractère de la réclamation qu’ils doivent faire. S'agit-il d'une demande en décharge ou en réduction à soutenir devant le conseil de préfecture, ou d’une pétition en remise ou en modération à adresser à l’'administralion active, ils en ignorent. Des décisions ministérielles, dès arrêts du Conseil d'Etat sont là pour le démontrer.C'est ainsi qu'une décision du 17 décembre 1854 (ci. B.C.D4855, P. 187) à proclamé que « le conseil de prélecture n'avait pas qua- « lité pour statuer sur une demande en dégrèvement de contribu- « tion mubilière motivée sur les charges de famille du réclamant et « sur le manque de travail auquel il est exposé ; qu'une semblable « réclamation constituait une demande en remise ou en modération, « de la compétence exclusive du préfet. » Une difficulté analogue s'est présentée jadis au sujet d’un dégrèvement de patente. Le sieur Esbragat, coutelier à Lyon, faisant très peu d’affaires, s’adressa au conseil de préfecture et, sous prétexte que la modicité de ces bénéfices devait le faire considérer comme revendeur, demanda en conséquence à être rangé dans la sixième classe au lieu de la qua-

dans des cas semblables, la plus grande discrétion s'impose. Le père de famille ruiné, le commerçant momentanément gêné, ont intérêt à ne pas révéler leur situation; s'il sauve la façade, le père de famille trouvera plus facilement une situation nouvelle ; s'il réussit à cacher sa situation difficile, le commerçant conservera son crédit. Il ne faut donc pas que leurs concitoyens soient au courant de leurs démarches ; c’est à l’administration qu'ils s'adressent; c'est d'elle seule qu'ils attendent le salut ou la condamaation.

Voici en conséquence la procédure suivie en pareil cas. Le contribuable qui, à une époque quelconque de l'année (1), se voit dans l'impossibilité d’acquitter en tout ou en partie sa dette d'impôt, adresse à la sous-préfecture ou à la prélecture une demande non timbrée (2) en remise ou en modération. Ces pétitions sont renvoyées au besoin par le sous-préfet au préfet, qui les adresse au directeur des contributions directes. Ce dernier les transmet au contrôleur, avec mis-

sion de les instruire. Le contrôleur se rend donc dans la

trième et à subir une réduction corrélative du droit de patente. Le conseil de préfecture ayant fait droit à sa requête, la décision fut déférée au Conseil d'Etat. Celui-ci, le 24 avril 1837, décida que le genre de profession se déterminait, non pas d’après la quantité, mais d’après la nature des affaires ; qu'Esbragat, fabriquant et vendant des couteaux, était réellement coutelier et passible comme tel du droit de la 4e classe auquel il avait été assujetti, sauf au préfet à lui accorder telle remise ou modération qu'il jugerait convenable (Cf. B.C.D., 1839, p. 46). Cf. une décision analogue en date du 28 mars 1860, dans B.C.D. 1860, p. 285.

(1) Instruction sur les réclamations, du 29 janvier 1898, art. 52,

(2) Id. art. 21, $ 2, et circulaire n° 507 du 14 février 1872,

commune où habite le demandeur. Il soumet au maire, et à lui seul (1), la requête dont l'examen lui est confié et lui demande son avis ; Puis, avec toute la discrétion possible, il cherche à recueillir les informations propres à établir la véritable situation des pétitionnaires (2). Avant de se retirer, il va chez le percepteur et s’enquiert si les cotes, dont la remise est sollicitée, ont été soldées en tout ou en partie (3) ; il y a là, en effet, un élément d'appréciation fort nécessaire, puisqu'il permet de discerner jusqu’à un certain point la bonne foi du demandeur (4). L’instruction ainsi complétée, le contrôleur renvoie tout le dossier au directeur; celui-ci s'assure que.son agent n’a négligé de rassembler aucun renseignement utile et retourne ensuite, pour décision, la demande au préfet (5). C’est à ce dernier à juger si la situation du contribuable est réellement assez précaire pour motiver une remise ou une modération et si, en ce cas, la latitude du fonds de non-valeurs est suflisante pour permettre

de lui accorder cette faveur (6). Comme toujours en pareille

(1) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, ENT AES TA:

(2) 1d: art. 81 $ 1.

(3) Instruction générale sur les réclamations du 29 Janvier 1898, art. 81, $ 2.

