CHAPITRE III

DE l'action du pouvoir ADMINISTRATIF SUR LE MINISTÈRE PUBLIC

Sommaire. — Violation du principe de la séparation des pouvoirs. — De l'article 10 du Code d'instruction criniinclle et des raisons qui le firent adopter. — Critiques et demande de suppression. — Des pouvoirs judiciaires du préfet de police. — Son intrusion dans les affaires de la justice. — Pratiques illégales qui mettent l'action publique dans la dépendance de l'autorité administrative.

C'est beaucoup d'abandonner les membres du ministère public à la discrétion du garde des sceaux. On les place encore sous la dépendance de l'autorité administrative, ce qui est pire, car ils relèvent alors de ceux qui expriment le plus directement les passions de la puissance executive. C'est là, peutêtre, la violation la plus dangereuse qu'on ait apportée au principe de la séparation des pouvoirs. La Belgique a rejeté l'article 10 de notre Code d'instruction criminelle comme incompatible avec Tesprit d'une charte libérale qui proclame rindépendance réciproque du pouvoir administratif et du pouvoir judiciaire. « Il ny a pas, dit M. Ribot, une autre législation que la nôtre » qui ait commis un pareil abus (1).

Autrefois l'administration de la police française appartenait aux parlements. On comprend qu'on lie à l'esprit qui ordonne la main qui est chargée d'exécuter. Mais la Consti-

(1) Journal officiel du 5 novembre 1884.

On trouve cependant en Suède, un certain mélange des fonctions administratives et judiciaires. Aux termes du parac^raphe 10 de V Instruction du iO novembre 1855, « l'administration préfectorale est l'autorité suprême de police du département et doit, en cette qualité, veiller strictement au maintien de l'ordre et de la sécurité publique, étant tenue en conséquence de prendre les mesures nécessaires contre les infractions qui peuvent se commettre et de pourvoir en outre à ce que les infractions soient poursuivies dans les formes prescrites par la loi » . D'où il résulte que l'administration préfectorale peut saisir directement le tribunal, même quand le ministère public ne l'a pas saisi c pour qu'il procède à l'instruction, ou pour les mesures que le tribunal jugera nécessaires ».

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tuante, voulant affaiblir le pouvoir judiciaire, détacha de sa prérogative la direction de la police. Ce furent les corps administratifs qui reçurent la mission de prévenir les délits et de maintenir Tordre. Cela établit la prépondérance de l'administration et particulièrement des préfets sur la magistrature. Ils empiétèrent sur les attributions des magistrats ; ils demandèrent aux officiers du ministère public de leur rendre compte des poursuites et ceux-ci, isolés alors, cédèrent à leurs prescriptions. Lorsqu'on lui révéla cet état de choses, Napoléon s'étonna de ce que « la justice, au lieu de soutenir la police, fût, au contraire, soutenue par elle w. On n'a pas assez remarqué que, sous le prétexte de séparer les pouvoirs, la Révolution avait subordonné lapuissance judiciaire àTautorité administrative. C'était reprendre, au rebours, les tendances de l'ancien régime. On comprend que cette pratique ait d'abord provoqué l'étonnement de l'Empereur ; mais, étant une arme préparée pour seconder ses desseins, il vit bien vite comment elle pouvait les servir.

Le ministère public était représenté, au chef-lieu de chaque arrondissement, par les magistrats de st^reté. Détachés de toute hiérarchie, ces officiers ne possédaient aucune auto-' rite parce qu'ils ne pouvaient avoir aucune énergie. « Comme les magistrats de sûreté appartiennent à la police, disait Napoléon, il est nécessaire qu'ils soient dans la main du préfet. Alors, il faut combiner les rapports de subordination de ces magistrats avec lui de manière qu'il puisse marcher » (1). On renvoya la proposition à l'examen de la section de législation. Celle-ci présenta son rapport, par l'organe de M. Bigot-Préameneu, le 20 décembre 1804. Il protestait, au nom de la séparation des pouvoirs, contre les vues de l'Empereur. La section ne contestait pas que le gouvernement eût un droit de haute police qu'il exerçait par les préfets mais ceux-ci ne devaient pas s'immiscer dans l'administration de lajustice qui était distincte de la police administrative. En qualité d'officiers de police judiciaire, les magistrats de sûreté ne dépendent pas des préfets. « Il ne faut pas dénaturer leur caractère en les plaçant, de quelque .manière que ce soit, sous leur

(1) Séance du Conseil d'Etal du 18 décembre 1804.

