CHAPITRE II

DE l\cTION directe DU MINISTRE DE LA JUSTICE SUR LES MEMBRES

Sommaire. — Droit dedirectioo du Garde des Sceaux sur Taction des Parquets. — En quoi il doit consister. — Comment le ministre de la justice peut, en fait, s'immiscer dans les trois phases de la procédure préparatoire. — Exemples de son intervention. — Du droit de parler librement.

Dans leurs commencements humbles^ les officiers du ministère public ne furent d'abord que les mandataires du roi. Chargés de défendre ses intérêts auprès des tribunaux, ils étaient contraints d'exécuter ses prescriptions.Mais leur rôle çrandit, et leurs attributions s'étendirent. Devenus enfin les représentants de Tordre public, ils revendiquèrent le privilège du magistrat qui est de se conduire suivant sa conscience et de rester indépendant du souverain. De longues disputes se produisirent. On finit par trouver un terrain d'entente en décidant que les officiers du ministère public seraient contraints de déférer aux ordres du roi, mais qu'ils garderaient une entière indépendance dans leurs conclusions. Ils étaient obligés d'engager les poursuites qu'on leur prescrivait, mais ils pouvaient critiquer et combattre à Taudience les ordres qu'ils avaient été contraints d'exécuter. Leur main était enchaînée mais leur conscience était indépendante. C'est ce que les jurisconsultesde ces temps ont exprimé par ce bel adage : « Si la plume est serve, la parole est libre ».

Il résulte de ces traditions, qu'aujourd'hui encore le garde des sceaux, membre du gouvernement, a un pouvoir de direction sur l'action publique. Mais quel est le caractère de ce pouvoir et quelles doivent être ses limites ?

La procédure préparatoire se divise en trois phases distinctes. Dans la première, le chef du parquet saisit le magistrat

instructeur de Tinfraction à la loi pénale et Tinvile à procéder à rinformation. La seconde a pour but la recherche des preuves : le procureur de la République surveille l'instruction du juge et peut requérir toutes les mesures utiles à la manifestation de la vérité. La troisième période ferme l'instruction préparatoire : le ministère public y intervient encore pour proposer au juge soit de clore les poursuites par une ordonnance de non-lieu, soit de renvoyer Tinculpé devant la juridiction chargée de le juger.

Si Ton repoussait l'intervention du garde des sceaux dans toutes les phases de la procédure, il n'y aurait plus d'unité dans l'administration judiciaire. Si on l'admettait dans toutes les périodes, l'action publique ne serait plus véritablement déléguée. Il reviendra donc au gouvernement de donner des prescriptions au ministère public à l'effet d'amener l'inculpé devant le magistrat instructeur et de le conduire devant les juges. Il exerce, dans ces deux cas, un attribut de la souveraineté, et il n'y a rien dans cet exercice qui puisse gêner la manifestation de la vérité. Mais s'il revenait au ministre de donner des ordres aux membres du parquet dans la seconde période de la procédure, il lui appartiendrait d'inspirer les magistrats pendant la recherche des preuves. La liberté, comme la justice, péricliteraient si la pensée politique pouvait, par l'organe de son premier représentant judiciaire, sejglisser dans la procédure parce qu'il lui serait loisible de gouverner Tinstruction préparatoire.

On n'a jamais contesté dans la pratique que le garde des sceaux pût prescrire l'ouverture d'une information. « Le procureur général, aux termes de l'article 274 du Code d'instruction criminelle, soit d'office, soit sur les ordres du ministre de la justice, charge le procureur de la République de poursuivre les délits dont il a connaissance. » C'est la conséquence du droit supérieur réservé au gouvernement de veiller au maintien de l'ordre social. Cela ne nuit pas aux règles de la justice et s'accorde avec les nécessités de la paix publique. En appelant l'attention des magistrats sur une infraction aux lois, on les invite seulement à rechercher les preuves du délit.

Il est incontestable que l'intervention gouvernementale dans l'initiative des poursuites peut déjà présenter des dan-

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gers. Qui ne voit, les maux causés par une poursuite inconsidérée? Elle arrache le citoyen à ses occupations, à sa famille et à ses amis ; elle le frappe de suspicion et peut le priver de la liberté. Elle est susceptible de faire produire, par la main des magistrats, de certaines évolutions à la politique des partis. Et quand, à l'audience, lesjuçes diront à l'inculpé : « Vous êtes libre », il partira peut-être écrasé, car les poursuites auront pu lui causer un mal dont il ne se relèvera jamais. C'est une préros^ative nécessaire à l'exercice de la souveraineté nationale, mais c'est un sacrifice imposé à la liberté individuelle et cela devra toujours inviter les détenteurs du pouvoir à une discrétion prudente. A l'honneur des hommes de France, la pratique régulière révèle peu de cas où le gouvernement ait prescrit des poursuites dans un intérêt de parti. On ne l'a vu s'éçarer ainsi que de loin en loin pour aider aux vicissitudes d'une politique troublée. Mais, tous les quatre ans, revient une période redoutable, qu'on appelle électorale, dans laquelle, les partis engageant une lutte plus vive, le gouvernement a à se défendre davantage contre les entreprises des candidats et à résister à ses propres désirs.

