AMOR

« ralyse l’action publique et fait échec à la répression (1) ».

Il suffisait donc de contrôler l'interprétation que la jurisprudence de tout temps a donnée du droit de transaction, pour savoir quelle valeur il convenait d'apporter à sa théorie de l'amende fiscale.

C'est à quoi s’est employé M. Roux, dans sa note sous Cass. crim. des 3 juin 1905 et 27 février 1908. Selon lui, la théorie de l’amende fiscale, à la fois réparation civile et peine, est née de l'influence que l’article 2046 du Code civil a exercé sur la jurisprudence : s’attachant au mot plus qu’à la chose, elle a cru que le droit de transaction, concédé à la Régie, était une application du droit qui appartient à toute partie lésée de transiger sur les intérêts privés nés d’un délit. Dès l’abord, cette conception, M. Roux le concède, n'était pas absurde : « Tant que cette théorie a été appliquée « aux matières fiscales, il a pu paraître logique, à propos de « délits eux-mêmes d’une importance minime, et cependant « punis souvent de peines exorbitantes, de suübordonner à « l’intérêt fiscal qui les avait fait prononcer, les exigences « de la répression, de lier l’action publique et l’action civile « réunies dans les mêmes mains, et d'accorder à une Régie « qui défendait le Trésor, la faculté de paralyser l’action « publique. C'était un moyen auquel le législateur, semblait- «il, avait pu songer pour obtenir des délinquants une com- «position avantageuse pour le fisc, dans des matières où « l’ordre public n'était pas principalement intéressé (2) ».

(1) Note de M. J. A. Roux, dans S. 1908, 1, 369. (2) Id, loc. cit.

Mais cette apparence de logique a disparu, du jour où la jurisprudence, conduite par le droit de transiger qu’elle retrouvait en ces matières, a étendu la théorie de l'amende scale et l'a successivement appliquée aux délits forestiers et aux délits de pêche fluviale, aux délits de chasse commis dans les bois soumis au régime forestier et aux contraventions à la loi du 19 brumaire an VI. Dans ces matières avérées de police et de sûreté, il n’y a pas d'intérêt fiscal prépondérant : rien ne justifie plus la qualité de partie civile que la jurisprudence persiste à reconnaître à la Régie, simple auxiliaire en tous ces cas du ministère public.

Ainsi donc il est possible de rattacher le droit de transiger à une action civile, qui tantôt existe et tantôt fait défaut. Si l'on veut que la loi qui l'a admis ne soit pas incohérente, force est donc d'en découvrir une autre explication. Il en est une qui s'impose : c’est que le droit de transiger, reconnu à certaines administrations, dans des cas où le pouvoir d’atténuer les peines a été refusé aux juges, n'est, sous une forme particulière et anormale, que la faculté d'accorder des circonstances atténuantes, et de modérer les peines selon les exigences d’une saine justice et d’une humanité bien comprise. L'histoire vient à l'appui de cette conception ; si l’on se reporte en effet aux travaux préparatoires de la loi du 93 brumaire an 3 comme à ceux de la loi du 18 juin 1859, on constate que les deux rapporteurs, le conventionnel Girault et le député Lélut, ont l’un et l’autre présenté à leurs collègues le droit de transaction comme un moyen de pro-

portionner la peine à la faute du délinquant. C'est dans cet

esprit que le législateur l'a confié tant aux régies fiscales qu à l'administration des forêts ; ce faisant il n’a aucunement songé à procurer au Trésor un procédé avantageux de recouvrement des amendes ; en résumé, « le droit de transac- « tion n’a rien de fiscal. Il n’apporte donc, aux confiscations « et amendes qu’il atténue, aucune modification de nature.

« Celles-ci sont ce qu’elles seraient en son absence, et, si

elles sont pénales sans lui, elles restent pénales avec lui,

« adoucies seulement dans leur quantum (1). »

Telle est, dans son ensemble, la démonstration de M. Roux ; elle ne laisse pas d'être impressionnante. Toutefois elle nous paraît trop absolue. Oui, la jurisprudence a commis une lourde erreur, le jour où elle a étendu la notion d'amende fiscale au dela de son domaine primitif. Oui, elle s'est trompée gravement quand elle a fait du droit de transiger, le fondement même de la nature mixte des amendes forestières ou fluviales ; elle s’est laissée entrainer par une assimilation abusive et a, par sa propre faute, rendu illogique et incompréhensible le système qu'elle avait élaboré. Tout cela nous l’accordons volontiers à M. Roux. Mais est-ce une raison pour tomber dans une erreur contraire et conclure du caractère parfois pénal du droit de transaction, à la nature identique de toutes les amendes auxquelles il s’applique ? Gertes les amendes encourues pour délits forestiers sont pénales et demeurent pénales en dépit du droit de transaction reconnu à l'administration des forêts. Mais cela

prouve-t-il que les amendes de douanes et de contributions

(1) Note de M J. A. Roux, S. 1908, I, 371.

indirectes n'aient pas la nature mixte qu’on leur a toujours reconnue, et que là théorie de la Cour de Cassation soit fondée sur une pure fiction ? M. Roux a oublié sans doute que, jusqu’en 1859, c’est-à-dire tant que les Douanes et les Contributions indirectes seules ont eu la faculté de transiger, la jurisprudence n’a nullement fondé sa conception de l’amende fiscale sur l'existence du droit de transaction (1) ; elle s’inspirait d’autres motifs plus sérieux, certes, et moins discutables : elle ne pouvait pas négliger ce fait que le législateur, en face de l’amende pénale, éminemment personnelle, avait placé l'amende fiscale, exigible au besoin du

commettant, du maitre ou des parents du contrevenant (2) ;

elle se souvenait que dans son arrêté du 27 thermidor an IV, le Directoire exécutif avait proclamé, de la façon la plus

explicite, la nature spéciale des amendes fiscales (3) ; elle ne

(1) Cf. entre autres Cass., 6 juin 1811, S., XI, I, 314.