LE MINlSTfcliE PUBLIC 35

dépendance. Ils n'en seront pas moins à la disposition de l'autorité supérieure. Puisque la loi autorise les particuliers à leur faire des dénonciations, à plus forle raison en est-il ainsi du gouvernement».

La discussion s'ouvrit sur ce rapport. Le grand juge constata que a l'expérience avait prouvé que les préfets abusent souvent de la déférence que les magistrats ont pour eux pour passer les bornes d'une simple correspondance : quelques-uns ont même pris des arrêtés pour s'attribuer une juridiction ». Cambacérès prit la parole. Il avait beaucoup de raison et beaucoup de souplesse. 11 savait que la proposition impériale était en désaccord avec les principes ; mais sa naiure de courtisan le conduisit à concilier deux choses qui étaient, en réalité, inconciliables. « Il serait assurément à désirer, dit-il, que le magistrat de sûreté ne fût qu'officier de police judiciaire et que la justice ne fût, dans aucune de ses branches, subordonnée à la police ; mais on ne peut se dissimuler qu'il existe une correspondance entre les préfets et les magistrats de sûreté; il est nécessaire que le Code la régularise afin d'empêcher qu'il y ait ou refus déplacé d'un côté ou domination de l'autre ». Il ajouta que l'Empereur avait ordonné de présenter des dispositions sur les rapports de ces fonctionnaires et qu'il fallait exécuter cet ordre. A ce moment la discussion tourna court et la confection du Code d'instruction criminelle fut momentanément abandonnée.

On voit bien, parla lecture des travaux préparatoires, les incertitudes qui se manifestèrent dans la pensée de Napoléon. Il voulait une magistrature forte et respectée, mais il croyait qu'il fallait établir un lien entre les officiers du ministère public et les préfets, pour assurer une police rapide et une répression sûre. Quand on reprit la discussion, en 1808, l'organisation des Cours impériales était décidée; le ministère public, compris dans une hiérarchie puissante, s'appuyait de l'autorité de ces compagnies, de sorte qu'il ne s'agit plus que de savoir si les préfets, devenus officiers de police judiciaire, seraient placés sous la surveillance du procureur général. C'était une erreur en sens inverse. Berlier protesta contre elle au nom de la séparation des pouvoirs. « Aujourd'hui, disait-il, que les Cours impériales sont fortement organisées, il faut convenir

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d^éviter aux principales autorités judiciaires et administratives des points de contact dont les résultats serviraient mal la chose publique » (1). L'Empereur demanda si, dans les affaires communes, les préfets exerceraient la police judiciaire. On lui répondit que leur rôle se bornerait à la pratiquer dans les cas intéressant la sûreté publique. Il remarqua qu'ils seraient alors subordonnés au procureur général dans ces affaires, ce qui troublerait la séparation des pouvoirs. « Cependant, ajoutat-il, on peut tout concilier en autorisant le préfet à rédiger des procès-verbaux, à instruire, à envoyer ses actes au procureur général et en laissante ce magistrat ralternative ou de les recommencer ou de leur donner le caractère d'actes judiciaires quand il les trouvera suffisants ». C'est dans cette pensée qu'on rédigea l'article 10 du Code d'instruction criminelle. On retrancha les préfets de la nomenclature des officiers de police judiciaire et on leur remit le double pouvoir du ministère public et du juge d'instruction.

