RAP VERS

avec autant d'assurance que les transactions qu'elle passe sont toujours justifiées ? Il est malheureusement trop certain que les recommandations politiques sont fréquentes en ces matières (1) et ne sont pas toujours inefficaces. Peut-on espérer qu’un fonctionnaire de valeur préférera briser sa carrière, plutôt que de satisfaire un personnage considérable, qui, moyennant la concession d’une transaction favorable à un fraudeur d'importance, lui promet un avancement rapide ? Trouvera-t-on même beaucoup de ministres des Finances qui s’exposeront à la chute en refusant à un chef de groupe parlementaire la faveur qu’il réclame pour une de ses créatures ? Malgré les protestations des intéressés, il n’est pas douteux que, trop souvent, les décisions administratives se ressentent quelque peu de ces influences étrangères.

Cela suffit-il à condamner Je droit de transaction? M. Lafont ne le croit pas ; « si la transaction présente des incon- « vénients, écrit-il, tout autre système en présenterait pro-

« bablement davantage encore. En matière fiscale, peut-être

« plus qu’en toute autre matière, la justice absolue n’est « qu'utopie. Qu'on laisse donc à l'administration l'exercice « du droit de transaction. C’est en corrigeant les mœurs po-

« litiques beaucoup plus que les institutions qu'on arrivera

(1) A tout moment il y est fait allusion. Le directeur des douanes en 1874, le ministre des Finances en 1905, dans les discours rappelés ci-dessus, en parlent tout naturellement. Lorsqu'on institue le comité des remises, c'est une des raisons que l'on invoque pour en justifier la création (Cf. Rapport du directeur du cabinet et du person= nel au ministre des Finances, Paris, 26 janvier 1887).

«peut-être un jour à faire régner l'équité (1) ». Wagner est d’un avis opposé ; ilestime qu’en face des inconvénients du système actuel « il faut résolument donner la préfé- « rence à la procédure pénale judiciaire à titre exclusif (2) ».

Il semble que ce soit vers cette solution que s'oriente la législation française. Le premier pas en ce sens a été franchi en 1873, par l'Assemblée nationale, lorsque l’article 15 de la loi du 21 juin 1873, tout en réservant à l'administration le droit exclusif de transiger sur les sanctions pécuniaires prononcées par les tribunaux en vertu des articles 12 et 14 de cette loi, permit à ces derniers d'appliquer l’article 463 du Code pénal aux peines d'emprisonnement prévues par les mêmes textes (3). |

Cette timide réforme fut, non sans raison, sévèrement

critiquée (4). Il y avait quelque chose de contradictoire à re-

(1) P. Lafont, op. cit., p. 43.

(2) Wâgner, op. cit., t. IL, p. 498.

(3) Voir le commentaire de cette réforme dans le rapport de M. Félix Renaud sur le projet de loi sur les contributions indirectes. J O., mercredi 23 avril 1873. Annexe n° 1715,p-22748 cols et 2749, col. 1.

(4) Duvergier, t. LXXITIL, p. 215, note 1, col. 2 : «... On est conduit à « reconnaître qu'on eût bien fait de laisser les choses comme elles « étaient ; qu'on aurait dû, au moins, donner aux tribunaux la fa- « culté d'admettre l'existence des circonstances atténuantes aussi « bien en ce qui concerne les amendes qu’en ce qui concerne l’em- « prisonnement, ou mieux encore, que, puisque les peines peu- « vent s'élever jusqu’à six mois d'emprisonnement, et constituent « ainsi de véritables délits correctionnels, on aurait sagement dis- « posé en rendant aux tribunaux le pouvoir d'apprécier les faits et « de reconnaître l’absence d'intention coupable. C’est porter une « grave atteinte au principe essentiel de toute législation pénale,

connaître aux tribunaux le pouvoir d’atténuer les peines corporelles, et à leur dénier celui de modifier les amendes et confiscations. Si l'intérêt du fisc ne paraissait plus suffisamment prépondérant pour justifier le maintien intégral du régime d'exception jusque-là pratiqué pour la réduction des peines fiscales, il n’y avait qu'à rentrer dans la règle. Il fallait ou maintenir, sans modifications, l’état de choses antérieur, ou renverser entièrement le système ancien. MM. Albert Ferry, Frogier de Poulevoy, Brugnot, Marquiset, Jules Ferry, Levoici n’hésitèrent pas, en 1888, à pro-

poser à la Chambre cette solution radicale (1). M. Albert

Ferry, porte-parole de ses collègues, s’éleva contre le droit « que de contraindre des juges à punir ceux qui réellement ne sont « pas coupables. Cela a pu se tolérer lorsque les peines étaient seu- « lement pécuniaires; mais n'est-ce pas intolérable lorsque les « peines sont corporelles et emportent jusqu'à un certain point « flétrissure ? On l'a bien senti, puisque, pour les peines de ce « genre on accorde aux tribunaux la facu'té d'admettre des circons- «tàänces atténuantes. Mais ce n’est pas assez. Il fallait rendre aux « principes toute leur force ».