(2) Décret des 6-22 août 1791, titre XIII, art. 20, et Décret du 4°: germinal, an XIII, art. 35.

(3) Arrété du Directoire exécutif du 27 thermidor an IV, qui rapporte celui du 28 floréal an IV, concernant les instances en matière de douanes dans les neuf départements réunis. L'arrêté du 28 floréal an IV avait attribué compétence aux tribunaux correctionnels pour connaître des contraventions en matière de douanes, alors que ces tribunaux n'avaient pas à se préoccuper des amendes encourues en matière de contributions indirectes. Une telle compétence paraissait impliquer, aux termes de l’article 1er du Code des délits et des peines décrété le 3 brumaire an IV, que les contraventions aux lois sur les douanes constituaient des délits attentatoires aux lois qui ont pour objet le maintien de l’ordre social et de la tranquillité publique. Or, il n’y avait aucune raison de les considérer comme telles, alors qu'on niait ce caractère aux infractions commises en matière de contributions indirectes. « Considérant que la législation sur les

pouvait se dissimuler que, malgré les protestations humanitaires, si habituelles aux représentants révolutionnaires (1), l'intérêt du Trésor l’emportait dans les peines qui sanctionnaient les contraventions aux lois sur les douanes et sur les contributions indirectes : comment expliquer autrement que ces délits, n’intéressant aucunement l'ordre social, fussent punis plus sévèrement que ceux qui attentaient à cet ordre ? Et, de cet ensemble d'observations, ressortait pour elle avec certitude la nature mixte de ces amendes spéciales, peine pour une faible part, réparation civile pour le surplus.

Ainsi, en face de l'amende pénale, qui est uniquement la sanction d’un attentat à l’ordre social, l'amende fiscale apparait tout à la fois, comme la punition d’une infraction à une

prescription légale, et comme l'appréciation maxima du pré-

« douanes n’est évidemment que politique et commerciale ; que les « peines à prononcer contre les contrevenants en cette partie ne Sont pas « de la méme nature que celles à prononcer contre les délinquants qui « troublent l'ordresocial ; que si, de l'examen attentif du Code des « délits et des peines, il résulte qu’il n’attribue ni directement, ni « indirectement, les matières de douanes aux tribunaux correction- « nels, et que les amendes de celle partie ne sont point des peines de la « nature de celles qu'il embrasse, il est également constant qu'il y au- « rait dé très grands inconvénients à donner une pareille attribu-

« tion à ces tribunaux... »

(1) Cf. Dans le Moniteur universel du 24 brumaire an I, p. 824, col. I, le discours prononcé par Giraud, au nom du comité du Commerce et des approvisionnements. « Toutes les fois qu’on s’est « occupé des douanes dans les différentes assemblées législatives, « on les a toujours considérées comme des barrières protectrices du « commerce et de l’industrie nationale; leur origine fiscale a été « épurée….. »

Judice causé au Trésor, par le contribuable qui a tenté de se soustraire au paiement d'un droit légalement exigible. Or, de même que le délit pénal peut se présenter dans des conditions plus ou moins graves, justifiant de la part des tribunaux compétents l'application au coupable des circonstances atténuantes (1), et expliquant au besoin, l'intervention du droit de grâce du chef de l'Etat, la contravention fiscale peut avoir été commise volontairement ou non, consciemment ou non : la justice la plus élémentaire exige en conséquence qu'il soit permis selon les cas d’en maintenir toute la rigueur, ou d'en modérer la sévérité. Mais à qui réserver le droit d’apprécier le degré de bonne foi du délinquant ? Aux tribunaux ? Non pas ; et pour deux motifs : tout d’abord parce qu'habitués à apprécier des affaires autrement graves, ils seraient enclins à trop d’indulgence envers ceux qui cherchent à

frustrer le fisc (2) ; ensuite, parce que les amendes fiscales,

(1) Il faut mettre à part les infractions aux lois de police. En celte matière, en effet, tout pouvoir d'appréciation est refusé au juge. Si le règlement de police est légal, si l’infraction est dûment constatée, le juge n’a qu’à prononcer la condamnation prévue, sans se préoccuper des circonstances et de la bonne foi du coupable. IL en est de même, jusqu’à un certain point, en matière de voirie.

(2) Cf. J. O., du 30 mars 1888. Sénat, P. 514, col. 2 et 3. Séance du jeudi 29 mars. M. Ernest Boulanger. « Abandonner d’une ma- « nière générale sans précautions ni limites à l'appréciation des tri- « bunaux, en matière fiscale, les poursuites dirigées contre les con- « trevenants, est chose grave. A : Dieu ne plaise que j'exprime ici «un sentiment de défiance quelconque contre l'impartialité de la « magistrature. J’ai vécu assez longtemps à côté d’elle, et je pourrais « dire avec elle, pour la bien connaître. Cependant ne peut-on pas

« craindre que, quand il s’agit d’un procès dans lequel l'un des

étant en majeure partie la réparation du dommage pécuniaire causé à des caisses publiques, doivent être considérées dans cette mesure comme des créances publiques (1) et qu'il n appartient jamais aux tribunaux de remettre ou de modérer une créance publique incontestée. Donc, à l'administration, puisqu'elle est la plus qualifiée pour apprécier les conditions dans lesquelles la tentative d'évasion s’est produite, et puisqu'elle seule peut estimer avec exactitudele quantum: du pré- Jjudice pécuniaire réellement subi par elle. A côté du droit de grâce réservé aux peines, le législateur a donc établi le droit de transaction spécial aux punitions fiscales.

