CHANGEMENTS DE NATIONALITÉ RÉSULTANT DE CESSIONS DE TERRITOIRES

SE — Notions générales

Le changement de nationalité des habitants d’un territoire cédé paraît, dans nos idées modernes, la conséquence naturelle et comme inévitable de toute cession de territoire. Les nombreux exemples présents à toutes les mémoires semblent concluants. Cependant il n’en à pas toujours été ainsi. Si l’on remonte à lantiquité on voit que les vaincus n'étaient point admis à la nationalité du vainqueur. Le plus souvent la conquête en Grèce et à Rome n’entrainait qu’une sorte de suzeraineté, de seigneurie directe. Il semble que dans la marche de l’humanité, la victoire ait commencé par le massacre des vaincus, puis par leur asservissement, premier progrès. On en vintensuite à leur faire unesituation meilleure en leur laissant quelquefois leurs institutions, mais en les maintenant sous une rigoureuse domination, ainsi. que cela avait lieu dans les provinces romaines. Accorder le droit de cité romaine, si glorieux et si envié, aux Asiatiques, aux peuples de la Péninsule-Tbérique, de la Grèce, de l'Afrique eût paru aux Romains une sorte de sacrilége. Ce n’est que

plus tard, quand les traditions de la République se furent obscurcies, qu’un empereur comme Caracalla put donner la civitas à tous les habitants de l’Empire dans le vulgaire intérêt de les soumettre à un impôt sur les successions.

Cette manière d'envisager la conquête se concevait mieux dans l'antiquité en‘raison des différences fondamentales existant entre les peuples: non-seulement la race etla langue, mais la religion, les mœurs, les institutions politiques et privées étaient absolument différentes en Gaule, en Mauritanie, en Cilicie, en Lusitanie de ce qu’elles étaient à Rome: de là la difficulté, presque l'impossibilité d’une fusion. A la longue seulement et par suite d’une pénétration constante des idées romaines pendant plusieurs siècles, l'Espagne et la Gaule arrivèrent à être assimilées à Rome et comme fondues dans PEmpire, si bien que nous pouvons aujourd’hui nous considérer comme de race latine. — Dans la société du moyen-âge, il fut tout autrement. Grâce au Christianisme, qui avait introduit partout une même croyance, grâce au souvenir de l’'Empire Romain qui était encore un lien entre les peuples qui lui avaient appartenu, 1} y avait une sorte d'umiformité sur toute l’Europe. Tocqueville remarque avec raison que la féodalité, qu'on la prenne en Espagne, en France, en Allemagne, en Pologne, est partout semblable el presque identique à elle-même. La conséquence en fut que changer de maître n’était point une chose aussi redoutée, puisque, si l’on avait de la haine pour ses ennemis, de lPacharnement même contre les vaincus, on n'avait pas envers eux le mépris qui faisait tenir à distance par l’orgueilleux Romain les peuplades soumises.

Sans qu'il y eut un grand effort à faire, les habitants du pays conquis adoplaient les lois et les institutions du vainqueur. I n’y avait guère que le langage qui ne püût être absorbé facilement. De plus le patriotisme de race était inconnu. La fidélité, sorte de lien féodal qui unissait le maître aux sujets, était transportée de l’ancien souverain au nouveau. Ajoutons que le peuple était sans droits dans l'État : il n'avait que quelques libertés communales auxquelles la conquête ne touchait pas. Pour le reste 1l devait être porté à dire avec le fabuliste : Chitellas dum portem meas.

De nos jours le sentiment de la race a reparu et laparticipation de tous au gouvernement des États en a changé complétement la forme. Les peuples ne supportent plus aussi facilement qu’on les partage comme des troupeaux. Mais l’usage d'accorder aux habitants des pays conquis le droit de cité dans l’État conquérant, a survécu dans la jurisprudence internationale. On peut donc dire que c’est une des conséquences ordinaires de la conquête, que les habitants du sol conquis embrassent la nationalité du vainqueur.

