RI4A

Il est d’ailleurs à remarquer que le législateur a joué de malheur chaque fois qu'il à abordé cette question. L'article 42 de la loi du 26 décembre 1890, en spécifiant qu'il ne pourrait être fait application de l’article 463, s'il y avait récidive dans le délai d’un an à partir du jugement primitif, l’article 19 de la loi de finances du 29 mars 1897, en aggravant cette restriction par la fixation à trois ans du délai de récidive ne sont pas moins discutables que les textes antérieurs. Comme le dit excellemment M. Wahl ({), en matière de délits fiscaux « la récidive n'exclut pas la bonne « foi, dans le cas surtout où la seconde contravention n’est « pas de même nature que la première » (2).

Quoi qu'il en soit, ces lois successives ont introduit la plus grande confusion dans la matière des transactions fiscales. Tâchons d'y mettre un peu d'ordre. Pour les Douanes et les Octrois, le régime antérieur subsiste intégralement ; pour les Contributions indirectes, l'introduction de l’article 463

du Code pénal a entraîné, par voie de conséquence, la renon-

(4) Wahl, loc. cit.

(2) Nous citons pour mémoire la Loi du 4° août 1905, sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires et des produits agricoles, dont l'article 8 $ 2 prévoit l’application de l’article 463 GC. P., même au cas de récidive, aux délits qu'elle concerne. Lemercier, Manuel élémentaire pour la répression des fraudes, p. 21, signale une contradiction sérieuse entre les articles 5 et 8 de cette loi. Nous n’insistons pas davantage sur la loi du 30 janvier 1907, qui a augmenté les pénalités dans les cas de fraude sur les spiritueux au moyen d'engins disposés pour les dissimuler et dont l’article 20 a déclaré l’article 463 également applicable à ces nouvelles pénalités.

ciation spontanée de la Régie à sa faculté de transiger après jugement. Mais, les conditions d'application de l'article 463 étant nettement précisées, — la bonne foi du contrevenant et l'absence de récidive pendant trois ans sont indispensables — si ces conditions ne sont pas réunies, l’administration reprend l’usage de ses prérogatives antérieures.

Il est impossible de maintenir un régime aussi contradictoire. Le législateur doit renoncer à ces demi-mesures et prendre résolument parti, soit pour la suppression définitive du droit de transaction des administrations fiscales, soit pour le retour intégral au système ancien.

Selon nous, juridiquement, pratiquement et moralement, la dernière solution seule est applicable.

Juridiquement, tant que le législateur n'aura pas retiré aux amendes fiscales leur caractère essentiel de créances publiques, nous ne pouvons pas admettre que les tribunaux aient compétence pour en modifier le montant.

Pratiquement, « pour apprécier les circonstances dans les- « quelles les infractions sont commises, leur degré de gra- « vité, le risque plus ou moins grand qu'elles ont pu faire « courir au Trésor, il faut une connaissance approfondie, « une pratique quotidienne du mécanisme des opérations ; « ilest essentiel de connaître les antécédents, les habitudes, «les ressources des prévenus et de leurs familles » (1). Seule l'administration est à même de réunir rapidement tous Îles

renseignements utiles et de statuer promptement en connais-

(1) Pandectes françaises, Répertoire, v° Douanes, nea2vTe

sance de cause. Abandonner à la justice l'instruction des infractions fiscales, c'est s’exposer à des pertes de temps considérables, et d'autant plus regrettables que l'intérêt du Trésor est en jeu.

Moralement enfin, faut-il souhaiter la comparution devant un tribunal de tous les contrevenants, même de ceux dont la bonne foi est hors de doute ? Il y aurait là pour eux un châtiment autrement pénible que l'amende infime à laquelle ils seraient condamnés et manifestement disproportionné avec la faute commise.

Bien d’autres raisons encore militent en faveur du maintien exclusif du droit de transaction des administrations fiscales : l’indulgence, si préjudiciable au Trésor, des tribunaux envers les auteurs d’infractions ; le besoin d'assurer l’unité de la répression ; la nécessité de maintenir intégralement les sévérités actuelles des lois fiscales, dont l'effet comminatoire peut être excellent sur les professionnels de la fraude.