Et maintenant que nous avons montré la raison d'être du droit de transaction, il nous reste à en déterminer la nature. M. Roux disait tout à l’heure : comme on doit considérer le droit de transaction comme un moyen de modérer les peines, il faut bien que les châtiments fiscaux aient un caractère pénal. Raisonnement bien singulier que celui-là. Oui certes, le droit de transaction est un droit modérateur, mais étant donné le caractère spécial des amendes fiscales, ce n’est pas un droit modérateur de peines, ou du moins, ce n’est pas uniquement cela. Prenantle contre-pied du système que nous « plaideurs est une administration fiscale, il y ait un certain entraî- « nement contre le Trésor ? C’est le motif qui a déterminé le légis- « lateur à ne pas engager les tribunaux dans l’examen des circons- « tances atténuantes, »

(1) M. Wahl, dit de même, dans R.D.P., 1* semestre 1897, p. 493 : « Les transactions, que la régie des contributions indi- « rectes a le droit de conclure avecles contribuables,... en pratique

« ont surtout pour but de déguiser des remises gracieuses et par- « tielles d'impôts... »

venons de résumer, nous dirons que les amendes fiscales étant de nature mixte, le droit de transaction doit présenter le même caractère. Certes, quand la Régie transige avec l’auteur d’une infraction sur les peines corporelles qu’il a encourues, il est difficile de prétendre qu’elle ne fait pas acte de grâce. Mais, lorsque la transaction porte sur l'amende ou sur la confiscation, il ne saurait plus être question de grâce, puisqu'il ne s’agit plus de peines ; on se trouve en présence d’une remise ou d’une modération de créances publiques (4).

Nature mixte des amendes fiscales, entraînant, par voie de conséquence, la nature mixte du droit de transaction, telle est, selon nous, la solution du problème. Et puisque le droit de transaction nous paraît engendrer de multiples remises et

modérations de créances publiques (2), il importe à présent

(1) Il faut noter que le langage des législateurs révolutionnaires avait commencé par être beaucoup plus correct qu'il ne l’est devenu plus tard. C’est ainsi qu’à l’article 21 du titre IV du décret du # germinal, an Il, relatif au commerce maritime et aux douanes, ainsi concu : « Toutes fransactions, compositions, départs, « et remises, avant ou après le jugement, sont prohibés et déclarés « nuls », on distinguait soigneusement les transactions proprement dites et les remises. C’est ainsi encore que l’article 127 déjà cité du décret du 23 brumaire an II], autorisait la Commission des revenus nationaux à consentir sur les amendes et confiscations dûment justifiées telles remises , qu’elle jugeratt convenable. Peu importe que postérieurement l’usage se soit introduit de confondre ces diverses opérations en un vocable unique ; cela ne modifie en rien leur nature. Etsi le mot transaction a été cause de multiples confusions, ce n’est pas une raison suffisante pour que l'observateur attentif n'arrive à en retrouver les significations diverses et à déméler les différentes opérations qu’il synthétise.

(2) La Régie, pas plus que l'administration des contributions di-

Æ.gUnien

que nous en examinions le fonctionnement et l'étendue, que

nous en indiquions les avantages et les inconvénients.

$ 2. — Etendue et fonctionnement du droil de transaction

Ses avantages el ses inconvénients. (À).

Jamais, depuis la Révolution, le législateur n'a songé à contester le droit de transaction de l’administration des contributions indirectes (2) ; à l'inverse, les Conventionnels ont voulu supprimer pour l’administration des douanes la faculté

de transiger (3) ; mais une brève expérience a sufli à leur

rectes, n’est jamais tenue d'accorder une remise d'amende ; elle peut, si bon lui semble, en dépit de la soumission du contrevenant, en poursuivre le recouvrement intégral; et c’est pourquoi nous ne pouvons admettre avec M. Lafont (op. cit., p. 48), que la transaction fiscale soit un contrat d'adhésion analogue à celui que passe un ouvrier avec son patron, lorsqu'il accepte le règlement d'atelier. L’ouvrier sait ce qu'il accepte; le soumissionnaire ignore où il va. Le patron s'engage tacitement à respecter le règlement qu'il impose à ses ouvriers ; la Régie reste absolument Jibre de se montrer indulgente ou impitoyable.

(1) M. Lafont, dans sa thèse sur les Transactions en matière fiscale, a traité à fond cette question. Nous n’avons pas l'intention de nous y atlarder longuement, pensant que l'examen approfondi des controverses classiques qu’elle comporte, déborde un peu du cadre d’une étude générale sur les remises de créances publiques. Nous nous bornerons donc à renvoyer, sur la plupart des points, à l'excellent travail de M. Lafont.

(2) Cf. arrété du 5 germinal an XII, art. 23. Ordonnance du 3 janvier 14821, art. 10, etc.

(3) Décret du 4 germinal an II, relatif au commerce maritime et aux douanes, titre VI, art. 21. « Toutes transactions, compositions,

prouver qu'ils faisaient fausse route, et, à partir de l’an JT (4), si l’on excepte quelques restrictions temporaires rendues nécessaires soit par la guerre franco-anglaise (2), soit par le blocus continental (3), et disparues avec la paix d'Amiens (4) et la chute de Napoléon (5), les transactions douanières ont été de pratique courante (6).

Quelle est l'étendue du pouvoir de transaction ainsi abandonné aux administrations des contributions indirectes et de

douanes ? Elle est plus ou moins considérable, selon que l'on

« départs et remises, avant ou après le jugement sont prohibés et « déclarés nuls. »

(1) Décret du 23 brumaire an II, art 1x.