L'instruction engagée, des jurisconsultes disent que le garde des sceaux peut encore diriger le ministère public dans les incidents de la procédure. M. Mangin déclare que « la suprême direction des actions publiques appartient au ministre. » H y a un article 27 dans le Code qui prescrit au procureur de la République d'exécuter les ordres du procureur général « relativement à tous actes de police judiciaire ». «Le ministre de la justice, ajoute M. Mangin, exerce sur les procureurs généraux les mêmes droits que ceux-ci sur les procureurs du roi ; ce n'est là qu'une conséquence nécessaire de la direction que le gouvernement conserve sur Faction publique, puisque c'est de lui qu'elle émane. Le ministre de la justice peut donc prescrire à un procureur général, celui-ci àses substituts et le procureur du roi aux siens, de faire ou de requérir tels ou tels actes de procédure w . Le danger étant de discerner difficilement quelquefois ce que l'on peut entendre par « les actes de police judiciaire », on pourra laisser ainsi au ministre la faculté de s'immiscer dans tous les replis de l'information. Il y a des pentes trop glissantes. Il ne faut pas oublier que, dans cette phase où

sont recueillies les preuves, le sort de l'inculpé se prépare. Le gouvernement doit rester isolé d'une œuvre de pure justice. S'il lui arrivait de se substituer, dans le secret, au magistrat dépositaire de l'action publique, il lui reviendrait d'inspirer Tœuvre des juges. L'information serait guidée par la même pensée qui l'aurait fait ouvrir. C'est-à-dire que la sûreté individuelle pourrait n'être plus assurée.

Les gardes des sceaux ont cependant toujours été jaloux de cette prérogative. On a, sans cesse, dans la pratique, prescrit aux parquets de communiquer au ministre de la justice toutes les procédures qui peuvent avoir quelqu'importance à ses yeux. Ce sont généralement des affaires politiques où il importerait au gouvernement de s'abstenir parce qu'il y apporte une passion préméditée. Les procureurs généraux lui adressent des rapports sur la marche de l'information de ces affaires et le ministre leur transmet des ordres qui guident les chefs de parquet et inspirent la conduite du magistrat instructeur. Tout le monde sait, au Palais, que lorsqu'une instruction fut ouverte dans l'affaire du Panama, le procureur général et le procureur de la République se rendirent presque chaque jour à la Chancellerie pour faire connattre au ministre de la justice les résultats quotidiens de l'information et discuter avec lui les mesures à prendre. Ils recevaient aussi ses ordres et s'efforçaient de les exécuter. On vit alors des députés modérés poursuivis sous un ministère radical et des radicaux accusés sous des ministres modérés.

Il est dangereux d'ouvrir l'accès de la justice au pouvoir car, comme il est dans sa nature d'abuser, il pourra quelquefois ne plus s'imposer de limites. On avait, en 1874, engagé, dans le ressort de Dijon, des poursuites contre les organisateurs de préparatifs insurrectionnels ayant pour but de prévenir le rétablissement de la monarchie. On fit une perquisition au domicile de Marcel Bontemps, l'un des inculpés, et on y trouva, avec de la poudre de guerre, des lettres adressées au préfet Michon et au duc d'Aumale pour les engager à presser la restauration monarchique. La copie de ces lettres fut envoyée au ministre de la justice qui ordonna au procureur général de Dijon de retirer ces pièces du dossier et de s'abstenir de faire interroger M. Michon. Ces prescriptions

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étaient graves. II existe, au Code pénal, un article 173 qui punit des travaux forcés le détournement, par un fonctionnaire, de titres dont il est dépositaire à raison de ses fonctions. « Un scrupule invincible, répondit le procureur général, m'empêchera toujours de retirer des pièces du dossier ou d'arrêter l'information. Vous me comprendrez car, hier encore, vous étiez magistrat. J'ai donné au gouvernement assez de preuves de mon dévouement pour pouvoir dire que, plutôt que d'en arriver à celte extrémité, j'aimerais mieux résigner mes fonctions. » La correspondance resta au dossier et fut produite aux débats (i). On voit quelquefois des magistrats faire acte d'indépendance.