Est-ce à dire que le droit de transaction, tel qu'il fonctionne actuellement, représente un idéal et n’est susceptible d'aucune amélioration? Loin de nous cette pensée ! Si l’on se souvient que la portée financière des transactions est indéterminée et que rien ne limite à cet égard l'arbitraire administratif, on peut à juste titre déplorer le dommage que les ingérences politiques peuvent et doivent chaque année causer aux caisses publiques. C’est de ce côté que le législateur devrait diriger son activité réformatrice. Mais peut-on espérer qu'il consente de sitôt à réduire sa propre puissance ? 1 semble pourtant que l'établissement d'un statut, qui assu-

rerait aux agents des douanes et des contributions indirectes un avancement régulier en dehors de toute recommandation, les ferait moins accessibles aux suggestions étrangères. Il ne serait pas difficile non plus de rendre obligatoire pour le ministre des Finances l'avis du comité des remises et transactions ; ce comité, composé de fonctionnaires parvenus au sommet de la hiérarchie administrative, donne évidemment de plus grandes garanties d'impartialité qu’un Ministre dont les destinées politiques peuvent dépendre de l'octroi ou du refus d’une faveur injustifiée.

Mais nous sommes ici dans le domaine des utopies ; que le législateur commence par préciser ses intentions, 1l sera

temps d’aviser ensuite.

$ 3. — Des remises ou modérations d'amendes et de droits

en sus en matière d'enregistrement et de timbre (1).

La loi, qui, sauf de rares exceptions, s’est toujours montrée favorable au droit de transaction des administrations

des contributions indirectes et des douanes à, tout au Con-

(1) C'est intentionnellement que nous nous bornerons, en matière d'enregistrement et de timbre, à l'examen des remises d'amendes de contraventions. Les autres réductions des droits simples ou des amendes perçus par cette administration, ne nous paraissent pas rentrer dans le cadre de notre étude.

Tout d'abord les amendes de condamnation, prononcées par les tribunaux contre les notaires, sont de véritables peines, sanctionnant des fautes professionnelles. Lorsque le garde des Sceaux dispense un officier ministériel de payer tout ou partie de l'amende à

traire, proscrit avec énergie les remises ou modérations en matière d'enregistrement et de timbre. La loi du 22 frimaire an VII, qui demeure la charte de l'Enregistrement, dans son article 59, a posé le principe avec la plus grande énergie : « Aucune autorité publique, ni la Régie, ni ses préposés, ne « peuvent accorder de remise ou modération des droits « établis par la présente et des peines encourues, ni en sus- « pendre ou faire suspendre le recouvrement, sans en de- « venir personnellement responsable ». Ce texte est toujours en vigueur ; à aucun moment on n’a songé à l’abroger. Et pourtant l'administration de l’enregistrement n’a jamais re-

culé devant une remise d'amende ou de droit en sus ; la pra-

laquelle il a été condamné, il fait un acte de grâce ; il ne consent pas une remise ou une modération.

De même, lorsque l’administration de l’enregistrement ne réclame pas uu droit simple, ou en rembourse le montant, ce n’est pas à titre de remise ou de modération : cela lui est rigoureusement interdit ; si elle agit de la sorte, c'est parce qu'elle estime que le droit simple n’est ou n’était pas exigible ; elle se désiste ou procède à la restitution de l’indû.

Enfo, lorsqu'un contribuable, accusé d’avoir fait une déclaration insuffisante, et menacé d’un procès par l’administration, préfère terminer la contestation à l'amiable et reconnaît, dans une soumission, les prétentions de l’Enregistrement en partie fondées, il ne saurait être question de remise ou de modération ; sans doute le montant des droits supplémentaires, que touchera l'administration, sera-t-il inférieur à celui qu’elle avait primitivement réclamé ; mais elle en percevra du moins une portion. Les parties se sont fait des concessions réciproques, afin de terminer un litige : il y a eu transaction.

Il n’y a donc bien qu’en matière d'amendes de contraventions (encore la question est-elle controversée) que l'Enregistrement consent aux coupables de véritables remises.

tique en est à ce point consacrée par l'usage, qu’une loi récente (1), sans prendre garde à la contradiction flagrante qui existe entre ses dispositions et celles de la loi fondamentale de l'an VII, interdit l'octroi de remises ou de modéralions dans un cas spécial et partant, reconnail implicitement le droit qu'a l'administration d'en accorder le reste du temps. ,