(2) Loi du 9 floréal an VIL, titre IV, art. 17. « Il est expressé- « ment défendu de faire aucune remise sur les confiscations et «amendes pour contravention à la loi du 10 brumaire an V» (Loi qui prohibe l'importation et la vente des marchandises anglaises). E

(3) Décret du 18 octobre 1810, portant création de tribunaux chargés de la répression de la fraude ou contrebande en matière de douanes, et contenant diverses dispositions relatives aux saisies et à l'emploi des marchandises de contrebande. Titre V, art. 22 : « Il ne pourra être fait aucune transaction pour arrêter ou sus- « pendre les poursuites contre les entrepreneurs de fraude, les « assureurs, les intéressés et complices des dites entreprises en « marchandises prohibées ou tarifées. Il en sera de méme à « l'égard des auteurs, fauteurs et complices de contrebande à main «armée, et des chefs de bande, directeurs et conducteurs de réu- «nions de fraudeurs »,

(4) Arrêté du 14 fructidor an X, qui autorise l'administration des douanes à faire des transactions sur les contraventions, art, { et 2.

(5) Cf. Décret du comte d'Artois en date du 26 avril 1814.

(6) Voir l'ordonnance du 30 janvier 1822, art. 10 et le décret du 8 août 1890, texte fondamental pour l'exercice du droit de transaction en matière de douanes.

se place avant où après le jugement, condamnant les coupables aux peines prévues par les lois spéciales pour les contraventions qu'ils ont commises.

Avant jugement, le pouvoir de transaction de l’administration des douanes est absolu (1). On pourrait en dire autant de celui de l'administration des contributions indirectes, si la loi n y avait pas apporté une limitation (2). La loi du 21 juin 1873, en effet, dans son article 45 (3), a interdit à la

Régie de transiger dans certains cas nettement déterminés (4)

(1) Voir Thibault, Contentieux des douanes, p. 190. Pau, 9 déc. 1833, S. 1834, II, 518. Garraud, Précis de droit criminel, 9° éd., Paris, 1906, n° 358.

(2) Le décret du 20 floréal an XIIT avait interdit à la Régie de transiger sur les contraventions aux lois concernant la garantie des matières d’or et d’argent ; mais la loi de finances du 22 avril 1905, art. 11 ayant abrogé cette disposition, elle ne présente plus qu'un intérêt rétrospectif.

(3) Loi du 21 juin 1873, art. 15. « Dans les cas prévus par les ar- « ticles 12 et 14 de la présente loi et dans ceux prévus par l’article 46 de la loi du 28 avril 1816, les procès-verbaux constatant « les contraventions seront transmis au procureur de la République «et déférés aux tribunaux compétents. Dans ces divers cas, le « droit de transaction ne pourra s'exercer qu'après le jugement «rendu et seulement sur le montant des condamnations pécu-

« niaires prononcées.

« Dans tous ces mêmes cas, où la peine d'emprisonnement est « prononcée par la loi contre les délinquants, les tribunaux pour- « ront appliquer, mais seulement en ce qui concerne cette peine « d'emprisonnement, l'article 463 du Code pénal. »

(4) Loi du 21 juin 1873, article 12. « En cas de fraude dissimulée « sous vêtements, ou au moyen d'engins disposés pour l'introduc- «tion ou le transport frauduleux d’alcools ou de spiritueux, soit à « l'entrée, soit dans un rayon de un myriamètre à partir de la li- « mite de l'octroi pour les villes de 100.000 âmes et au-dessus, et

avant qu’un jugement ne soit intervenu. Mais, cette réserve

faite, l'administration des contributions indirectes, comme * . .

celle des douanes, peut, avant jugement, transiger avec

les contrevenants aussi bien sur les sanctions pécuniaires

« de cinq kilomètres pour les villes au-dessous de 100.000 âmes, « d'un lieu sujet au droit d'entrée, les contrevenants encourront «une peine correctionnelle de six jours à six mois d'emprison- « nement.

« Seront considérés comme complices de la fraude et passibles « comme tels des peines ci-dessus, tous individus qui auront con- « certé, organisé ou sciemment procuré les moyens à l’aide des- « quels la fraude a été commise, ceux qui, soit à l’intérieur du « lieu sujet, soit à l'extérieur dans les limites du rayon indiqué au « paragraphe précédent, auront formé ou sciemment laissé former, « dans leurs propriétés ou dans les locaux tenus par eux à loca- « tion, des dépôts clandestins destinés à opérer le vidage ou le « remplissage des engins de fraude. »

Loi du 21 juin 1873, art. 14 : « La pénalité ci-dessus de six jours « à six mois d'emprisonnement sera appliquée aux contrevenants « qui, contrairement à la prohibition de l’article 10 de Ja loi du « 22 mai 1822 et de l'ordonnance royale du 20 juilfet 1825, auront « fabriqué, distillé, revivifié à l’intérieur de Paris ou de toute « autre localité soumise au même régime prohibitif des eaux de « de vie ou esprits, ou revivifié des alcools dénaturés préalable- « ment introduits avec paiement de la taxe réduite ».

Loi de finances du 28 avril 1816. Contributions indirectes, art. 46. « Les contraventions aux dispositions du présent chapitre (cha- « pitre 11 : droit d'entrée sur les boissons) seront punies de la con- « fiscation des boissons saisies et d’une amende de 100 à 200 francs, « suivant la gravité des cas, et sauf celui de fraude en voitures « suspendues, lequel entraînera toujours la condamnation à une « amende de 1.000 francs.

« Dans le ças de fraude par escalade, par souterrain ou à main « armée, 1l sera infligé aux contrevenants une peine correction- « nelle de six mois de prison, outre l'amende et la confisca- «tion. »

que sur les peines corporelles dont ils sont passibles (1)

Après jugement, le droit de transaction de l'Administration existe encore ; mais il ne peut plus concerner que les peines pécuniaires (2). Seul le chef de l'Etat, en vertu de son droit de grâce, a compétence pour modifier les peines corporelles prononcées par le tribunal (3). Cette solution qui a été contestée par Trolley, et longtemps discutée par l'Administra-

tion (4), est unanimement admise aujourd'hui.