Îl y a cependant des cas assez nombreux dans l’histoire moderne où un pays conquis à conservé ses droits, ses institutions, son existence nalionale indépendante, en un mot sa nationalité distincte, pour passer seulement sous la domination personnelle d’un souverain étranger. C’est ainsi qu'en 1844 la Norvêge vaincue par la Suède dut reconnaître pour roi le souverain de la Suède; mais elle con-

ünue de former un royaume distinct: les Norvégiens ne peuvent devenir Suédois que par la naturalisation, comme les autres étrangers. De même, lorsque le Hanovre et lAngleterre étaient sous la souveraineté du même monarque, il n°y eut jamais fusion entre le droit de cité anglais et hanovrien. Dans notre histoire nous trouvons aussi des exemples d'union personnelle, la Pologne sous Henry LIT, la Navarre sous Henry IV, l'Italie sous Napoléon furent vis-à-vis de la France dans la même situation que la Norvège aujourd’hui vis-à-vis de la Suède. |

Ce sont là des faits d’une nature toute particulière qui n'infirment en rien ce que nous avons dit plus haut. Le résultat habituel d’une cession de territoire est de faire passer les habitants du pays cédé sous la sujétion du vainqueur, et par conséquent d'entraîner pour eux un changement de nationalité. Mais nous avons vu que le lien de la nationalité ne peut exister sans le consentement exprès ou tacite des intéressés. Le changement n’existe donc juridiquement que s’il est accepté par les habitants. [l n’est point question ici du vote des populations pour approuver les cessions territoriales. Get usage, généreusement inauguré par la France el propagé par elle, est une sage mesure politique, seule capable de sanctionner devant l’équité les démembrements de territoires: mais, en ce qui concerne la nalionalité, ce n’est point suffisant: il faut que les intéressés soient mis dans le cas de pouvoir se refuser au changement, s’il ne leur parait pas conforme à leurs intérêts, ou s’il répugne à leurs sympathies. Un vote serait sur

ce point l'oppression de la minorité par la majorité, s’il avait pour but d'imposer, sans recours, la nationalité nouvelle à tous les habitants. La cession a pour effet de faire passer les habitants sous l’allégeance du vainqueur : l'État vaincu abandonne les droits qu'il avait sur eux et rompt pour sa part le lien qui lPunissait à eux : mais la rupture n’est complète qu’après que les habitants l’ont acceptée, en négligeant de remplir les conditions requises pour conserver leur nationalité d’origine. Il faut donc leur accorder la faculté d'opter individuellement.

Mais si l’on entre dans le détail, des difficultés naissent immédiatement pour savoir quelles sont les personnes qui | doivent être comprises sous la dénomination d'habitants? | Sur ce point deux idées se présentent naturellement à l’esprit. On peut se placer au point de vue de l’origine ou au point de vue du domicile. L’un et l’autre système ont leurs avantages : l’origine est d’une détermination plus facile que le domicile, puisque les registres de l’état civil donneront un mode facile de connaître les personnes dont la condition est atteinte par la cession ; le domicile est un fait d’une détermination souvent délicate, puisqu'on ne peut le confondre avec la simple résidence et qu’on ne peut logiquement comprendre dans les conséquences d’une cession d’un pays une personne qui n’y réside que momentanément. Inversement on peut dire que le domicile, une fois déterminé, répond à une idée plus juste que l’origine, puisqu'il est plus naturel de réclamer pour sujets du vainqueur ceux qui sont établis sur le sol cédé que des mdividus qui, s’ils y

sont nés, ont pu l’abandonner depuis longtemps. Nous croyons qu’il faut s’en tenir à l’une ou l’autre théorie suivant les cas. Si l’on cède un lambeau de territoire farsant partie d’un grand État centralisé, ilsera logique de prendre les domiciliés, puisque ceux-là seuls ont une réelle attache avec le pays cédé. En France par exemple, un Strasbourgeois ou un Breton est avant tout un Français. Il paraîl donc peu logique dans la cession de l’Alsace-Lorraine de voir atteint par le traité un Alsacien habitant Paris. Au contraire dans un État fédératif, composé lui-même de provinces bien distinctes ou d’États confédérés plus ou moins indépendants, ayant dans une mesure plus ou moins grande, des institutions propres et une vie nationale particulière, 1l sera naturel de donner la solution inverse. Ainsi en Allemagne et aux États-Unis, si ces États devaient céder une province, 1l serait logique de se référer à l’origine. Si, par exemple, le Hanovre, le Slesvig, ou la Silésie devaient être détachées de la couronne de Prusse, il serait juste de rechercher les Hanovriens, les Slesvigeois, les Silésiens vivant dans les parties de l’Empire on à l'étranger.