Dès 1841, pourtant, la Cour des Comptes avait signalé au roi l'illégalité de ces mesures gracieuses. « La vérification des «comptes de l'année 1839, lit-on dans le rapport annuel,

nous a fait reconnaitre que l'administration continuait à

« consentir la remise entière ou partielle des amendes de

contraventions au tarif établi par la loi du 22 frimaire

« an VII, dont l’article 59 interdit cependant toute remise Ou « modération des droits qu’elle a établis et des peines en- «courues. Ces concessions habituelles, fondées, nous n'en « doutons pas, sur une juste appréciation des intérêts du « trésor, ont fait tomber à peu près en désuétude la prescrip-

tion rigoureuse de la loi que nous venons de rappeler ; il

(1) Nous voulons parler de la loi de finances du 8 avril 1910, art. 12. Cet article modifie l'article 39 de la loi du 22frimaire, an VII, et organise la répression des fraudes en matière successorale, qu'il s'agisse d'omissions de déclaration ou de déclarations insuffisantes. La peine, qu'il prévoit, varie d'un droit en sus à un double droit en sus, selon qu'il y a ou non dissimulation frauduleuse. Il dispose enfin : « La peine d'un droit en sus prévue par « l'alinéa 2 en cas d’omission portant sur des espèces ou sur des « titres de valeurs mobilières au porteur et celle du double droit en « sus prévu par l’alinéa 4 en cas de dissimulation frauduleuse ne « pourront faire l'objet d'aucune remise ni modération ».

« nous paraitrait nécessaire que le droit de les consentir ré- « sultât d'une nouvelle disposition législative (4). »

Ilest vrai que l'administration prétendait cette réforme inutile et que le ministre des Finances, dans sa réponse aux observations de la Cour des Comptes, expliquait le plus simplement du monde la façon d'agir de l'Enregistrement : « Rendue sous l’empire de la constitution du 5 fructidor

an Il, qui n’attribuait à aucun pouvoir le droit de re-

mettre les peines, la loi du 22 frimaire an VII devait com-

prendre dans la même interdiction la remise des peines

encourues pour contravention, et celle de l'impôt lui-

méme. En ce qui concerne les droits, qui constituent, à

proprement parler, cet impôt, la disposition de l’ar-

ticle 59... a toujours été observée ; mais elle est depuis

longtemps considérée comme virtuellement abrogée à

l'égard des peines encourues, c’est-à-dire des amendes et

des droits en sus. Cette abrogation est naturellement ré-

sultée du droit de faire grâce, rétabli dès l'institution du

consulat à vie par le senatus-consulte du 16 thermidor

an X et confirmé successivement par l’article 67 de la Charte de 1814 et par l’article 58 de la Charte de 1830 » (2).

Le ministre des Finances oubliait un peu trop qu’à l'époque

même où le législateur interdisait l’usage des remises à

l'Enregistrement, il reconnaissait la faculté de transiger aux

(2) Eclaircissement sur le rapport et la déclaration générale de la Cour des Comptes concernant les comptes de 1839; Paris, Imp. royale, 1841, p. 99.

Douanes et aux Contributions indirectes. L'argument tiré de l’absence de droit de grâce dans la constitution du 5 fructidor on III ne paraît donc guère concluant, à moins que l'on n’admette une profonde différence de nature entre les remises de l'Enregistrement et les transactions de la Régie ; et c'est ce que le Ministre se gardait bien de faire.

Quoi qu'ilen soit, la thèse soutenue par l'administration est claire : du jour où le droit de grâce, supprimé pendant la Révolution, a été rendu au chef du pouvoir exécutif, empereur, roi ou président de la République (1), l'article 59 de la loi de frimaire an VII a dû être considéré comme abrogé. Si en effet les peines prononcées par les tribunaux sont toutes susceptibles d'être atténuées ou supprimées par l'exercice de ce droit, il enest de même « fortiori, dit-elle, des amendes et droits en sus réclamés à ceux qui ont contrevenu aux lois sur l'Enregistrement. Les soi-disant remises d’amendes de contravention ne sont en réalité que des manifestations du droit de grâce, spécialement délégué pour cet usage à l'administration par son détenteur normal.

Telle est la théorie dont on a fait le fondement légal des ordonnances, arrêtés ou décrets qui, de 1816 à nos jours, ont successivement réglé l'instruction des demandes en remises ou en modérations, et dont la majorité de la doctrine paraît

accepter, sinon l'intégralité, du moins l'essentiel (2). Il nous

(1) L'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a, en effet, maintenu le droit de grâce au profit du Président de la République.