Il est facile de préciser les droils du garde des sceaux sur la troisième phase de la procédure. Certains jurisconsultes prétendent qu'il peut, à son gré, fermer comme ouvrir la voie des poursuites. Un magistrat, par exemple, avait fait, en 1826, une dénonciation qui parut calomnieuse. Le garde des sceaux, consulté, prescrivit au ministère public d'engager, à titre de sanction, des poursuites disciplinaires^contre le dénonciateur. Le procureur général assigna cependant le magistrat en dénon* ciation calomnieuse. La Cour d'Amiens décida que son action n'était pas recevable par la raison que le ministère public n'avait été autorisé qu'à intenter des poursuites disciplinaires. Mais la Cour de cassation improuva cette doctrine par un arrêt rendu, le 22 décembre 1827, sur le rapport de M. Mangin. La théorie de la Cour d'Amiens revenait à mettre la plénitude de l'action publique aux mains du gouvernement, ce qui aurait engendré les mêmes inconvénients que si elle n'avait pas été déléguée. Par cela que sa délégation a été jugée nécessaire, cette action est sortie du domaine du ministre de la justice pour devenir la propriété des procureurs généraux et des procureurs de la République. « Le gouvernement, dit M.Mangin (2), a le droit de diriger l'action publique puisqu'elle est en partie essentielle à la puissance executive ; mais ce droit de direction ne doit pas être tel que les ministres puissent, à

(1) Robinet dk Cléry, Des droits et obligations du Parquet y agent da gouverne ment.

(2) Tf*oité de Vaction publique et de Vaction civile^ n® 91 ,

leur gré, suspendre ou anéantir Teffet des lois pénales et accorder, quand il leurplaît, Timpunité aux coupables. »^

On reconnaît, sans conteste, que le garde des sceaux, sur le vu de Tinfonnation, peut prescrire au ministère public de traduire l'inculpé devant les tribunaux, de faire opposition, de former un appel ou un pourvoi en cassation. Mais peut^il lui imposer de demander au magistrat instructeur une ordonnance de non lieu ?

Les ministres ont toujours, dans la pratique, revendiqué cette prérogative. S'ils ont le droit d'engager les poursuites, ils réclament aussi la faculté de les arrêter. Des troubles s'étaient produits à Lille, en 1872, à l'occasion du voyage du comte de Ghambord à Anvers. Une information fut ouverte. Les 5 et 15 avril, sur les injonctions du ministre de la justice, le procureur général de Douai intima au chef du parquet de Lille l'ordre de requérir une ordonnance de nonlieu. « J'éprouve, lui répondit ce magistrat, un scrupule invincible à prendre ces réquisitions. C'est à mes yeux une question de conscience et d'honneur. Je ne puis exprimer, dans un acte de mon ministère, le contraire de ce que je pense ». Il adressa ensuite au procureur général le réquisitoire qu'il avait préparé pour renvoyer l'affaire devant la chambre des mises en accusation. « Avant de le déposer au dossier, écrivait-il, je vous prie de vouloir bien le transmettre à M. le garde des sceaux. Je crois remplir un devoir de loyauté en vous faisant cette communication, quelque pénibles que puissent en être pour moi les conséquences. » — « Dois-je conclure de ce langage, répondit le procureur général, que vous vous refusez à suivre les instructions qui vous ont été et vous seraient de nouveau adressées pour le règlement de cette procédure ? Je vous prie de me donner une réponse catégorique à ce sujet». Le procureur de la République comprit la menace, mais il resta inébranlable. « Si je reste à la tête du parquet de Lille, la pièce que je vous ai transmise en communication figurera au dossier des poursuites. » La chambre des mises en accusation fut saisie ; elle renvoya TaiFaire devant la cour d'assises. Mais le dernier mot resta au pouvoir car le procureur général vint occuper le siège du ministère public et demanda et obtint du jury Tacquittement des accu-

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ses (1). On rencontre, dans la pratique, bien peu d'exemples de ces résistances.