(4) Circulaire n° 736 du 18 avril 1889. « L’instruction des de- « mandes en remises ou modérations pour cause de gêne n'est pas « toujours complétée par l’examen dela situation du recouvrement, «bien qu'il y ait là, sauf exception, un élément important de la dé- « cision à intervenir. »

(5) Instruction générale sur les réclamations du 29 janvier 1898, art. 1128 4 et 2.

(6) Id., art. 173$ 3.

matière, un recours est ouvert au contribuable devant le ministre des Finances contre une décision préfectorale de rejet. Ce système donne-t-il aux contribuables toutes les garanties désirables? Evidemment non ! Tous les reproches que nous adressions, à propos des remises pour pertes à l’arbitraire des préfets, lui sont applicables a /ortiori. En effet, tandis qu’en matière de pertes le préjudice est palpable, ce quine saurait manquer de donner à réfléchir au préfet ; * l'appréciation de l’indigence, au contraire, est des plus délicates, et dépend avant tout des dispositions du juge. C'est dire que les recommandations politiques et les considérations accessoires sont appelées à jouer ici un rôle absolument prépondérant. Ce n’est pas tout: l'indigence étant, comme nous venons de le dire, très difiicile à constater et même à définir, les contrôleurs, de la meilleure foi du monde, peuvent commettre au cours de leur instruction des erreurs en plus ou en moins et provoquer de la sorte des décisions d'octroi ou de rejet également injustifiées (1).

(1) C'est ainsi que l'administration a dû condamner certains abus très couramment pratiqués dans l'attribution des remises ou modérations pour indigence. Cf. Circulaire n° 9758 du 22 octobre 1900. « Dans certains départements, l’usage s’est établi d'admettre en faveur des contribuables, dont l'insolvabilité n'est d'ailleurs « nullement établie, des remises ou modérations d'impôts unique- « ment basées, suit sur le défaut de prospérité, plus ou moins « passager, d'entreprises commerciales ou industrielles, soit même «sur le caractère philanthropique, artistique, littéraire, etc , des « opérations auxquelles se livrent les intéressés. Des dégrèvements « motivés par des considérations de cette nature sont absolument

« abusifs, alors surtout qu’ils profitent assez souvent à des asso- « ciations ou à des collectivités à l'égard desquelles la raison d’in-

Mais, il faut bien le dire, si les agents des contributions directes et les préfets, les uns involontairement, les autres, consciemment, commeltent, à l'égard de maints contribuables, de regreltables injustices, les contribuables eux-mêmes, ou du moins les conseils municipaux élus par eux, n'hésitent pas, en recourant à des ruses inqualifiables, à frustrer gravement le Trésor, en obtenant impudemment des remises où modérations pour indigence. |

La scène se passe en Corse. Les commissaires répartiteurs | sont occupés à rédiger l’état-matrice avec l'assistance du contrôleur des contributions directes. La commune est pauvre, et, sauf quelques habitants privilégiés, la majorité des contribuables n'est guère opulente. Par contre le montant dela contribution à répartir est relativement considérable. Reconnaître la situation, c’est surcharger les quelques citoyens solvables. Les répartiteurs n’hésiteront donc pas à inscrire sur la matrice lenom de tous les habitants du village ; après quoi

le conseil municipal se bornera à approuver leur travail, ce-

« digence ne peut être, en règle générale, sérieusement invoquée.

« Je rappelle aux agents de tous grades que les remises ou mo- « dérations d'impôts réclamées à titre purement gracieux sont ex- « clusivement réservées aux contribuables qui se trouvent réelle- « ment hors d'état de se libérer envers le Trésor, et je les invite à « s'abstenir de formuler dorénavant, tant dans l'examen des ré- « clamations individuelles que dans celui des états de cotes irre- « couvrables, des propositions de dégrèvement qui ne seraient pas « motivées par cette seule et unique considération. à

« MM. les Directeurs ne devraient d’ailleurs pas manquer de dé- « férer immédiatement à l'Administration les décisions préfectorales

