DES AVANTAGBS DE LA CHAMBRE DIT CONSEIL

Sommaire : Création de la Chambre du conseil : des sraranlies qu'elle présente dans la procédure judiciaire. — Inconvénients relevés contre elle dans la pratique : sa suppression par la loi de 1856. — Des résultats qu'engendra cette suppression an point de vue de l'omnipotence du ministère public. — Rétablissement de la Chambre du conseil italienne. — Lois étrangères. — Projet de rétablissement de cette juridiction par la commission Dufanre.

Notre ancien droit n'avait pas crée de magistrats instructeurs : la charge d^instruire revenait indifféremment à tous les membres assis des tribunaux. C'est ainsi que la loi allemande considère encore les informateurs comme des juges ordinaires délégués momentanément aux procédures pénales. Si ce système ne laisse peut-être pas une expérience complète à Tinstructeur, il lui donnait autrefois un appui dans « l'assemblée entière des juges », car celle-ci avait autorité sur toutes les décisions prises au cours de la procédure (1).

L'assemblée des juges disparut avec la Révolution. L'instruction criminelle fut conduite par le directeur du jury d'ac^ cusation. Désigné tous les six mois, à tour de rôle, parmi les juges du tribunal, ce magistrat interrogeait Tinculpé, procédait à rinstruction et décidait, lui-même, des conséquences de son information. De sa seule volonté, il rendait une ordonnance de non-lieu ou renvoyait le prévenu devant la juridiction compétente. On remarqua que la liberté des citoyens dépendait ainsi dune opinion unique et que des pouvoirs divers étaient concentrés dans les mêmes mains. C'est pourquoi

(1) Ordonnance del670, titre XIV, art. 2, 15,21 ; titre XXV, art. 15. Déclaration du 21 janvier 1681 et 15 août 1707. Mutart de \ ovclaks. Lois criminelles, l. II, p. 154.

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la loi du 7 pluviôse de Tan IX décida que le directeur du jury communiquerait sa procédure au magistrat de sûreté et qu'il ne rendrait plus son ordonnance que sur les réquisitions du ministère public. Si l'ordonnance était contraire aux réquisitions, le conflit était porté devant rassemblée du tribunal. De là naquit l'institution de la « Chambre du conseil ».

Cette chambre fut organisée par le Code de 1808 pour décider principalement du sort de l'information, car on ne voulait pas abandonner à Tinstructeur le soin de statuer sur la compétence et la mise en prévention des inculpés. Les rédacteurs du Code avaient pensé qu'il ne fallait pas laisser cette mission au magistrat qui avait subi toutes les impressions de la procédure; et, comme il s'agissait de juger, ils la confièrent à une assemblée. La solution n'était pas seulement précédée d'un examen plus approfondi; la décision des juges était encore plus impartiale, étant plus dégagée des influences de Textérieur. « Il n'y aura plus d'arbitraire, disait M. d'Haubersaert (1), quand les décisions seront délibérées par la Chambre du conseil... 11 n'est pas nécessaire que la justice soit indulgente pourvu qu'elle soit impartiale, et la rigueur de ses décisions sera toujours assez balancée par la sévérité de l'examen qui les précède ». Et M. Regnault de St Jean d'Angély remarquait qu'elle « empêcherait d'étouffer certaines affaires, comme il arrive quelquefois dans, les petites villes » (2). On décida donc qu'à la fin de la procédure il serait statué sur l'information : 1^ par la Chambre du conseil du tribunal de première instance quand il s'agirait de faits correctionnels ; 2^ par la chambre des mises en accusation de la Cour d'appel lorsqu'il s'agirait de crimes punis d'une peine afflictive et infamante.

La Chambre du conseil était saisie par le rapport du magistrat instructeur. Aux termes de l'article 127 du Code d'instruction criminelle, « le juge d'instruction était tenu de rendre compte, au moins une fois par semaine, des affaires dont l'instruction lui est dévolue. Ce compte sera rendu à la Chambre du conseil, composée de trois juges au moins, y compris le juge d'instruction ; communication préalablement donnée au procureur impérial pour être par lui requis ce

(1) Rapport au Corps Icgislalif, Loche, XXV, p. 259.