(1) Voici quel était le texte de leur proposition. « Les articles 4 « titre XII de la loi du 22 août 1791, 23 titre VI de la loi du 4 germinal an II, 16 $ 2et 17 titre IV de la loi du 9floréal an VIL « 39 du décret du 1° germinal an XIII, 11 de la loi du 21 juin 1873, « et généralement tous les textes qui défendent aux tribunaux de « modérer les confiscations et amendes en matière de délits ou de « contraventions aux lois sur les contributions indirectes, sont supprimés et remplacés par la disposition suivante : « L'article 365 du Code d'Instruction criminelle et l’article 463 du « Code pénal sont applicables aux délits et contraventions prévus « par les lois sur les contributions indirectes, sans que, même en « cas d'acquittement, le prévenu puisse être dispensé d’acquitter le « montant du droit fraudé. »

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de transaction de l'administration dont il fit le tableau le plus noir (4) ; il montra les tribunaux, réduits, en face de la matérialité des faits, à enregistrer la peine, sans pouvoir l'atténuer selon leur conscience et selon les cas, et réclama la suppression d'une anomalie injustifiable. Ce discours avait fait impression : malgré les protestations de M. Monis, ministre des Finances, qui mit la Chambre en garde contre les conséquences juridiques et financières de la révolution projetée (2), malgré l'intervention de M. Tirard, président du Conseil, la proposition fut adoptée par 268 voix contre 232 (3).

C’en eùt été fait des transactions fiscales, si elles n'avaient

pas eu au Sénat un éloquent défenseur en la personne de

(1) CF. supra, p. 208.

(2) J. O. du 17 mars 1888, Chambre, p. 1062, col. 3. M. Monis : « L'erreur de M. Ferry, au point de vue du droit, repose en ce fait « que les amendes fiscales ne sont pas des peines : elles sont, en « droit, la réparation du préjudice qui a été subi par le -Trésor. Le « fraudeur s’est indûment approprié une partie de la fortune pu- « blique : il s'est emparé d’une somme qui aurait dû rentrer dans «les caisses du Trésor : il faut qu’il la restitue. Le principe lé- « gal, c'est que l'amende fiscale n’est pas une peine; c’est une « restitution, une réparation civile. De ce principe découle une « série de conséquences juridiques. Par exemple, le Trésor a le « droit de poursuivre la réparation du préjudice souffert par lui, «contre des successions, et, dans certains cas, contre des faillites. « Il a une série de droits qui lui profitent et qui disparaîtront, si .e vous. modifiez le caractère de ces réparations, et si vous les trans- « formez en pénalités. Cette entreprise est peut-être dans les inten- « tions de la Chambre, mais je me permets de lui faire remarquer « alors qu'elle demande une étude particulière... »

(3) J. O. du 17 mars 1888, Chambre, p. 1063, col 1.

ol :

M. Ernest Boulanger (1). Grâce à lui, la proposition Ferry fut repoussée purement et simplement. Mais il devait néanmoins en subsister quelque chose. Lorsque le budget revint devant la Chambre, celle-ci adopta un amendement Cuneo d'Ornano ainsi conçu : « L'article 463 du Code pénal est « applicable aux délits et contraventions prévus par les lois « sur les contributions indirectes » (2), et ce nouveau texte, accepté le même jour par le Sénat (3), devint l’article 42 de la loi de finances du 30 mars 1888.

Ce texte sommaire était plus critiquable encore que celui de l’article 45 de la loi du 21 juin 1873. Pourquoi d'abord ce régime spécial pour les contributions indirectes ? Y avaitil une raison quelconque de maintenir le système ancien en matière de Douanes, alors qu'on l’abolissait pour la Régie ? Sans doute y avait-il là une simple inadvertance (4), mais dont les conséquences pratiques devaient être considérables. La logique en effet n’a jamais triomphé dans une matière où l'interprétation stricte des textes est de rigueur, si bien que

la jurisprudence a toujours décidé que l’article 42 de la loi

(1) Séance du jeudi 29 mars 1888. J. O. du 30 mars 1888, Sénat, p. 14 et 515.