(2) Adolphe Maton, Principes de droit fiscal, 2 vol. in-8, Bruxelles,

Roi

semble pourtant que le système tout entier ne résiste pas à l'examen, et que, Bale tous les efforts tentés en ce sens; il est impossible de reconnaître à l'administration le pouvoir légal d'accorder des remises. C'est ce que nous allons nous efforcer d'établir. HS

« La grâce, écrit M. Garraud (1), est la remise par le chef « de l'Etat de l'exécution de tout ou partie des peines pro-

« noncées par les tribunaux... (2) » et plus loin. « Le droit

1891-1892, t. I, n° 178, accepte sans restriction la thèse administrative. « Aucune exemption, ni modération, ni privilège dans le « paiement de l'impôt, écrit-il, ne peut être accordé qu’en vertu « d’une loi (art. 112 de la constitution belge). Mais il en est autre- « ment des amendes fiscales, qui ont le caractère de peines: le roi « peut les remettre ou réduire par application de l’article 73 de la « constitution. Si le texte de l’article ne vise que les amendes pro- « noncées par les juges, la disposition est applicable a fortiori aux «amendes fiscales. »

Fuzier-Herman, Répertoire général alphabétique du droit français, v° enregistrement, n° 3238, paraît également l’admettre. Dans le Dictionnaire des droits d'enregistrement, 4° éd., 1907, v° amende n° 40, la théorie soutenue par le ministre des Finances en 1839 est de même adoptée sans critiques.

Au contraire, Albert Wahl, Traité de droit fiscal, £.11, n° 759, P. Lafont, op. cit., p. 75-78. Pierre Mongibeaux, De l'amende duns le droit pénal et dans le droit fiscal, thèse, Poitiers, 1901, p. 106-107, tout en expliquant bien la pratique des remises d'amendes en matière d'enregistrement par l'exercice du droit de grâce, font des réserves en ce qui concerne la validité de la délégation de ce droit à l’administration.

(1) R. Garraud, Précis de droit criminel, 9° éd., 1906, n° 259.

(2) Laband, Le droit public de l'empire allemand, éd. fr., t. IV, p. 381, écrit de même : « La grâce est un acte gouvernemental, « un acte de la puissance suprême de l'Etat, à l'effet d'intervenir « dans la marche régulière et ordonnée de la justice. La grâce est

— LR3 —

« de grâce comprend le droit de remettre, de réduire ou de « commuer les peines, mais il ne peut s’exercer que lorsque « la condamnation est devenue irrévocable. Tant que l'agent « est en situation d'obtenir, par voie de justice, la réforma- «tion du jugement ou de l'arrêt qui le condamne, quel be- « soin a-t-il de la grâce, puisque le pouvoir renonce, en fai- « sant grâce, au droit d'exécuter une condamnation pénale, « et qu’une condamnation ne peut être exécutée tant qu'elle

n’est pas irrévocable. Si le droit de grâce, ajoute-t-il, était

« exercé avant que la condamnation fût devenue définitive, il « aboutirait à une abolition des poursuites, c’est-à-dire à une « amnistie, acte qui dépasse les pouvoirs du Président de

la République (1). »

Il ne peut donc y avoir de grâce que là où il y a peine prononcée et condamnation irrévocable. Cette double condition se trouve-t-elle réunie dans les amendes de contraventions aux lois sur l'enregistrement? Poser la question c’est la résoudre. Qu'est-ce en eflet que l’amende fiscale de contraven-

tion? « C’est l'obligation imposée par la loi, directement et

« sans jugement préalable, à ceux qui ont contrevenu à ses

Es æ

« dispositions, d’acquitter une somme d'argent, dont le but

« un ordre de faire ou de ne pas faire telle chose. L'arrêt des « poursuites est un ordre de ne pas engager ou d'interrompre une « poursuite criminelle, la grâce, au sens le plus étroit du mot, est « l'ordre de ne pas exécuter, ou de ne faire exécuter que partielle- « ment une peine prononcée, ou de la remplacer par une peine « plus légère ».

(1) R. Garraud, op. cit., n° 260.