(1) Cette opinion, fondée sur un arrêt de Cass., 26 mars 1830 (S. 1830, I, 304), et adoptée par Troiley, Héérarthie administrative, t. II, p. 554, Mangin, Traité de l'action publique et de l’action civile en matière criminelle, 3° éd., Paris, 1876, t. I, n° 47-49, Tissier, Traité des contributions indirectes, Paris, 1902, n° 444 et Garraud; Précis de droit criminel, 9e éd., Paris, 14906, n° 358 ; a élé combattue par Legraverend, Législation criminelle, t.T, p. €15 et suiv. et Faustin-Hélie, Instruction criminelle, Paris, 1848, t. III, p.766 ets. Ces derniers ont prétendu que les administrations fiscales n'avaient jamais reçu le droit de transiger sur les peines corporelles, et que leur pouvoir se bornait à la réduction des amendes ou confiscations. M. Lafont, op. cit., p. 20-28, a parfaitement résumé les arguments des uns et des autres el mis en lumière les raisons qui militent en faveur de l’adoption de la première théorie. Nous n'insistons pas sur cette controverse qui ne nous intéresse guère, puisque nous étudions uniquement les conséquences financières du droit de transaction.

(2) Garraud, loc. cit., Lafont, op. cil., p.28.

(3) Dans cette mesure, et dans cette mesure seulement, nous pouvons admettre la thèse soutenue par Louis Pabon, Traité des infractions du contentieux et des tarifs des douanes, 2° éd., Paris, 1895, n° 267 et suiv.

(4) Trolley, Hiérarchie administrative, t. II, p. 554, prétendait qu’il n’y avait aucune raison de distinguer entre les pouvoirs reconnus à l'Administration avant jugement, et ceux qu’on lui concédait après. L'Administration a longtemps réclamé le droit de transiger après

Avant comme après jugement, la transaction est personnelle, en ce sens qu’elle n'éteint les poursuites qu'à l'égard des prévenus avec lesquels elle a été passée. L'action

subsiste contre leurs co-accusés ou complices (1).

Les bornes du droit de transaction étant ainsi fixées, dans quelles conditions l'administration est-elle appelée à l’exer- CÉLE \

Un individu commet une contravention, qu'un des agents compétents constate. À ce moment deux cas peuvent se présenter ; si le coupable a la capacité voulue pour transiger (2), et s'il ne conteste pas la faute qu'il a commise, il peut signer de suite une soumission, ce qui dispense l'agent de dresser un procès-verbal régulier ; si le coupable n'a pas la capacité requise où si, l'ayant, il tient à réserver son droit de discussion, l'agent se borne à dresser procès-verbal. Soumission ou procès-verbal sont envoyés au fonctionnaire chargé des

poursuites ; celui-ci achève d’instruire l'affaire. Au cas, où

jugement sur les condamnations à l'emprisonnement ; ce n'est qu'en 1844, que l'administration des douanes y à définitivement renoncé.

(1) Cf. Lafont, op. cit., p. 29-30 et la jurisprudence qu'il cite.

(2) L'administration, qui prétend voir dans les transactions qu'elle consent, de véritables transactions, est logique, lorsqu'elle exige des contrevenants qu’ils aient, aux termes de l’art. 2045 du Code civil, la capacité de disposer des objets compris dans la transaction. La soumission signée ou la transaction acceptée par un incapable non habilité, serait donc dépourvue de toute valeur. C'est ainsi que le père ou le tuteur devront passer la transaction pour le mineur contrevenant; que Ja femme mariée, auteur d’uné infraction, devra se faire autoriser par son mari, etc.

l'examen des circonstances dans lesquelles la contravention a eu lieu paraît justifier une certaine indulgence à l'égard du contrevenant, l'administration, représentée en général par un Sous-directeur des contributions indirectes ou un receveur principal des Douanes, lui fait connaître qu'une suite favorable est donnée à sa soumission où à sa demande de transaction, et lui indique la réduction de punition qu'elle veut bien lui consentir. Mais la transaction n’est pas encore définitive ; elle ne le devient que par l'approbation supérieure. Que cette ratification n'ait pas lieu, la transaction n’a plus aucun effet ; chaque partie reprend ses droits comme au moment de la constatation de l'infraction. Les tractations postérieures sont nulles et non avenues.

Plusieurs décrets ont déterminé les autorités compétentes pour approuver les transactions. Ce sont, selon l'importance des condamnations encourues, le directeur local, le directeur général, le ministre des Finances enfin (1). Ce dernier, par un arrêlé du 26 janvier 1887, à institué auprès de lui un comité chargé de l’examen des remises et transactions des administrations financières. A cette époque, certaines affaires scandaleuses avaient eu des échos à la tribune de la Chambre et avaient attiré l'attention sur la nécessité d’une répression efficace de la fraude. « Cette répression, disait « M. Carlier, directeur du cabinet et du personnel dans son

« rapport au Ministre, intéresse à la fois l’administration des

(1) Voir, pour les Douanes, Le décret du 8 août 1890, et pour les Contributions indirectes, les décrets des 16 mars 1901 et 6 mai 1910: » et, pour plus de détails, P. Lafont, op. cit., p. 53-59.

w Simon 13

a le devoir de sauvegarder les droits du

Trésor ; les contribuables, dont l'égalité proportionnelle respectée ; le commerce, qui

« finances, qui, « « devant l'impôt doit être « demande à être protégé contre la concurrence déloyale qui « lui est faite par des moyens frauduleux. » Ces divers inté-

rêts étaient tout particulièrement à considérer dans Îles

affaires de juridiction gracieus tion centrale, qui étaient « de beaucoup les plus importantes, e, soit par le montant des réparations n à raison de la gravité

e, transmises à l'administra-

« soit par leur nombr « pécuniaires dues au Trésor, soit enfi « des infractions commises ». Pour tous ces motifs, il imporentourer leur examen de toutes les

tait au plus haut point d' en permettre l'étude approfondie

garanties possibles. Afin d’