La pratique universelle, d’accord avec la théorie, admet que les habitants atteints dans leur nationalité par la cession territoriale, doivent avoir la faculté de conserver leur ancienne nationalité, cela moyennant certaines formalités, accompagnées en général d’émigration. Rien n’est plus simple pour les personnes capables ; mais pour les personnes incapables, notamment pour les mineurs, la question d’option compliquée de celle de domicile, ont donné lieu

maintes fois à des difficultés. La manière de procéder la plus simple «est évidemment de suivre la théorie admise dans un grand nombre de pays, d’après laquelle la femme mariée et les enfants mineurs suivent la nationalité du chef de la famille. Quoique en France la règle inverse ait 1prévalu, nous trouvons un certain nombre de jurisconsultes à quiil ne répugnerait pas d'adopter ce système pour lesnaturalisations par force majeure qui sont la conséquence de conventions diplomatiques. De ce nombre sont MM. Aubry et Rau. Nous ne pouvons suivre sur ce terrain ces savants jurisconsulies. Nous ne voyons aucune raison pour accepter ici une règle que nous trouvons mauvaise dans les autres cas. — N'est-il pas équitable que les mineurs puissent exercer le droit d'option ? Pour cela, il convient de reporter au moment de leur majorité l’époque où leur option sera fixée définitivement. Nous admettons que tous les habitants acquièrent par le traité, el du jour où il est entré en vigueur, la nationalité du vainqueur, mais que cette naturalisation n'est valable que si elle est accompagnée d’une manifestation de volonté, résultant en général du non accomplissement des formalités imposées pour conserver la nationalité antérieure. Cette manifestation de volonté doit donc rationnellement être ajournée pour les incapables jusqu’au jour où ils ont acquis pleme et entière capacité, c’està-dire pour les mineurs jusqu’à leur majorité. Il faudrait donc admettre que les mineurs d’un territoire cédé n’ont pas le même délai que les majeurs pour faire leur option; il faudrait leur accorder un délai spécial commençant

pour chacun d'eux au jour de sa majorité. Ce ne serait du reste que l'application de la règle contra non valentem agere non currit prescriptio. Bien entendu, il ne pourrait être question de service militaire jusqu’au Jour où le mineur aurait dépassé le délai dans lequel il pourrait choisir sa nationalité.

On comprend pourtant que, dans certains cas, ce système présente des dangers d’un caractère politique. Le gouvernement de l’État cessionnaire pourra avoir des motifs sérieux de redouter l'agitation produite dans les esprits par le droit d’opuon. I serait possible alors d'autoriser les mineurs à opter avecl’assistance de leurs représentants légaux, qui viendraient ainsi compléter leur volonté. En général, la France, nous l’avons dit, n’admet pas que sur une quesüon de statut personnel, la. volonté d’un mineur puisse jamais être complétée par son père ou son tuteur. Cependant cela a été admis, exceptionnellement, par la loi du 16 décembre 1874, et par la loi de 1790 sur les descendants des religionnaires fugitifs. Plusieurs trailés de paix, ainsi qu’on le verra, se sont rangés à cette même doctrine. La législation allemande est moins rigoureuse que la nôtre, puisqu'elle permet au mineur de solliciter la naturalisation en Allemagne, avec l'autorisation de ses représentants légaux.

Ce système, auquel pourtant nous préférons de beaucoup celui que nous avons exposé plus haut, aura encore l'avantage de permeltre au mineur d’avoir une autre nationalhité que son père. Et il est d'autant plus nécessaire

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qu'il en soit ainsi en cas de cession de territoire, que souvent les considérations qui retiennent un père de famille dans son pays de naissance n'existent point pour ses enfants.

$ 2. — Historique jusqu'en 1814.

Il est intéressant de rechercher dans l’histoire quelle application à été donnée aux théories qui viennent d’être esquissées. Sans remonter plus haut que le xvu° siècle, on verra que l’usage d’accorder aux habitants des pays conquis un droit d'option à été presque toujours suivi.