L'Empereur avait atteint son but : la puissance administrative avait l'initiative de toute l'action judiciaire et échappait, en même temps, au contrôle des magistrats. Elle avait la force sans la responsabilité. La séparation des pouvoirs protégeait, sous les prescriptions les plus sévères, l'autorité administra tive contre les moindres incursions des compagnies judiciaires. Elle réservait à Tadministration Taccès le plus large dans l'œuvre de la justice.

On est effrayé lorsque Ton fait la revue des pouvoirs que la loi remet ainsi au gouvernement. Il peut, par l'intermédiaire de ses préfets, constater les crimes découverts par la voie administrative, saisir les pièces à conviction, faire des visites domiciliaires, décerner des mandats d'amener, interroger les inculpés, les placer sous la main de la justice. On convient aussi que les préfets peuvent exercer les prérogatives de l'article 10 du Code d'instruction criminelle même en dehors du flagrant délit. Plus tard on alla plus loin encore. Emu de l'introduction en France de correspondances hostiles à sa politique, le gouvernement de Napoléon III avait fait saisir des lettres dans les bureaux de poste, par le préfet de police. Une

(4) Séance du 31 mai 1808.

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vive protestation s'éleva dans les rangs des jurisconsultes et la chambre criminelle de la Cour suprême déclara d'abord que ce droit redoutable n'appartenait qu'au magistrat instructeur. Mais un arrêt des chambres réunies décida que cette prérogative revenait aussi au préfet de police. On disait que les attributions de ce fonctionnaire ne sauraient se distinguer de celles du juge d'instruction (1). L'œuvre fut alors complète. Le préfet étant investi du droit d'ouvrir les lettres et de pénétrer dans le domicile des citoyens, l'arbitraire du gouvernement put se glisser jusque dans les replis les plus secrets de la vie des particuliers. Là, en effet, où le magistrat, plus scrupuleux, reste immobile parce que les présomptions sont trop vagues, le préfet n'hésitera pas à agir. Le premier s*inquiète de la liberté individuelle ; le second servira surtout l'intérêt du gouvernement. « Alors, dit M. Ribot (2), l'article 10 est un admirable instrument aux mains du préfet de police qui n'est, lui, responsable vis-à-vis de personne, car il n'est pas officier de police judiciaire, et s'il agissait à la légère, il n'en devrait compte qu'à son supérieur immédiat, le ministre, qui le couvrirait toujours ».

Treilhard expliquait l'économie de l'article 10 par « l'urgence qu'il y a quelquefois à saisir les coupables, les instruments et les traces du crime ». C'était un produit des circonstances de l'époque. Quand on l'écrivait, on était encore sous l'impression des maux qui suivirent la désorganisation des services judiciaires Des bandes de malfaiteurs s'étaient longtemps répandues dans les campagnes, semant la terreur sur les grandes routes. Leur audace ne connaissait pas de limites. On était peu éloigné de l'époque où le sénateur Clément de Ris avait été enlevé dans sa propriété à quelques lieues de Tours et où Tévêque constitutionnel de Quimper avait été tué à coups de feu dans la diligence de Brest. La série sans cesse renouvelée des complots organisés contre sa vie avait aussi ému profondément l'Empereur. De sorte que, tant pour la sécurité du pays que pour le maintien de la dynastie, on s'occupait surtout de procurer à la police une action rapide et puissante.

(1) Arrél Coctlo{^on du 21 novembre 1853.

(2| Chambre des députés, séance du 4 novembre 1884.

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Depuis^ les circonstances changèrent. La paix fut définitivement rétablie, les routes devinrentsûres ; l'action de la justice rapide et exemplaire. Ce qui montre bien l'anomalie de ce texte, c'est que les préfets ne trouvèrent presque jamais à user de cette prérogative, non seulement par cette sorte de prudence qui retient les hommes de pénétrer sur un terrain étranger, mais encore parce que la nécessité nen demanda presque jamais l'emploi. Lorsque le préfet de Seine-et-Oise ordonna des perquisitions chez les prétendus anarchistes de Corbeil, la liste de ces derniers était connue du ministère public qui aurait pu agiravec la même promptitude s'il n'avait redouté, comme il arriva, de troubler la tranquillité des particuliers « Les préfets, disait M. le garde des sceaux Le Royer, ne se sont jamais servis de l'article 10 que pour substituer arbitrairement leur action à celle de la magistrature ».