«est de désintéresser le Trésor du préjudice causé (1). » L'amende de timbre et d'enregistrement, exigible sans jugement préalable de condamnation etrecouvrée par voie de contrainte comme les droits eux-mêmes dont elle garantit la perception (2), peut-elle raisonnablement être considérée comme une peine ? Ceux-là même en proclament la nature civile, qui discutent le caractère mixte des amendes de douanes et de contributions indirectes. Et ils hésitent d'autant moins à le faire que, si le contribuable forme opposition à la contrainte de l'administration, les tribunaux civils ont seuls compétence d'après la loi (3), pour connaître de la contra-

vention (4). Les amendes et droits en sus prévus par les lois

(1) Maurice Henniquau, Les pénalités en matière fiscale, thèse, Lille, 1910, p. 22.

(2) Loi du 22 frimaire an VII, art. 64$ 1: « Le premier acte de « poursuite pour le recouvrement des droits d'enregistrement et le À « paiement des peines et amendes prononcées par la présente, sera « une contrainte ; elle sera décernée par le receveur ou préposé de « Ja Régie ; elle sera visée et déclarée exécutoire par le juge de « paix du canton, où le bureau est établi, et elle sera signifiée ».

(3) Id., art. 64 $2 : « L’exécution de la contrainte ne pourra être « interrompue que par une opposition formée par le redevable et « motivée, avec assignalion à jour fixe devant le tribunal civil du « département. Dans ce cas, l’opposant sera tenu d’élire domicile « dans la commune où siège le tribunal ».

Art. 65 S 1: « L'introduction et l'instruction des instances auront « lieu devant les tribunaux civils du département : La connais- « sance et la décision en sont interdites à toutes autres autorités « constituées et administratives ».

(4) Cf. Jules Salva, Les délits fiscaux, thèse, Paris, 1895, p. 222- 293 : « Si nous avons cru devoir attribuer aux amendes de douanes, « contributions indirectes et octrois le caractère de peine il serait « difficile de nier la nature civile des amendes de timbre et d’enre-

sur l'enregistrement doivent donc être regardés comme des réparations civiles, des dommages-intérêts envers le Trésor ; l'ensemble de la doctrine, une jurisprudence quasi-unanime (1), et, tout récemment encore, le législateur (2) en sont tombés d'accord. Et voilà démontrée l’inexistence de la première des conditions reconnues indispensables à l’exercice du droit de grâce.

Existe-t-il au moins une condamnation définitive avant que n'intervienne la remise de l’amende ou du droit en sus? Tant

s'en faut! Non seulement il n’y a pas de condamnation dé-

« gistrement. On ne pourrait même pas leur attribuer ce caractère « mixte que la jurisprudence assigne à l’amende en matière de « douanes et de contributions indirectes : elles nous apparaissent « dépouillées de tout caractère pénal ; elles doivent être traitées « uniquement comme des réparations civiles ».

(1) Il n’y a guère contre nous qu'un arrêt de Cass. civ., du 27 novembre 1895, D.P., 1896, I, 521 : « Attendu que si, en ce qui con- « cerne le droit en sus et les amendes qui sont des peines, des re- « mises ou des modérations peuvent être accordées à titre de grâce ». En notre sens voir, entre autres, Cass. crim., 19 nov. 1891, S., 1892, I, 107 : Rennes, 11 mai 1892, R.P., 8192; Cass. crim., 28 janvier 1897, J. Enreg., 25.889.

(2) C’est ce que signale Maurice Henniquau, op. cit., p. 150, à propos de l’article 12 de la loi de finances du 8 avr:l 1910. « La loi de « finances de 1910 a substitué au demi-droit en sus exigible en ma- « tière de successions hors délai, de véritables intérêts de retard. [} « y a lieu d’insister sur cette réforme de l'amende fiscale qui, pour « être partielle, n’en est pas fhoins remarquable. Le législateur «s’est prononcé cette fois très nettement en faveur de l'idée de « réparation civile : il n'y a plus une amende uniforme quelle que « soit l'époque du paiement des droits, il y a des intérêts qui s’ag- «graveront d'autant que le paiement de la créance d'impôt aura été

« reculé. »

Simon 45

soie

finitive, mais il n’y a pas de condamnation du tout. Dès que la contravention est constatée, l'administration a le droit de réclamer au contribuable le paiement de l’amende prévue parlaloi; aussi le contrevenant peut-il s'adresser à l'enregistrement soit avant, soit après le versement des droits supplémentaires, et solliciter de son indulgence, eu égard aux circonstances, la remise ou la modération de l'amende, dont ilne conteste pas le bien-fondé. La remise intervient alors avant tout débat judiciaire. C’est ce que reconnaissait le ministre des Finances de 1839 (1), sans se rendre compte qu'il

fournissait contre sa propre thèse un argument puissant (2).