La doctrine générale de l’ancienne France en ce qui concerne l'influence des cessions sur la nauonalité des habitants nous est donnée explicitement par Pothier : « Lorsqu'une province est réunie à la couronne, ses habi- « tants doivent être regardés comme Français naturels, soit « qu'ils soient nés avant ou après la réunion. Il y a « même lieu de penser que les étrangers qui seraient établis « dans ces provinces et y auraient obtenu suivant les lois « qui y sont établies, les droits de citoyens, devraient « après leur réunion, être considérés comme citoyens, « ainsi que les habitants originaires des provinces, ou du « moins comme des étrangers naturalisés en France. » Le même principe élail reçu au cas de cession d’un territoire. « Lorsqu'une province est démembrée de la couronne. .…. « les habitants changent de domination. »

C’est sans doute à ladmission universelle de la règle exposée par Pothier qu’il faut atfribuer le silence de nos anciens traités sur la nationalité des habitants des provinces qui changent de maître. On les autorise seulement à s’expatrier et on leur concède un délai pour quitter le pays. Telle est la disposition de Particle 17 du traité de Ryswick (1697). « Qu'il soit permis à tous ceux « des habitants de la ville (de Strasbourg) ou des dépen- « dances de quelque condition qu'ils soient, qui voudront! « émigrer de transférer leur domicile au lieu où 1l leur « plaira et d'y transporter leurs meubles, en franchise de « tout droit, dans le délai d’une année à partir de la rati- « fication du traité de paix. »

Une clause de même nature se trouve à Particle 44 du traité d’Utrecht des 43 mars et 11 avril 1713, qui stipule pour les sujets de S. M. T. C. demeurant dans les pays cédés à S. M. B. un délai d’un an pendant lequel ils pourront se retirer avec leurs effets mobiliers. A la fin du même siècle, le traité de Gampo-Formio du 47 octobre 1797, porte (article 9 in fine) que les habitants des pays cédés par l'Autriche « qui voudront à l’avenir cesser d’habiter lesdits & pays, seront tenus d'en faire la déclaration trois mois « après la publication du traité de paix définiuf : ilsauront « le terme de trois ans pour vendre leurs biens meubles « et immeubles, et en disposer à leur volonté ». C’est au fond la même théorie que dans le traité d'Utrecht ; seulement pour bénéficier du délai, il faut avoir témoigné de son intention dans les trois mois. Enfin nous caterons encore

le traité d'Amiens du 27 mars 4802, dont l’article 13 accorde aux habitants des pays cédés un délai de trois ans pendant lequel ils pourront disposer de leurs propriétés et exercer librement leur religion.

Ges différents articles présupposent le changement immédiat d’allégeance que produit le transfert de propriété du sol cédé. Ils permettent seulement aux habitants, à qui la domination nouvelle ne conviendrait point, de se retirer des pays conquis dans un délai donné, et moyennant des formalités. [l semble donc ressortir de l’esprit même de ces textes que les habitants acquiérent tous de plein droit par la conquête, la nationalité nouvelle, mais avec la faculté de conserver l’ancienne s'ils l’entendent ainsi. Du reste, Pothier ne laisse aucun doute sur ce point en déclarant clairement que les habitanis peuvent conserver leur ancienne nationalité en se retirant sur la partie non cédée des territoires de leur souverain. Pour le traité de Campo-Formio, il existe une autre preuve tout-à-fait décisive que telle était opinion des négociateurs. Par décret du 9 décembre 1811, Napoléon a donné la formule des lettres patentes qui pourraient être délivrées aux personnes ayant perdu « leurs droits et qualité « de Français, auxquels celles avaient renoncé dans les « termes de l'article 9 du traité de Campo-Formio». Il est donc bien évident que les Autrichiens des pays annexés devenaient Français ipso facto par le traité, sauf la liberté d’émigrer pour rester Autrichiens.

Pour trouver dans notre histoire des traités stipulant en Lermes exprès la situation dela population des pays conquis

Jau point de vue de l’allégeance, il faut aller jusqu'aux traités / de Mulhouse et de Genève, conclus les 28 janvier et 48 avril 1798, et ayant pour objet l’absorption des deux républiques dans la République française. Mulhousiens et Genévois sont déclarés Français nés, c’est-à-dire entièrement assimilés aux citoyens de la République, nés Français, quelle que soit leur résidence. Le traité du 26 avril fait seulement exception pour trois Genévois qui, ayant écrit contre la République française, ne furent pas admis à l'honneur du droit de cité en France.