« qui auraient été rendues contrairement aux principes exposés ci- « dessus. »

pendant que le contrôleur, réduit au rôle de simple secrétaire, est bien forcé d'accepter cette étrange façon de faire. Voici le rôle établi. Les contribuables surimposés vont-ils introduire devant le conseil de préfecture une demande en décharge ou en réduction ? Non pas, ce serait, au cas où la requête serait admise, s’exposer à voir réimposer l’année suivante le montant des contributions dont ils seraient exonérés. Nul ne proteste jusqu'a l'expiration des délais. Mais quand vient l’époque de la perception, les demandes en remises ou en modérations pleuvent sur la préfecture : une misère soudaine vient de s’abattre sur la commune. Personne {ou presque) n’est plus en état de s'acquitter envers le Trésor, et force est bien de faire droit aux pétitions, ou, à défaut, d'admettre finalement ces mauvaises créances en non-valeurs. D'une manière ou de l’autre, le résultat est obtenu : les habitants solvables n’ont payé qu'une portion modique du contingent de la commune ; le reste est acquitté par le fonds de non-valeurs (1).

Il nous paraît donc établi que, de quelque côté qu’on se

tourne, la procédure actuellement suivie en matière de re-

(1) Réponse du ministre des Finances à la commission du budget de la Chambre des députés, dans R.S.L.F. 1910, p. 591. La Corse est d’ailleurs le département qui coûte le plus cher au Trésor. Les haines politiques y sont acharnées et il arrive fréquemment qu’un maire, par inimitié personnelle, refuse un certificat d'indigence à de nombreux débiteurs d'amende. La conséquence en est que les percepteurs exposent en pure perte des sommes considérables. C’est ainsi qu'en 1904, dans la perception de Calacaccia, on ne réussit à recouvrer que 11 fr. 80 sur 807.857 francs et que, pour ce résultat piteux, le percepteur dut exposer 5.842 fr. 30. Cf. R.C.C., 1.902 p. 114-115, et R.C.C., 1904, p. 9 et 10.

Simon 11

HO

mises et modérations pour indigence est manifestement défectueuse. lIconviendrait, en conséquence, de laréformer complètement.

S'il nous est permis d'exposer la façon, dont, selon nous, on pourrait remédier aux divers inconvénients signalés cidessus, voici les divers remèdes dont nous suggérerions l'emploi.

Pour éviter les abus provenant de la tendance des préfets à dispenser le fonds de non-valeurs, selon des vues un peu trop politiques, on pourrait charger de ce soin les corps mêmes qui répartissent l'impôt, c'est-à-dire : 1° le conseil genéral, constitué en comité secret, qui, sur le rapport du directeur des contributions, distribuerait entre les arrondissements le montant des non-valeurs départementales affectées à l'indigence ; 2° les conseils d’arrondissements, également, constitués en comité secret, qui, sur le rapport d'un contrôleur, feraient le départ entre les communes ; 3° la commission des répartiteurs enfin, qui, le maire entendu, et sous le sceau du secret professionnel, partagerait les sommes disponiblesentre les pétitionnairesreconnusnécessiteux. Le tout, sauf, pour ces derniers, recours au conseil de préfecture, et, en appel, au Conseil d'Etat.

Pour prévenir les abus causés par l'extension plus ou moins voulue de la notion d’indigence, il conviendrait de mettre les contrôleurs en face d’une définition, aussi précise que possible, de l’indigence susceptible de justifier une remise, de façon à leur permettre d’écarter, dès l’abord, les

demandes injustifiées.

Pour empêcher enfin les abus scandaleux commis en Corse, il faudraitque l’administration fùt admise, en matière d'impôt de répartition, à réviser le rôle des contribuables avant toute opération de recouvrement.

Ou bien le contrôleur ne modifierait pas les cotes ; et, dans ce cas, les contribuables qui se jugeraient lésés par le travail des répartiteurs, auraient toujours le droit de réclamer au conseil de préfecture la décharge ou la réduction de leur imposition.

Ou bien il déclarerait cotisables certains contribuables exemptés comme indigents par le conseil municipal, leur ouvrant ainsi la même voie de recours.

Ou réciproquement, il constaterait l’indigence de contribuables inscrits au rôle des cotisables, et les exonérerait totalement ou partiellement, augmentant par contre d'autant la quote-part des autres contribuables de la commune, sauf à ceux-ci à se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre cette décision, au cas où elle serait entachée d’excès de pouvoir.

Il semble qu’on arriverait de la sorte à mettre de l'équité dans une matière où il y en a si peu, et à éviter que la discrétion indispensable ici continue à servir d’adjuvant à l’in-

justice.