(2) Procès-verbal du Conseil d'Etot, LocaÉ, XXV, p. %U,

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qu'il appartiendra «.La rubrique placée en tête de cet article indiquait que le juge ne faisait son rapport que lorsque la procédure était complète. Le mag'istrat instructeur avait préalablement communiqué le dossier au ministère public qui avait rédigé son réquisitoire, présentant ses conclusions avec tous les éléments qui pouvaient éclairer la chambre sur la décision qu'elle avait à rendre. Après avoir pris connaissance de ces documents et des pièces de la procédure, la Chambre du conseil avait à examiner plusieurs questions.il lui revenait d'abord de rechercher si l'action publique portée devant elle était recevable et, si elle ne Tétait point, elle devait déclarer non-lieu et ordonner la mise en liberté de l'inculpé. Si l'action était recevable, elle procédait au règlement de la compétence et examinait si le fait constituait un crime ou un délit, c'esl-à-dire s'il était prévu et puni par la loi. Ayant ainsi déterminé la nature de la juridiction de jugement, elle se demandait enfin s'il existait des indices suffisants de la culpabilité du prévenu. « On doit, dit Servan, admettre un principe en fait d'accusation, c'est que nul homme ne peut être poursuivi pour l'accusation d'un délit qu'autant qu'il est déjà probable qu'il l'a commis. Le principe, en matière de jugement, est que nul ne peut être condamné pour un délit que sur la certitude qu'il en est coupable. La probabilité est donc la mesure de Taccusation, et la certitude celle dçs condamnations » (1). La Chambre devait ainsi renvoyer l'inculpé devant la juridiction de jugement toutes les fois qu'il existait des indices suffisants. « Les présomptions sont-elles vagues ou légères, avait dit l'orateur du gouvernement, n'existe-t-il aucun moyen d'en acquérir de plus fortes, on doit mettre le prévenu en liberté. Une rigueur plus longue ne serait pas seulement inutile, elle serait encore injuste pour la personne poursuivie et alarmante pour la société tout entière » (2).

Le ministère public avait été exclu du sein de la Chambre du conseil pour qu'il neptit exercer une influence trop grande sur ses décisions. On voulait un j uge d'instruction libre devant une chambre indépendante. Les officiers du ministère public tentèrent bien d'usurper une part d'autorité en étendant

(1) Servan, Œuvres complètes^ t. IV, p. 3.

(2) Voir Encyclopédie da droit: Chambre d'accusation, no 13.

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Texercice de leurs droits. Us soutinrent qu'il appartenait à eux seuls de décider si l'instruction était assez complète pour que le juge fît son rapport et que, tant qu'ils croyaient nécessaire de requérir des actes d'instruction, le juge était obligé d'y procéder et la chambre de les lui ordonner. Cette prétention fut rejetée par la cour suprême (1). « En l'admettant, on eût fait du juge d'instruction et des Chambres du conseil les instruments du procureur du roi ; tandis que ces derniers ne sont, en définitive, qu'une des parties qui procèdent devant le juge, devant ces chambres on eût laissé au ministère public le droit de prolonger autant qu'il le voudrait la durée des procès criminels; la captivité des détenus, leur pénible incertitude, les doutes désolants que font planer sur Thonneur d'un citoyen les poursuites dont il est l'objet, n'auraient eu d'autre terme que le bon plaisir de la partie publique » (2).

La Chambre du conseil exigeait, pour son bon fonctionnement, un labeur et une bonne volonté constants. Mais le travail, comme l'indépendance, n'est-il pas l'un des premiers devoirs de ceux qui ont Thonneur de participer à l'œuvre de la justice ?

Une première prescription s'imposait au ministère public, qui était de rédiger, avec un grand soin, son réquisitoire définitif. Il ne devait pas seulement indiquerson avis, mais encore présenter tous les éléments du fait, exposer ses circonstances et préciser son caractère. II devait résumer les charges et éclairer complètement les magistrats afin de leur permettre de prendre, en connaissance de cause, la décision qu'ils avaient à rendre. Or, on prétend que les officiers du ministère public négligèrent quelque peu cette partie de leur rôle qui imposait, dans le secret, une lourde charge sans fournir les brillantes compensations de l'audience.

Le juge instructeur avait aussi à présenter un long rapport écrit et les membres de la chambre, à l'entendre et à le discuter. Les praticiens recommandaient cette double mission à l'exacte observation des magistrats. « Ce n'est point, disaientils, une vaine formalité que la loi a voulu établir quand elle a institué les Chambres du conseil ; c'est un degré de juridic-

(1) Cass. !•' avril 1813. Dallos IX. p. 505.

(2) Maivgin, De V instruction écrite, p. 4i.