« en dehors des influences de toute nature qui sont mises en

« jeu pour atténuer les consé d'assurer tout ensemble une jurisprudence uniforme et une s lois fiscales, rien ne parut plus efficace ent « appelé à donner

quences des infractions. » et

juste application de que cette institution d’un comité perman sur les propositions de ‘trançactions qui sont ence du Ministre, et sur toutes

« SON AVIS « actuellement de la compêt « celles qu'il jugerait à propos de lui déférer, soit ontraventions, soit pour toutautre motif ». Ce Finances et composé du

à raison de

« lanature des c

comité, présidé par le ministre des

directeur général de l'enregistrement, des domaines et du

du directeur général des douanes, du directeur des du directeur des manufactures de

timbre, contributions indirectes, l'Etat, du directeur du cabinet et du personnel, d’un inspec”

teur général des finances, du chef du service du contentieux

et de l'agence judiciaire du Trésor, du sous-directeur du contrôle des administrations financières, et dont la compétence à été précisée par un nouvel arrété du 20 avril 1888 4), se réunit de plein droit le premier jeudi de chaque mois en séance ordinaire, et, chaque fois que le nombre des affaires ou l’urgence d’une question spéciale l'exige, en séance supplémentaire. Le ministre ne statue définitivement qu'après avoir entendu l'avis du comité.

Ce système n’est pas entièrement à la convenance des assujettis de la Régie. Ils ont déploré maintes fois (2) que les directeurs locaux ne fussent compétents pour ratifier les transactions que lorsque les amendes encourues ou pronon-

cées sont inférieures à 500 francs (3). Les directeurs locaux,

(1) Arrêté du ministre des Finances du 26 avril 1888, art. 5. « Le « comité délibère sur toutes les demandes de remises ou transac- « tions qui, aux termes des règlements en vigueur, doivent être « soumises à la signature du Ministre. ». art. 6. « Le comité déli- « bère en outre sur toutes les demandes de remises ou transac- « tions. qui nécessitent une réponse du Ministre ». art. 7 « Sont « exceptées des prescriptions de l’article 6 les demandes qui au- « raient déjà fait l’objet d'une décision valablement prise par le « directeur départemental ou le directeur général, lorsque l’Admi- « nistration, saisie à nouveau de l'affaire, conclura au maintien « de la première décision.

« Sont exceptées au même titre les demandes au sujet desquelles « le Ministre aurait déjà pris une décision après avis du comité. »

(2) Voir, par exemple, Bulletin mensuel du Syndicat national du commerce en gros des vins, spiritueux et liqueurs de France, 15 décembre 1909 et 15 avril 1910.

(3) D’après le décret du 1° novembre 1895, les directeurs locaux avaient le droit de transiger définitivement, chaque fois que les condamnations encourues ne dépassaient pas 1.000 francs. Mais le

disent-ils, sont bien mieux à même que l’administration Centrale d'apprécièr la bonne ou la mauvaise foi des contrevenants et, partant, de transiger ou de rester intraitables en connaissance de cause. Ils oublient d'ajouter que, nécessairement, ces fonctionnaires sont aussi plus accessibles à des considérations étrangères et seraient conduits parfois à prendre des décisions trop indulgentes. Il est donc bon, pour la justice et le Trésor, que le directeur général ou le ministre des Finances aient le pouvoir de « corriger les faiblesses de leurs subordonnés » (1).

Les transactions, une fois ratifiées définitivement, ont, entre les parties, l'autorité de la chose jugée en dernier ressort. Elles sont inattaquables pour erreur de droit. Seuls le défaut de capacité, l’erreur de fait, l'usage de pièces fausses, la violence, le dol pourraient en provoquer la nullité. Les tribunaux compétents pour la prononcer sont le tribunal de première instance en matière de contributions indirectes et

la justice de paix pour les douanes (2).

Siles transactions sont maintenues, les parties sont tenues

de remplir les obligations qu'elles ont souscrites. Lors-

relèvement des droits sur l'alcool ayant multiplié la fraude et rendu nécessaire une répression plus énergique, le décret du 16 mars 1901, rapportant celui de 1895, ramena leur compétence aux limites que nous avons précisées. Peut-être pourrait-on sans grand inconvénient l'étendre quelque peu.

(BP ALafont opt p09:

(2) P. Lafont a traité cette question en grands détails, p. 62 et suiv. — Cf. en particulier sur la controverse relative au tribunal compétent pour prononcer la nullité d’une transaction douanière les pages 65 à 68.

qu’elles sont annulées, chacune se retrouve dans la situa-

tion où elle était auparavant.

(est permis de se demander ce que vaut cette organisation. N’est-il pas dangereux d'abandonner à l'administration

seule le soin de punir des individus qui, dans une certaine

mesure, ont troublé l’ordre public? L'intérêt prépondérant

du Trésor peui-il faire passer sur une dérogation aussi complète à la pratique usuelle? Des considérations purement fiscales suflisent-elles à justifier la mise à l’écart des magistrats judiciaires, dont la haute impartialité est hors de discussion, et à motiver la compétence exclusive de fonctionnaires, qui, si haut placés soient-ils, peuvent se laisser influencer par le souci d'avancer ou les recommandations politiques ? Graves problèmes, dont les théoriciens se sont emparés et qui ont occupé maintes fois nos assemblées législatives.