De ce que la clause assimilant les annexés aux Français nés ne se retrouve pas dans les nombreux traités qui enchainèrent pour un temps autour de la France une moitié de l’Europe, il ne faudrait pas conclure qu’une situation particulière ait été faite aux atoyens des deux petites Républiques absorbées dans leur puissante voisine. Nous nousrangeons volontiers à Popinion de Fælix qui pense (Rev. de dr. fr. et êtr. IT, p. 328) que les annexions suivantes se firent dans les mêmes conditions, bien qu’on n’eût rien stipulé d’analogue dans les conventions d’annexion. Les plus anciens de ces innombrables arrangements sont absolament muets sur les habitants. Il arrive cependant un moment, où ce sont eux que l’on cède directement. Autrefois, on cédait une province, elsubsidiairement les habitants. Vers 1810 apparait le système nouvean de céder les âmes et subsidiairement le pays où elles vivent. C’était encore le langage reçu dans les réunions du congrès de Vienne, où Von taillait à travers l’Europe, sans avoir plus d’égard que

= Dh — Napoléon pour le passé, les traditions, les aspirations des peuples, et n'ayant comme lui d'autre vue que le nombre des âmes, c’est-à-dire des soldats qu’on se donnait réciproquement. Cette expression même ne prouve-t-elle pas plus que tout le reste que c’élait bien les hommes qu’on cédait?

$ 3. — Démembrement de l'Empire de Napoléon.

Le traité du 30 avril 184%, qui ramena les limites de la France à celles de 1792, contient une disposition importante pour les habitants des nombreuses provinces qu’on arrachait au grand empire de Napoléon. Dans tous les

pays qui « doivent ou devront changer de maitre, dit l’arti- { « cle 17, tant en vertu du présent traité que des arran-

« gements qui doivent être fais en conséquence, 1l sera « accordé aux habitants, naturels et étrangers, de quelque « condition et nation qu'ils soient un espace de six ans, « à compter de l’échange des raüfications, pour disposer, « s'ils le jugent convenable, de leurs propriétés et se retirer « dans tel pays qu'il leur plaira de choisir. » Gette clause que le retour de Napoléon et les traités subséquents n’ont point annulée, a donné lieu à de nombreuses difficultés dans la pratique. L'interprétation la plus naturelle était de considérer le traité comme assurant un moyen de recouvrer la nationalité française aux habitants des provinces séparées. De même que dans les traités antérieurs on avait toujours regardé les délais de six mois, ou un an, ou trois

de,

\ — 206 — ans, donnés pour émigrer comme un mode d'échapper à la nalonalité du conquérant, de même il fallait envisager le délai de six ans du traité de Paris, comme établi en vue de donner aux habitants des pays cédés le moyen de resier Français. Il semble, d’après ce que nous avons dit, du traité de Campo-Formio, et de l’avis de Pothier sur le sens de toutes les clauses analogues des traités antérieurs, qu'il n’y a pas de place pour lhésitation.

Telle ne fut pas pourtant l’opinion dommante en France. On était alors pénêtré de l’idée de renouer la chaine du passé interrompue depuis la Révolution et on voulait supprimer la période révolutionnaire et impériale dans toutes ses conséquences. Le roi donnait l'exemple en datant ses ordonnances de la vingtième année de son règne, et en revenant de tout son pouvoir aux errements de l’ancienne cour de France, malgré le régime constitutionnel. On se persuada que les habitants des pays annexés à l’Empire Napoléonien n’avaient pas été plus légitimement Français, que l'Empereur n'avait été légitimement souverain de la France, et on pensa que le traité leur permettait seulement d’émigrer librement sans être assujettis aux droits de douane et aux vexations qui empêchaient alors la circulation d’État à t£tat. Telle est l’opinion soutenue par Lawrence (4). « En € principe quand un territoire est détaché d’un État pour « être réuni à un autre, 1} est convenable de laisser aux « habitantsde ces territoires le moyen de ne pas perdre leur