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tion, c'est une g'arantie pour les prévenus qu'ils ne seront pas renvoyés légèrement devant les juges ; pour le ministère public, que son action ne sera pas rejetée sans un mûr examen. II faut donc que cet examen soit consciencieux et approfondi ; il faut que la chambre entende la lecture des charges et délibère » (1). On prétend que les magistrats se seraient peu à peu désintéressés de ce contrôle, les civilistes regardant celte attribution comme à peu près étrangère. Ce fut une grande question, au début de ce siècle, de savoir si l'on réuninirait les justices civile et criminelle. On opéra la réunion pour donner plus de relief à la magistrature. L'Empereur voulait de grands corps « forts non seulement de leur nombre mais encore de la considération que donne la science civile «.Mais la pratique a toujours révélé que les civilistes, plus portés vers les déductions intéressantes du droit, ne participent le plus souvent que, comme à regret, aux simples constatations des procédures criminelles. De sorte que, bien souvent, le juge d'instruction, agissant seul, régla, du consentement muet et unanime de ses collègues, le sort de sa procédure.

On ne sut pas assez distinguer l'institution de la pratique des magistrats. Bonne en elle-même, c'est pour la faute des hommes qu'elle fut condamnée.

La Chambre du conseil a été supprimée, en France, par la loi du 17 juillet 1856. Après s'être promis par son organisation tous les avantages, le législateur la proscrivait en lui attribuanttous les maux. Le rapporteur de la loi remarquait qu'elle éternisait les procédures, qu'elle prolongeait indéfiniment les détentions et qu'elle augmentait les frais; que les magistrats venaient souvent à Taudience avec une opinion arrêtée; que le juge instructeur et la chambre « se rencontraient et se pénétraient sans cesse pour se dominer et s'asservir tour à tour ». Il concluait que la Chambre du conseil ne remplissait aucune fonction vitale. « Il convient, disait-il, de la remplacer par le magistrat qui, dans son organisation, est le seul élément d'activité et d'énergie ».

Cet organisme supprimé, on concentra tous ses pouvoirs aux mains du juge d'instruction. La chambre des mises en

(1) Encyclopédie du droit, v* Chambre d'accusation, o* 6.

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accusation décida encore du renvoi des accusés devant la Cour d'assises, mais il revint au seul mag'istrat instructeur de renvoyer les prévenus devant le tribunal correctionnel.

M. Faustin Hélie(t) regrette la suppression de cette juridiction parce que le juge, plus faible, sera moins susceptible de résister aux instances d'une partie civile considérable ou au crédit d'un inculpé puissamment protégé. Puis, « quels pouvoirs entre les mains de ce juge ! » Après avoir livré la liberté individuelle à sa discrétion pendant le cours de la procédure, voilà que la loi agrandit outre mesure le cercle de ses pouvoirs. « Il apprécie ses propres actes, il prononce sur l'instruction qu'il a édifiée^ il décide si elle est ou non fondée, s'il a eu raison d'instruire ou s'il s'est trompé ; il statue sur les fins de non-recevoir, sur les questions préjudicielles et de compétence, il pèse les indices et les présomptions, il préjuge la culpabilité ! » C/était constituer un pouvoir excessif dans un Etat libre. Et, ce qui augmentait encore le mal c'est que ce n'était même plus le pouvoir du juge qu'il fallait accuser.

Lorsqu'aujourd'hui l'information lui semble terminée, le magistrat instructeur la communique au chef du parquet. II a^ pour cela, un imprimé spécial qui renferme ces simples mots : « Soit communiqué à Monsieur le Pcroureur de la République la procédure instruite contre le nommé.... inculpé de.... » Puis il attend les réqi^isitions du parquet. C'est, en effet, au ministère public qu'il revient d'examiner l'information; c'est sur son initiative que s'oriente la procédure puisque c'est lui qui, le premier, indique la suite qu'elle comporte. Il requiert le juge soit de procédera un supplément d'information, soit d'ordonner non-lieu, soit enfin de renvoyer l'inculpé devant la Cour d'assises ou devant le tribunal correctionnel. Le magistrat instructeur rend ensuite son ordonnance.

11 est libre, en droit, de ne pas adopter les réquisitions du parquet. Le législateur, supposant même le conflit entre ces deux magistrats, a décidé qu'il appartiendrait à la chambre des mises en accusation de le régler sur l'opposition du ministère public. C'est pour les magistrats de province une juridiction lointaine et qui les oblige à passer par le parquet de

(1) Instruction criminelle, t. V, p. 60 et suivantes.