(2) Séance du vendredi 30 mars 1888. J. O. du 31 mars 1888, Chambre, p. 1222-1223.

(3) J. O. du 31 mars 1888, Sénat, p. 526, col. 3.

(4) Cette supposition est d'autant plus admissible que la proposition Ferry, quoique mal rédigée, concluait implicitement à l’admission des circonstances atténuantes en matière de Douanes. Une

bonne partie des textes dont elle réclamait l’abrogation se rap-

portait, en effet, aux Douanes et non aux Contributions indirectes.

du 30 mars 1888 ne s’appliquait ni en matière de douanes, ni en manière d'octroi ans

Ensuite que signifiait, à côté de la faculté reconnue aux tribunaux d'accorder des circonstances atténuantes, le maintien du droit de transaction.de la Régie? Autant il était logique que ce dernier existât quand le pouvoir modérateur était refusé au corps judiciaire, autant il étaitabsurde de le laisser subsister désormais. Etait-il admissible que l'administration pôt venir encore derrière les tribunaux supprimer une portion des peines que ceux-ci avaient déjà réduites ? Cette sorte de pouvoir de revision abandonné à la Régie ne plaçaitil pas les magistrats dans une situation particulièrement humiliante ? Au reste, l'administration des contributions indirectes l'a si bien compris qu'elle a spontanément renoncé à cette prérogative et que, depuis 1888. elle ne transige plus après condamnation si le contrevenant s’est vu appliquer

l’article 463 du Code pénal (2).

Comment justifier enfin la distinction implicite que faisait

(1) Voir Cass. crim., 22 déc. 1888, D. P., 89, I, 83 ; 29 juin 1889, D. P., 90,1, 236; 2/ janvier 1890, D. P., 91, [, 407 ; Bordeaux, 12 déc. 1888 dans le Journal des arrêts de la Cour de Bordeaux, 89, [, 50; trib. correct. d'Orthez, 4 février 1890, dans la Loi, 3 mai 1890; Grenoble, 7 février 1889, dans Recueil de Grenoble, 89,1, 76, etc.

Cf. contra Jéze, Cours élémentaire de science des finances, 4° éd., p. 724-725, qui déclare l'article 42 applicable aux octrois. Cette assertion, déjà contraire à la lettre de notre texte, est en tout cas démentie par l’article 19 de la loi du 29 mars 1897 et par toute la jurisprudence.

(2) Th. Tissier, Traité des, contributions indirectes, Paris, Dupont, 1902, n° 444.

l’article 42 de la loi du 30 mars 1888 entre les amendes et la confiscation ? Les tribunaux avaient bien désormais la faculté de réduire les peines corporelles et les amendes, mais ils étaient contraints de laisser subsister entièrement la confiscation. Craignait-on d’amoindrir la répression et d'encourager la fraude ? Comment expliquer en ce cas que les transactions de la Régie aient aussi souvent porté sur la confiscation que sur les amendes ? En réalité, il y avait là une contradiction flagrante et injustifiable (4). L'article 19 de la loi de finances du 29 mars 1897, adopté de guerre lasse par le Sénat après neuf ans de lutte, a fait enfin disparaître cette anomalie, sauf, et à juste titre, en cas de confiscation

d'objets prohibés (2).

(1) Cf. Wah], dans R.D.P., 1* semestre 1897, p. 492-493, (2) Loi du 29 mars 1897, art. 19. « En matière de contributions indirectes, et par application de l’article 463 du Code pénal, si les « circonstances paraissent atténuantes, les tribunaux sont autori- « sés, lorsque la bonne foi du contrevenant sera dûment établie, et « en motivant expressément leur décision sur ce point, à modérer « le montant des amendes et à libérer dela confiscation, sauf pour « les objets prohibés, par le paiement d'une somme que le tribunal « arbitrera et qui ne pourra en aucun cas être inférieure au mon- « tant des droits fraudés.

« Cette disposition cessera d'être applicable en cas de récidive « dans le délai de trois années. Toutefois, la confiscation demeu- « rera acquise à la Régie, à défaut, par le contrevenant, d’avoir « acquitté le montant des condamnations de toute nature dans le « délai d’un mois, à compter du jour où elles seront devenues défi-

« nitives.

« Il n’est rien innové à la législation en matière d'octroi... » Voir

dans B.D.P., 1®° semestre 1897, p. 492 et suiv. la remarquable critique de ce texte par M. Wahl.