Aussi les membres de la commission Dufaure furent-ils unanimes à demander la suppression de cette disposition légale par la raison que les circonstances qui l'avaient fait écrire avaient disparu. Leur vœu s'étendait même au préfet de police ; mais, à la demande du gouvernement, ils revinrent en partie sur leurs propositions : les prérogatives de ce texte furent maintenues dans le projet pour ce fonctionnaire, mais enle~ vées aux préfets des déparlements. On sait qu'on n'a pas légiféré sur ce point et que l'article 10 existe encore dans toute sa teneur.

En conférant à des fonctionnaires de Tordre administratif qui ne relèvent que du ministre de l'intérieur la plénitude du pouvoir judiciaire, ce texte porte cependant la plus grave atteinte au respect de la liberté individuelle. Ce n'est pas seulement parce qu'il réunit dans la même main deux pouvoirs inconciliables, à savoir les attributions du ministère public et celles du juge d'instruction. C'est surtout parce que les préfets pourraient user de leur prérogative dans les affaires politiques où les plus honnêtes citoyens peuvent être impliqués et où le gouvernement perdra toujours la notion de la justice. Tous les partis, dans l'opposition, ont donc critiqué cette anomalie qui viole le principe de la séparation des pouvoirs; mais, par une disposition naturelle de l'esprit français, ils s'empressèrent tousde la conserver quand ilsse succédèrent au

gouvernement. Nos politiques ont toujours eu la haine des obstacles. Toutcequi peut contenir leur puissance est regardé comme une entrave. On n'a pas encore compris une pensée profonde de Montesquieu où le grand publiciste explique que la meilleure garantie d'un Etat çsl que sa constitution soit réglée de manière à ce que le pouvoir y puisse être arrêté par le pouvoir.

La disposition de j'article 10 a engendré un double danger. Périlleuse par elle-même, elle l'est encofe par l'arbitraire qu'elle autorise. L'article 10 est une prérogative légale. Mais, à côté d'elle, il en est une autre que le préfet de police a cru pouvoir s'attribuer et qui consiste à ouvrir ou fermer, à son gré, l'action judiciaire dans le département de la Seine. L'une peut produire de graves inconvénients en établissant^ en face de l'autorité judiciaire, l'action parallèle de l'administration ; l'autre entraîne des conséquences plus redoutables en permettant à un fonctionnaire administratif de tenir en lisière les officiers du ministère public.

En province, les commissaires de police adressent directement leurs procès- verbaux au parquet chargé des poursuites. Les gendarmes en transmettent la première expédition au procureur de la République et la seconde.au commandant de l'arrondissement. Le procureur de la République, saisi ainsi de toutes les infractions constatées, exerce, dans sa plénitude, l'action publique que lui a conférée la loi. A Paris, les commissaires envoient leurs procès-verbaux non au parquet mais à la préfecture de police. Là, ils sont reçus par un chef de division qui les distribue à deux chefs de bureau qui les repassent eux-mêmes à leurs employés. Dans ces tris successifs, et en dehors de toute prérogative légale, le préfet s'arroge le droit de retenir les procès-verbaux qu'il juge à propos de soustraire au parquet de la Seine. Parmi les coupables, il livre les uns à la répression et il peut en sauver les autres. C'est-àdire que le préfet de police devient le maître de la poursuite.

Réduit à ne suivre que les procès-verbaux qu'il plaît au préfet de lui adresser, le procureur de la République de la Seine est privé de la plénitude de l'action publique. « De la sorte, remarque M. Goblct, on a pu dire qu'il y avait, à Paris, deux parquets : le parquet de la préfecture de police

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et le parquet du procureur de la République, et que, contrairement aux dispositions de la loi et à la nature des choses, alors que la préfecture de police devrait être l'auxiliaire de la justice, c'est au contraire le parquet de la justice qui est subordonné au parquet de la préfecture de police (t) ».