Laisser au ministre, représentant du |g;ouvernement, le soin d'élouft'er une poursuite sera toujours une atteinte profonde à Tégalilé devant la loi. Il y avait autrefois, sous Tancien régime, un droit reconnu au profit du chef de TElat qui était de soustraire un coupable à l'application des lois. Colbert écrivait, par exemple, à M. de Novion, premier président du parlement de Paris, pour empêcher toutes poursuites contre les usuriers de Paris. « Sa Majesté, disait-il, voulait prévenir la suite fâcheuse qu'entraînerait la recherche des usuriers pour le commerce de la capitale » (2). Cela s'appelait le droit d'abolition. C'était la grâce avant la condamnation. Personne ne s'étonnait alors de cette prérogative parce que le roi, qui incarnait la souveraineté absolue, pouvfi^nt dicter les lois, avait aussi la faculté d'en suspendre le cours. Il le faisait par lettres patentes, sous la responsabilité de sa conscience et la surveillance éveillée du parlement. Les magistrats entérinaient les lettres mais ils pouvaient adresser leurs représentations au souverain. La Révolution anéantit ce privilège. Dans un Etat où tous les citoyens sont soumis aux lois, il.ne peutappartenir à personne d'en suspendre l'application. L'égalité devant la justice ne serait qu'un vain mot s'il revenait à un homme, fût-il le plus puissant de tous, de dérober un coupable à la juste sévérité de la loi. Mais, s'il était permis au ministre de la justice de régler le sort des inculpés d'une façon souveraine, n'y aurait-il pas à craindre qu'il ne reprit en sous-œuvre le droit d'abolition qu'on a formellement supprimé? Le danger serait plus grave parce qu'on aurait la chose sans le mot, la réalité sans l'apparence ; parce que le magistrat,, guidé par ses chefs, ne sentirait pas la responsabilité de sa conduite ; parce que tout cela enfin serait couvert de l'appareil de la justice. Je sais bien que l'arbitraire du ministère public ne s'exercerait que dans des cas exceptionnels. Mais si, lorsque les choses du droit pénal se compliquant de questions politiques, on pouvait distinguer les citoyens en deux camps, les amis et les adver-

(1) Robinet de Cléry, op. cit^ pp. 28 à 34.

(2) Lettres de Colbert, t. VI, p. 63 (24 novembre 1680).

LE MINISTÈRE PtJBUC 31

saires et appliquer à chacun d'eux un traitement divers, la justice serait perdue.

Il y a un préjugé redoutable, en France, qui consiste à croire que Texécutif, étant intéressé aux poursuites politiques, a le droit de les conduire à sa guise. Permettre à un gouvernement de diriger les poursuites, revient, à peu près à supprimer la justice. L'action publique se transforme en une arme de guerre et l'instrument créé pour pacifier la société peut servir aussi à l'opprimer. Une justice sûre et indépendante pourrait introduire la paix entre les partis ; une justice obéissante entretiendra toujours la guerre. Le gouvernement a, certes, le droit de se défendre ; mais son action, qui se manifeste pour cela dans la vie administrative par mille moyens, ne saurait s'introduire jusqu'au sein même de la magistrature.il perd plus en cherchant à la diriger qu'en lui laissant son indépendance.

Le droit, pour lofficier du ministère public, de parler librement, suffirait à contenir l'action gouvernementale si cet officier pouvait se reposer sur une complète indépendance. Mais nous ne vivons pas de théories et il importe de revenir toujours à la réalité contingente. Deux exemples suffiront pour préciser ma pensée.

En 1555, le roi de France avait autorisé les Italiens à arrêter Tévêque de Noyon, débiteur du pape, et à le conduire dans les prisons du souverain pontife jusqu'au parfait paiement des sommes réclamées. Les avocats généraux, à qui les lettres patentes furent signifiées, les communiquèrent au parlement en protestant contre leur teneur. Ils regardaient comme « scandaleux et nouveau et contre les libertés de l'Eglise gallicane de mener prisonnier à Rome un sujet du roy, evesque et pair de France ». Ils ne se bornèrent pas à protester publiquement mais encore « à celte cause, requirent, pour la conséquence, être faicles remontrances au Roy ». Le 3 mars 1555, les remontrances furent portées au souverain par l'avocat général Baptiste du Mesnil qui, dans l'exercice de sa charge, continua à être investi de la confiance du monarque (1).

En 1875, la cour de Besançon était saisie d'un procès de diffamation qui souleva la question de savoir si les commissions

(i) RegUtres du Parlement de Paris {preuves des libertés), 1. 1, p. 42 et p. 153,

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mixtes avaient eu une existence légale. L'avocat général soutint la légalité de ces commissions. La loi est quelquefois en désaccord avec la morale et le jurisconsulte souffre, de temps en temps, de ses interprétations. Lorsque le garde des sceaux connut ces conclusions, il s'irrita de ce qu'il considérait comme attentatoire aux doctrines de Thonnéteté politique et il signa la révocation de Tavocat général Bailleul. Quelques jours après, la cour de Besançon adoptait l'opinion de ce magistrat et le pourvoi contre cet arrêt était rejeté par la cour suprême.