On a cru trouver l’origine du droit de transaction des administrations fiscales dans la suspicion que les souvenirs de l'ancien régime continuaient à faire peser, au début de la Révolution, sur tout le corps judiciaire (1). 11 ne nous semble pas que cette considération ait été uniquement déterminante. De toute évidence, les magistrats n'inspiraient pas à celte époque une confiance absolue, mais, avant tout, il s'agissait, nous l'avons dit, de remises ou de modérations de créances publiques, matière en laquelle la compétence des tribunaux

n’a jamais été admise. C’est pourquoi, dès l’abord, on leur

(1) J. A. Roux, Note sous Cass crim., 3 juin 1905 et 27 févr. 1908, dans S., 1908, 1, 370.

refusa le droit d'accorder des circonstances atténuantes. On réduisit leur rôle à la simple constatation des infractions et à la prononcialiôn stricte des diverses peines prévues par les lois fiscales.

Il n'en restait pas moins que la rigueur excessive de ces pénalités rendait absolument nécessaire l'existence d’un procédé de modération. « Le nombre et la complication des lois « fiscales sont tels qu'il arrive très souvent à des hommes « de très bonne foi, de se trouver, sans le vouloir, en faute. « Ne pas reconnaitre le droit de transaction serait donc dé- « clarer qu'on n’admet ni l'irrégularité ni l'erreur et donner «à l’adage « nul n’estcensé ignorer la loi » une interprétation «trop rigoureuse (1). » Pouravoir voulu le supprimer, les Con-

ventionnels se trouvèrent en face d’injustices si flagrantes (2)

(1) P. Lafont, op. cit., p. 31.

(2) Cf. dans le Moniteur universel du 24 brumaire, an 111, p. 234 col 1 ét 2, le discours prononcé par Giraud à la Convention, au nom du comité du Commerce et des approvisionnements, en vue d'obtenir la modification de l’article 21, titre VI de la loi du 4 germinal, an IT. « Les circonstances qui accompagnent ou suivent la « découverte d’une contravention démontrent souvent qu’elle a été « commise involontairement. Cependant la commission des reve- « nus nationaux ne peut adoucir la peine prononcée pour le délit : « il en est résulté que, depuis cette loi, plusieurs citoyens ont été «traduits en jugement pour de prétendus délits; d’autres, pour « avoir manqué à des formalités qu'ils ne connaissaient pas, et “€ pour\des objets d’une très petite valeur qu'ils n'avaient évidem- «ment que pour leur consommation, ont été condamnés à des « peines pécuniaires qui ne sont réservées qu'au coupable de fait et « d'intention. L’innocence de quelques-uns était tellement évidente « que les saisissants, malgré l’exiguité de leurs appointements ont

qu'ils se hâtèrent de le rétablir. Et son utilité est tellement

fait la remise aux condamnés de ce qui leur revenait dans le pro-

duit des amendes.

« Des réclamations multipliées adressées à votre Comité, appuyées des faits qui les nécessitent ; l'aveu, l’opinion de la Commission des revenus nationaux qui sollicite une disposition qui rende moins pénibles les fonctions de rigueur qu'elle est obligée

de remplir, en poursuivant des condamnations contre des citoyens

souvent plus ignoranis que coupables, ont déterminé votreComité

du Commerce et des approvisionnements à fixer pour quelques instants l'attention de la Convention nationale sur cette partie de la législation, pour l'engager à réparer les injustices qui ont été ans déroger cependant

commises, et à en prévenir de nouvelles, s s vrais coupables

aux lois qui prononcent des peines contre le d'infraction aux règlements prohibitifs.

«Pour faire sentir plus particulièrement la nécessité de la modification que votre Comité reszarde comme utile, il citera quelques

faits qui, en même temps qu'ils vous convaincront de là justice

4e cette modification, vous feront apprécier la différence qu'il y

a entre une simple contravention et une fraude, entre l'ignorance

des formes et l'intention manifeste de les violer avec une inten-

tion coupable.

« Un aubergiste au port Navale, département du Morbihan, avait chez lui 92 livres de beurre salé; sous prétexte que l’entrepôt est défendu dans les deux lieues des frontières, on a saisi ce beurre

etle juge de paix à condamné le malheureux aubergiste à

555 livres d'amende, qui à été acquittée.

« Un soldat, canonuier en garnison à Bouillon, mettait ses boucles d'argent dans sa poche, lorsqu'il voyageait, pour leur

conserver leur lustre; un certificat du commandant atteste ce

fait, et qu'il les avait depuis longtemps ; d’ailleurs elles sont con-

formes pour le molèle à celle qu'il avait à ses jarretières. Ge

soldat a été condamné à une amende de 500 livres.

« Un cordonnier, voisin d’une Commune située sur les fron= tières, achète pour son travail journalier, quelques livres de cuir, est arrêté et condamné à la même peine.

« Ces faits, pris entre une infinité de faits pareils, suftisent pour

évidente qu’on le retrouve aujourd’hui encore dans de nombreux états modernes (1).

Tout d’abord, *étant donné le nombre considérable de transactions qui se trouvent conclues avant jugement, on y gagne de ne pas fatiguer les tribunaux par une foule de procès inutiles, et d'évitér les lenteurs de la justice (2).

C'est de plus un procédé économique : l’inculpé s’en remet volontiers à l'équité de l'administration, mieux placée que la justice pour apprécier la gravité du délit et « l'Etat rentre « ainsi plus facilement dans ses frais, ce qui est le but es- « sentiel de l'imposition, tout en punissant là fraude assez « sévèrement pour en détourner les contribuables » (3).