On a cherché à excuser cette pratique. On a dit qu'il fallait bien faire un travail préparatoire pour classer les procèsverbaux relatant des délits non établis. 11 y a aussi des cas où l'intérêt public, une idée de haute moralité ou un sentiment de miséricorde peuvent écarter Inapplication inexorable de la loi. Tout cela est vrai. Mais il est constant que si la décision doit être précédée d'une appréciation préalable c'est au magistrat chargé de la poursuite qu'elle doit revenir et non à l'agent de transmission. Le premier trouve, dans sa compétence et dans sa responsabilité^ les raisons de décider du sort des procès-verbaux L'autre, étranger à l'action de la justice, ne rencontrera, dans le silence des bureaux, aucune limite à son arbitraire et, agent direct du pouvoir, il sera plutôt tenté de servir le gouvernement que la loi. L'un agit dans la sphère de ses pouvoirs, l'autre ne peut persévérer dans sa conduite qu'à la condition de pénétrer sur un terrain qui lui est fermé par la loi. Il n'est pas d'abus plus grave qui puisse être signalé dans les choses de la justice.

11 est remarquable cependant que, lorsque M. Goblet proposa à la Chambre des députés de contraindre les commissaires de police à transmettre directement leurs procès-verbaux au parquet de la Seine, 260 députés contre 224 votèrent le maintien de ces regrettables errements (2).

Il est dans la nature de l'arbitraire de ne s'arrêter devant aucunes limites précises. Maître d'ouvrir au parquet la voie des poursuites, le préfet de police s'arrogea bientôt le droit de contrôler les ordres donnés par les magistrats et de les rectifier à son gré. On en cite au palais un remarquable exemple. M. le juge d'instruction Guillot avait, un jour, ordonné la saisie de papiers au domicile d'un particulier. L'ordre fut exécuté par un commissaire aux délégations

(1) Chambre des députés, séance du 19 janvier 1884.

(2) Séance du 19 janvier 1884.

LE MINISTÈUE PUBLIC 4!

judiciaires qui, en raison de circonstances spéciales, crut devoir en informer son chef. Le préfet de police examina les papiers et les rendit à Tinculpé. Il fallut une seconde commission rogatoire pour faire exécuter les prescriptions du juge. On vil cela se reproduire en sens inverse. « Il y a eu, disait M. Ribot, ce scandale judiciaire d'un préfet de police qui, un juge d'instruction ayant restitué une partie des correspondances privées qui avaient été saisies, a fait reprendre le lendemain ces mêmes correspondances dans un domicile privé en vertu de l'article 10(1) ».

La préfecture de police constituait un organe de transmission et d'exécution des services judiciaires. Comme elle sortait de son rôle pour contrôler ces services, elle s'avisa d'avoir une jurisprudence. C'était un mal. Mais elle eut une jurisprudence contraire à celle du parquet de la Seine, ce qui fut pire. Elle prit longtemps, pour principe, d'absoudre les vols commis dans les magasins sous la condition du versement d'une somme déterminée. M. Goblet cite le cas d'une dame dont on éteignit l'afFaire moyennant le versement de 15.000 francs ! Voyez aussi ce qui arrive dans la poursuite des fraudes commerciales. Il n'y a pas d'affaires plus hérissées de difficultés. Le parquet a demandé à M. Pasteur une consultation et l'illustre savant a dressé une liste des fraudes dont la constatation, particulièrement délicate, ne saurait jamais déterminer la conviction du juge. Toutes ces aflFaires sont classées. Et cependant, la préfecture de police persiste à dresser des procès-verbaux, à opérer des saisies et à semer l'inquiétude chez des commerçants au moment où elle ne saurait ignorer que ces fraudes ne seront pas poursuivies.