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la Cour. En fait, on tentera d'éviter les dissentiments ; et, dans les affaires délicates, les deux mag^istrats conféreront ensemble sur l'issue de la procédure, s'efforçant de préparer une entente commune. Mais par cela que ces efforts seront nécessaires pour amener Tentente, il est de certaines poursuites sur lesquelles deux hommes indépendants ne sauraient toujours être d'accord. Vous pensez alors que les oppositions seront nombreuses. Voyez cependant les statistiques des greffes. Elles ne mentionnent, pourainsi dire, jamais d'oppositions du ministère public aux ordonnances des juges d'instruction. Ouvrez, par exemple, le dernier compte rendu de l'administration de la justice criminelle publié par les soins de la Chancellerie. Vous y verrez que, dans l'année 1897, les juges d'instruction de France ont été saisis de 42.277 affaires et que 35 seulement de leilrs ordonnances ont été portées devant les chambres des mises en accusation. Mais si vous observez que, dans ce nombre, la statistique comprend tout à la fois les oppositions de la partie civile et du ministère public, et si vous remarquez, qu'en fait, elles n'émanent toujours que de la partie privée, vous en conclurez que le ministère public ne forme pas opposition aux ordonnances du juge parce qu'il n'éprouve jamais le besoin de le faire (1).

La loi de 1856, en enlevant au juge l'un de ses appuis, apportait la dernière pierre à l'édification laborieuse de Toninipotence de la partie publique. Il revint, dès lors, à celui-ci de fermer la procédure qu'il avait ouverte.

La Chambre du conseil avait aussi été supprimée en Italie parce qu'on l'avait chargée d'attributions étrangères. Mais, en 1865, le législateur reconnut qu'il valait mieux corriger les défauts d'une institution nécessaire que de l'abolir. « Déjà reconnue comme la plus utile garantie dans les jugements de

(1) Je me souviens qu'étant procureur de la République en province, je fus un jour en désaccord avec mon juge d'instruction sur la solution d'une procédure. Il fit un projet de pourvoi devant la Chambre des mises en accusation. Il vint me le montrer et il ajouta : «Je ferai ce que vous voudrez. — C'est une parole, répliquai-jc, qu'on ne doit jnmais rencontrer dans la bouche du ju^e d'instruction y. J'insistai pour qu'il se pourvût et il le fit. ^)uelques jours après je gravissais les marches du palais de la Cour. Je rencontrai l'un des présidents de chambre. Il me parla de ce conflit qui avait étonné par sa rareté même. « N*auriez-vous pas, me dit-il. l'autorité suffisante pour prévenir ces incidents? >

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suppression, disait M. Corlese, elle avait été abandonnée par la dernière législation parce qu'on avait imprudemment exagéré ses attributions. Ramenée à son principe de sauvegarde et de tutelle, et en abandonnant tout principe de défiance et de suprématie, la Chambre du conseil est appelée à prêter au nouveau système un puissant appui, tant pour activer que pour retarder les procès ; pour défendre la liberté civile et pour rendre plus respectable la décision judiciaire ».

Aujourd'hui, la Chambre du conseil existe en Italie, en Allemagne, en Autriche, en Belgique, en Hollande, en Russie et en Suisse, dans le canton de Genève. Partout on a pensé qu'elle pouvait offrir une garantie à la liberté.

Il est toujours possible de détruire les inconvénients mineurs d'une institution nécessaire. Si Ton avait, par de certains moyens, rappelé les magistrats à l'observation exacte des prescriptions légales ; si le juge instructeur, après avoir présenté son rapport, avait été privé du droit d'opiner dans la délibération ; si les magistrats composant la chambre n'avaient pas eu à connaître des aff'aires correctionnelles à l'audience ; si l'on avait songé à étendre et à vivifier les attributions de cette chambre en en faisant l'arbitre des difficultés qui s'élèveraient soit entre les magistrats eux-mêmes, soit entre les magistrats et les inculpés, n'aurait-on pas fait disparaître la plupart des objections dirigées contre cette juridiction ?

Aussi la commission Dufaure avait-elle proposé le rétablissement de la Chambre du conseil en faisant de son intervention, non plus une formalité vaine, mais en lui donnant, à l'imitation des lois étrangères, « un rôle infiniment plus actif et même essentiel au fonctionnement de la procédure nouvelle ». Mais cette proposition n'aboutit pas. Il n'entrait pas dans les vues du Sénat de relever le rôle du juge d'instruction.