Evidemment ces observations sont exactes au point de vue pratique ; elles sont jusqu’à un certain point déterminantes, puisqu'elles ménagent à merveille l'intérêt fiscal, prépondérant en l'occurrence. Mais il ne faut pas se dissimuler, qu’au point de vue moral, la procédure transactionnelle peut avoir

de funestes conséquences. L'esprit de fraude envers le fisc a

« Vous convaincre que le législateur, pour être souverainement « juste, doit déterminer un mode pour adoucir une disposition de « loi qu'il à voulu rendre juste et non vexatoire, qui ne doit «atteindre que l’homme coupable, et non le citoyen dans lequel la « bonne foi est caractérisée. »

(1) Cf. pour l'Allemagne, P. Laband, Le droit public de l'empire allemand, éd. fr.,t. VI, P- 173 et Wagner, Traité de la science des finances, éd. fr., t. II, p. 496 ; pour la Belgique. J.-J. Haus, Principes généraux du droit pénal belge, t. IL, n° 1002.

(2) Pierre Mongibeaux, De l'amende dans le droit pénal et dans le droit fiscal, thèse, Poitiers. 1901, P- 88. P. Lafont, op. cit, p. 31.

(3) Wagner, op. cit., t. II, p. 497-498,

toujours existé : il est issu de cette mentalité humaine qui consiste à regarder l'impôt comme une spoliation et non comme une juste contribution aux charges publiques. Beaucoup, qui se feraient scrupule de léser, si peu que ce soit, un particulier, n'hésitent pas à frustrer le Trésor public ; c’est une si grande satisfaction de se montrer plus adroit que le législateur et d’abuser l'administration ! Sous Fancien régime, les fraudeurs pouvaient compter sur une quasi-tolérance ; aujourd’hui cette indulgence n'existe plus; iln'en reste pas moins qu’une infraction fiscale apparait aux yeux du publie comme une simple peccadille (1). Ne craint-on pas qu'avec la transaction, telle que les lois l’organisent, cetle opinion s’accrédite ? Le fraudeur ne comparait pas devant les tribunaux ; il s'établit entre lui et l'administration une sorte de marchandage pour le rachat de la peine qu’il a encourue ; «et celle-ci apparaît plutôt comme une punition de la mala- « dresse du fraudeur qui s’est laissé prendre, que comme le « véritable châtiment d’une infraction aux lois de la morale et «aux prescriptions du droit pénal... C'est inévitablement « uné chose funeste à la longue, même pour le simple in- «térêt fiscal, et une chose nuisible à la moralité pu- « blique » (2).

(1) J. Laviron, Mesures contre la fraude en matière d'impôt des Mutations par décès, thèse, Paris, 1904, p. 7-15.

(2) Wagner, 0p. cit.,t. IL, p. 498. J.-J Haus, op. cil., Il, n° 1001 Cf. J. O., 17 déc. 1876, p. 9428, col. 8, le discours prononcé par M. Tirard, le 16 décembre, à la Chambre des députés : « Lorsque

«des individus passent devant les tribunaux, qu'ils sont condamnés « et que, le lendemain de leur condamnation, on les voit aller trou-

Pourtant ce n'est pas ce grief qu’on invoque habituellement contre le droit de transaction. Les uns lui reprochent d’être actuellement un anachronisme et d'inciter l’administration à se montrer d'une indulgence excessive : les autres déplorent que le pouvoir discrétionnaire abandonné à la Régie soit cause de grandes injustices au profit des fraudeurs professionnels. Ce sont ces deux thèses qui ont été soutenues tour à tour au sein de nos assemblées parlementaires. M. Tirard, signalant à la Chambre les fraudes auxquelles donnait lieu quotidiennement le trafic des matières d’or et d'argent, exposait à ses collègues, le 16 décembre 1876, qu'il avait manifesté au directeur des douanes son étonnement de l’insuthsance de la répression. Que voulez-vous, lui aurait répondu ce dernier, la ‘faute en est à la législation des douanes : elle est tellement caduque qu'elle est absolument inapplicable en l'état actuel des choses et que l'administration est contrainte d'agir en vertu d’un décret de 1810. « Ce décret, poursui- « vait l’orateur, qui, si je ne me trompe, n'a jamais été pro- «mulgué, donne à l'administration des douanes le droit

« de transaction (1). Or ces transactions sont de telle na=

« ver le directeur de te] bureau, et que ce directeur, en vertu des « traditions de l'administration, transige et leur dit : « Vous avez «été condamnés à 5.000 francs, à 10.000 francs peut-être, eh bien, « je vais vous libérer moyeunñant le paiement de 500 francs», Ce « sera quelquefois ‘plus, ces individus se figurent naturellement € qu’ils n'ont commis qu'une peccadille, qu’un péché extrêmement « véniel ».

(1) M. Tirard commet une erreur manifeste. Le décret du 18 octobre 1810, n’a pas introduit le droit de transaction dans la pratique

« ture que j'ai voulu en avoir le cœur net. Je me suis fait

AR

communiquer, par l'intermédiaire de M. le président de la « commission du Budget, un état comprenant toutes les sai- « sies qui ont été pratiquées depuis deux ans et faisant con- « naître la suite qui a été donnée non pas à ces contraventions, « mais à ces vols, car ce sont de véritables vols. J'ai vu que « l'administration des douanes, au lieu d'appliquer dans toute « leur rigueur, les jugements qui ont été rendus par les di- « vers tribunaux auxquels ces véritables vols ont été déférés, a « transigé en toutes circonstances, saufune fois où une amende « de 12.000 francs, en susde la confiscation des objets a été « prononcée contre un individu que je connais. En vérité

je me demande s’il est possible d'avoir une application aussi

« débonnaire de la loi qui doit protéger nos finances etd’arri- « ver à une répression si peu complète. Je ne le pense « pas (Li »

Quelques années plus tard, M. Albert Ferry ne reprochait plus seulement à l'administration son indulgence, mais aussi ‘Ja mauvaise répartition de ses faveurs. « De l'avis de tout le « monde, assurait-il, la faculté de transaction n'est autre

« chose que le régime du bon plaisir et de l'arbitraire. Nous