(1) Eclaircissements sur le rapport et la déclaration générale de la Cour des Comptes concernant les comptes de 1839, Paris, impr. royale, 1841, p. 100 : « En considérant sous un autre aspect l'exercice de «ce pouvoir remis au miuistre des Finances, on peut dire qu'il y a « parfaite identité entre les transactions consenties en matière « d'impôts autres que ceux de l'enregistrement, tels que ceux des « douanes et des contributions indirectes, et les remises ou modé- « rations des peines encourues pour contraventions aux lois sur « l'enregistrement. Si les termes ne sont pas les mêmes, cela ré- « sulte de la disparité des bases de perceptions, attendu que, à « l'égard de l'enregistrement, les peines pécuniaires sont, d'après « les lois de cet impôt, immédiatement acquises au Trésor par la « seule constatation de la contravention, sans nécessité de jugement: « tandis que, pour les autres impôts, un jugement est nécessaire « pour consacrer le droit du Trésor au recouvrement des amendes « encouTrues ».

(2) Il est vrai qu’en 1839 le droit de faire grâce et celui d'accorder les amnisties se trouvaient réunis dans la main du roi. Cela résultait implicitement de l’article 58 de la Charte de 1830 qui paraissait les confondre. D'où cette explication fournie par le ministre des Finances à la Cour des Comptes, loc. cit., p. 99. « Le droit de grâce, « que, dans plusieurs circonstances, le Roi a personnellement

Ainsi les amendes de contraventions aux lois sur l’enregistrement ne sont pas des peines et sont exigibles sans condamnation préalable. On se demande vraiment, dans ces conditions, comment on a pu confondre avec des actes de grâce les remises consenties par l'Enregistrement avant toute intervention de la justice.

Mais nous-irons plus loin : à supposer même que le droit de grâce du Président de la République eût sa raison d’être en l'occurrence, son exercice par l'administration nous apparaitrait injustifiable. A quel titre en effet pourrait-elle en user ? On à parlé de délégation ; mais on oublie sans doute que la loi du 25 février 1875 a confié le droit de grâce’ au Président de la République et à lui seul. Or, si l’on peut admettre la délégation de cette prérogative, dès que la cons-

titution la prévoit (1), il ne saurait en être de même dans le

« exercé, mais par mesures générales ayant le caractère d’amnis- «ties, a été délégué par lui au ministre des Finances quant à la « remise des peines encourues en matière de limbre et d'enregis- « trement par les ordonnances du 25 novembre 1816 et 3 janvier « 1821, lesquelles portent que le conseil d'administration délibère « sur les demandes en remises ou modérations et que ses délibéra- « Lions sont soumises, par le directeur général, à l'approbation du « ministre des Finances.» Cette phrase, aujourd'hui, paraîtrait bien singulière. L'article 3 $ 2 de la loi du 25 février 1875, en effet, distingue soigneusement la grâce de l’amnistie, S'il abandonne au Président de la République le droit de faire grâce, il réserve au législateur la faculté d’amnistier. Dès lors, ou le Président de la République excède ses pouvoirs en déléguant à l’Enregistrement son droit de grâce dans des conditions où une amnistie serait nécessaire ou les remises consenties par cette administration ne sont pas fondées sur le droit de grâce.

(1) CÊ. Laband, op. cit., t. IV, p. 388-389. « La grâce est un acte

cas contraire. Si les amendes de contravention répondaient aux conditions voulues pour l'intervention du droit de grâce, on comprendrait fort bien que le Président de la République en accordät la remise totale ou partielle ; on ne peut pas admettre que le ministre des Finances ou le directeur général de l'Enregistrement puissent en faire autant.