Je ne citerai plus qu'un seul fait parce qu'il concerne un cas extrême et qui se reproduisit, dit-on, plus d'une fois. On avait arrêté un inculpé en flagrant délit. L'infraction étant avouée, le substitut du petit parquet avait délivré mandat de dépôt. Le prévenu était traduit devant le tribunal correctionnel. Les juges étaient saisis et il n'appartenait à nulle puissance humaine de paralyser leur action. Quand, le lendemain, l'huissier appela le prévenu, celui-ci n'était pas sur les bancs de

(1) Chambre des députés, séance du 4 novembre 1884.

42 DE l'instruction PRIvPARATOIRE

raudience. On provoqua les explications du directeur de la maison d'arrêt. L'inculpé avait été élargi sur l'ordre du préfet de police. « Quefites-vous? » demandai-jeà l'ancien procureur de la République qui me rapportait cet abus. — « J'allai trouver le préfet de police ; j'avais avec lui des relations excellentes. Nous sommes amis, lui dis-je ; mais, s'il vous arrivait jamais de recommencer, l'un de nous deux aurait à résigner ses fonctions ». Et cependant le même mai^istrat ajoutait que, quelques années après, au moment d'une crève des omnibus, 80 inculpés placés sous mandat de dépôt furent élargis par lapréfecture de police.

Le pouvoir agissait moins ostensiblement autrefois, et les magistrats montraient une énergie plus grande dans la défense de leurs prérogatives. L'histoire rapporte qu'un familier du roi Charles IX avait été, sur mandat du juge, interné dans la prison du Châtelet. Le roi n'osa pas attenter directement à l'autorité de justice; mais, dans la nuit, des malandrins enfoncèrent les portes de la prison et favorisèrent la fuite du courtisan. Le lendemain le parlement se réunissait sur la convocation du premier président. Les magistrats se rendirent au Louvre précédés de leurs chefs qui portaient le bras en écharpe, symbole de la blessure faite à la justice. Le soir même le familier du roi reprenait le chemin de la prison.

Ce qui aggrave la situation, c'est que la magistrature ne se sent plus, aujourd'hui, la force nécessaire pour se défendre contre les empiétements du pouvoir administratif. Réduite à les subir en silence, l'arbitraire se glisse doucement dans la pratique et ces choses saintes, Tégalité devant la loi et le respect de la justice, qui constituent la sauvegarde de la démocratie, sont appelées à succomber devant la passion du jour.

On s'était ému, en 1883, à la commission du Sénat. Ses membres, hésitants, consultèrent non les magistrats mais le préfet de police et le ministre de l'intérieur, après quoi ils se décidèrent à maintenir la prérogative du préfet. On pensait faire beaucoup en déclarant, dans le projet de loi, que la police ne saisirait les lettres des particuliers qu'en cas de flagrant délit et qu'elle les transmettrait au juge sans les lire. Quand on lui imposait une tentation si vive pouvait-on espérer d'elle une abnégation si grande ?

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Mais on s'inclinait devant la raison d'Etat et on réussissait à la faire prévaloir. Rien, en effet, ne la sert mieux que de mêler l'administration aux choses de la justice. Montesquieu réclamait la division des pouvoirs au nom de la liberté ; mais il savait n'atteindre ce but qu'à la condition d'imposer cette division à toutes les puissances de l'Etat. En France, on la fit contre la magistrature et on ne l'imposa pas au pouvoir exécutif. Parla, la réforme n'était qu'apparente et la liberté put encore en souffrir. « Nous avons, dit M. de Tocqueville, chassé la justice de la sphère administrative où l'ancien régime l'avait laissée s'introduire fort indûment ; mais, dans le même temps, le gouvernement s'introduisait sans cesse dans la sphère naturelle de la justice^ et nous Vy avons laissé, comme si la confusion des pouvoirs n'était pas aussi dangereuse de ce côté que de l'autre, et même pire ; car l'intervention de la justice dans l'administration ne nuit qu'aux affaires, tandis que l'intervention de l'administration dans la justice déprave les hommes et tend à les rendre à la fois révolutionnaires et serviles » (t).

(1) L'ancien Régime et la Révolution, page 80.