C’est au fond ce qui semble ressortir du débat engagé à la Chambre des députés, le 26 février 1910, sur le texte de l'article 12 de la loi de finances. Le président avait à peine donné lecture du texte proposé par la commission pour le dernier paragraphe de cet article : « La peine prévue par «l'alinéa premier en cas de retard dans le payement des « droits, celle d’un droit en sus prévue par l'alinéa 2 en cas « d'omission portant sur des espèces ou sur des titres de « valeurs mobilières au porteur, et celle du double droit en

« sus prévue par l'alinéa 4 en cas de dissimulation fraudu-

« d'Etat dans lequel la division des diverses fonctions de l'Etat en « fonctions législatives, judiciaires et administratives disparaît, et « par suite, cet acte provient directement du point central de l’au- « torité de l'Etat, Mäis ce serait une erreur de conclure de là qu'il . est interdit au souverain, de confier à quelqu'un, par voie de dé- - « légation, l'exercice de ce droit de grâce, du moment que la loi ne « s'oppose pas à ce qu'il confère une délégation de ce genre. »C'est le cas en Alsace-Lorraine. La loi d'Empire du 4 juillet 1879 $ 1 ayant autorisé l'Empereur à déléguer à un Statthalter les « pouvoirs souverains », dont le droit de grâce fait évidemment partie, les décrets du 23 juillet 1879 (Bulletin des lois de l'Empire, p. 283), du . 28 septembre 1885 (id., p. 273), et du 5 novembre 1894 (id., p. 529), ont confié le droit de grâce au Statthalter, en ce qui concerne les remises d'amendes pécuniaires prononcées par des juges ou par voie administrative, et la réhabilitation.

« leuse, ne pourront faire l’objet d'aucune remise ni modé- : « ration, sau/ l'exercice du droit de grâce par le Président « de la République, » que M. Lasies se levait pour protester : « Le Président de la République n’a pas à intervenir « dans cette question. Celui qui fraudera sera puni ; pas de « grâce pour lui ! ». Ce à quoi le rapporteur général, M. Renoult, répondait aussitôt : « L'administration a cru « devoir rappeler dans le texte qu'elle a présenté, le droit

constitutionnel de grâce qui appartient au chef de l’Etat.

S'il peut être agréable à M. Lasies que nous supprimions

ce rappel, nous le ferons, mais le droit de grâce n’en con-

tinuera pas moins d'exister. En disant que les pénalités ne

ouvaient faire l’objet d'aucune remise ni modération, P ]

l'administration avait cru devoir rappeler qu'il existait

cependant un recours supérieur pour des faits exception-

nels et que ce recours pouvait conduire le chef de l'Etat à

exercer son droit de grâce, alors que les tribunaux se

seraient trouvés dans l'obligation de prononcer une con-

damnation. Nous supprimons le mot sans faire dispa-

raitre le droit » (4).

Passons sur la singulière conception du droit de grâce, qui semble ressortir des paroles du rapporteur général ; admettons un instant que le Président de la République ait réellement ici l'occasion d'exercer cette prérogative. Que doit-on

conclure de ce bref échange de vues ? C'est que le droit de

(1) 2° séance du 26 février 1910. J. O. du 27 février 1910, Chambre, p-1154%, cô!. 1 et 2.

grâce a bien été reconnu par la Constitution au Président de la République seul. $i l'on admettait en effet que le droit de grâce lui eût été accordé sans restriction aucune et que la loi organique du 25 février 1875 lui eût en particulier laissé la faculté de le déléguer, ce «n’est pas une loi ordinaire, qui pourrait restreindre cette prérogative du chef de l'Etat. Ou le Président de la République n’a pas le pouvoir de déléguer le droit de grâce, ou la loi du 8 avril 1910 est inconstitutionnelle. A moins que le législateur n'ait entendu marquer la différence de nature qui existe entre le droit de grâce du Président de la République et les remises et modérations consenties par l’Enregistrement, et reconnaître du même coup, avec toute la netteté possible, l’illégalité de ces dernières.

En effet, dès lors que les remises d’amendes et de droits en sus ne trouvent plus leur justification dans le droit de grâce, elles sont et demeurent interdites par l’article 59 de la loi du 22 frimaire an VIL. Or nous croyons avoir suflisamment établi la différence profonde qui sépare la grâce de la remise pour pouvoir considérer ce point comme indiscutablement établi.

Résumons-nous. Les amendes ou droits en sus, infligés pour contraventions aux lois sur l'enregistrement etletimbre, de même que les amendes des douanes ou des contributions indirectes, sont, en quelque sorte, des dommages-intérêts accordés au Trésor en réparation du préjudice subi. Les amendes d'enregistrement et de timbre, de même que les amendes des douanes ou des contributions indirectes (et plus

encore, puisqu'elles sont immédiatement acquises au Trésor,

ol —

alors que les autres exigent un jugement préalable) doivent être considérées, non pas comme des peines, mais comme de véritables créances publiques. Les remises consenties par l'Enregistrement, de même que les transactions passées par les Douanes et les Contributions indirectes, sont donc des remises de créances publiques et non des actes de grâce (1). Mais, tandis que le droit de transiger a été à plusieurs reprises reconnu par le législateur aux Douanes et aux Contributions indirectes, le droit de remettre les amendes a été refusé une fois pour toutes à l’Enregistrement par la loi du

22 frimaire an VIL. Or ilne peut y avoir de remise de créances

(1) Si nos conclusions diffèrent, nous sommes d'accord avec tous ceux qui ont reconnu l'identité de nature des remises d'amendes d'enregistrement et des transactions des douanes et des contributions indirectes. Nul ne l’a mieux indiquée que le ministre des Finances de 1839, loc. cit., p. 100 : « En définitive », disait-il en manière de résumé, « les motifs, le but et l'effet des transactions et « des remises sont les mêmes : la prise en considération de la situa- « tion du redevable et des circonstances atténuantes de la contra- « vention, l'avantage d'éviter les chances souvent incertaines d’un «débat judiciaire, et celui d'obtenir le paiement immédiat des « droitsprincipaux ».

P. Lafont, op. cit., p. 99 manque, au contraire, de clarté, àce qu'il nous semble, lorsqu'il aborde cette question. « Onse rappelle, écrit- «il, que dans la première partie il a été démontré à plusieurs re- « prises que les transactions de Douanes et de Contributions indi- « rectes, sont, au fond, de simples remises gracieuses. On a vu « aussi, dans les chapitres précédents, que le fondement des re- « mises d'amendes d’Enregistrement est le droit de grâce. Il y a « donc identité de caractère juridique. » Et là-dessus il démontre, ce dont personne n’a jamais douté, que les remises d’amendes ne sont pas de véritables transactions. N'est-ce pas trancher la difficulté par un jeu de mots?

publiques, nous l’avons souvent répété, sans une loi qui l'autorise : ainsi donc, et quoi qu'on dise, les remises et modérations des amendes d'enregistrement et de timbre sont illégales, et, aux termes de l'article 59 de la loi de frimaire, engagent la responsabilité de ceux qui les accordent.

Loin de nous cependant la pensée de contester la nécessité des remises. Car, de toute évidence, elles répondent à un besoin. « En décidant que les amendes, au même titre que « les droits, ne pouvaient faire l’objet d'une remise gra- « cieuse, le législateur s’écartait nettement de l'idée de « peine. Mais le taux exagéré des pénalités rendait rigou- « reuse l'application d'un tel principe, et le résultat final eût « été nettement contraire à l’idée de réparation civile. Si, en « effet, pour être logique, il faut refuser à l'Administration le « droit de grâce, il serait nécessaire, au préalable, de rendre « l'amende proportionnelle au préjudice causé, en en diminuant « le taux (4). » On ne l’a point fait : aussi, tout en affirmant la survivance en droit de l’article 59 de la loi de frimaire an VIT, ne peut-on qu'applaudir à son abrogation de fait, qui, selon la formule de la Cour des Comptes, répond « à une « juste appréciation des intérêts du Trésor ».

Dès les 27 novembre et 25 décembre 1816, deux ordonnances royales comprenaient, parmi les attributions des administrateurs de l'enregistrement, l’examen des demandes en

remise ou modération de doubles droits et d’amendes de

(1) M. Henniquau, op. cit., p. 136-137.

contraventions (1). Une nouvelle ordonnance du 3 janvier 1821 (2) compléta une organisation rudimentaire, que des instructions vinrent successivement préciser (3). Ainsi, peu à peu, se constitua, en marge de la loi, une méthode d'instruction, de plus en plus perfectionnée, que les arrêtés ministériels des 26 janvier 1887 et 26 avril 1888, et les dé- -crets des 11 janvier 1897 et 8 mars 1898 ont complètement remaniée et adoptée aux exigences modernes. Et puisque ce systeme fonctionne normalement au milieu du consentement

universel (4), il nous faut bien en indiquer sommairement

(1) Ces deux ordonnances n’ont jamais été imprimées au Bulletin des lois.

(2) Ordonnance du 3 janvier 1821, portant règlement pour la régie de l'enregistrement et des domaines. Art 1°": « Il y aura un directeur général de l’enregistrement et des domaines, six administeurs et un secrétaire général.

Art. 4 : «Le directeur général et les administrateurs se formeront en conseil d'administration.