CENTRALISATION DE L ACTION AUX MAINS DU MINISTERE PUBLIC

Sommaire : Il importe de reserver, dans la poursuite, une pari à Tinitiative des citoyens. — Comment notre ancien droit détermina cette part : distinction des délits en publics ci privés et conséquences de cette division ; des droits considérables accordés alors à la partie civile, — Suppression de cette distinction par les lois intermédiaires et le Code d'instruction criminelle. — Centralisation aux mains de Tofficier du ministère public de la poursuite et de la conduite de la procédure. ^ Indépendance de son action au regard des particuliers : ses conséquences. — Dangers de son omnipotence

Il est encore des jurisconsultes qui recommandent, dans l'organisation de Taction publique, Temploi exclusif de Tun des deux systèmes qui divisèrent les législateurs d'Europe. Les uns préconisent celui de la procédure accusatoire tandis que les autres vantent les effets de la procédure inquisitoriale. On vit déjà la dispute de ces deux systèmes se produire aux temps de Terapire romain. Ceux qui tenaient pour les principes de la République luttaient pour le maintien intégral de la procédure accusatoire sous le prétexte qu'il était dangereux d'enlever au citoyen la part sans cesse agissante de sa souveraineté ; ceux qui marchaient vers le pouvoir d'un seul s'efforçaient de placer la poursuite aux mains du prince, pensant ravir au peuple Fun des éléments les plus effectifs de sa puissance. Les uns et les autres étaient d'accord avec eux-mêmes; mais les seconds s'accordaient mieux avec la politique nouvelle

car leur mode d'action judiciaire perdait le caractère républicain pour revêtir la forme monarchique.

Les institutions ne se présentent plus, dans nos sociétés modernes, avec la simplicité des choses antiques. Dans les éléments complexes qui régissent les gouvernements contemporains on rencontre un mélange de principes qui emprunte à la démocratie ce qui peut garantir l'indépendance du citoyen et à la monarchie ce qui doit assurer la tranquillité de tous. Il faut donc se garder de préconiser l'un ou Pautre système de procédure dans sa forme absolue. Ils sont excessifs dans leur conception isolée carTun donnerait tout au citoyen et Tautre l'exclurait tout entier. L'un livrerait la société à l'anarchie s'il supprimait l'action de TEtat; l'autre conduirait au despotisme s*il chassait le citoyen de la sphère de la justice. La vérité sera donc dans une juste conciliation de ces deux systèmes.

La nature même de l'infraction à réprimer nous conduira toujours vers ce mélange des deux procédures. Tout délit commis porte une double atteinte, Tune à la conservation de Fordre social et l'autre à l'intérêt privé. Si je vous dérobe, par exemple, une somme d'argent, je trouble la sécurité générale qui assure la tranquillité de tous les citoyens et je cause un préjudice à votre fortune privée. C'est ainsi que le délit donnera naissance à deux actions : l'une, publique, en répression du dommage causé à la société ; l'autre, civile, en réparation de l'atteinte portée à l'intérêt du particulier. La première a pour but l'application d'une peine ; la seconde, l'allocation d'une indemnité pécuniaire. Il est de la nature de celle-là d'appartenir à la société tout entière parce qu'il lui revient de se protéger par un exemple salutaire ; l'exercice de celle-ci est au contraire abandonné au simple particulier, parce qu'il lui appartient d'apprécier lui-même le dommage qui lui a été causé. On fera donc, dans la répression du délit, ce premier partage d'attributions, à savoir que le procureur de la République exercera l'action publique et que l'exercice de Faction civile reviendra au citoyen lésé.

Mais, dans l'appréciation même du mal public, il est facile de remarquer que, sous ses aspects divers, l'infraction causera suivant les cas un tort plus ou moins grave à l'ordre social.

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La lésion sera énorme lorsqu'un malfaiteur a tué un citoyen ; elle sera presqu'insensible lorsqu'un contrevenant, désirant prendre un chemin plus court, a simplement traverséle champ ensemencé d'un particulier. On comprend que, dans le premier cas, la société intervienne par son représentant avec toutes ses rigueurs; on a peine àsupposerqu^on charge encore, dans le second^ le ministère public de requérir spontanément l'application d'une peine.

Il y a une gradation à suivre dans la classification des délits, non seulement pour apprécier dans la sphère légale les bornes que la justice humaine ne saurait dépasser, mais encore pour déterminer, sur le terrain de la procédure, les cas où il appartiendra au ministère public de diriger la poursuite. Quand les Romains proclamèrent qu'il ne revient pas « au préteur de s'inquiéter des choses futiles » ils ne protégèrent pas seulement la dignité du magistrat, ils sauvèrent encore de son intervention le domaine naturel des particuliers.

Il importerait donc de taire ici une première division des infractions à la loi pénale dont les unes seraient soumises à la poursuite spontanée du ministère public, tandis que la répression des autres serait abandonnée à l'initiative des particuliers. « La division des délits en délits publics et en délits privéSy dit Rossi, résulte de la nature des choses. Elle n'est pas, comme tant dautres divisions, une pure méthode » (1).

Jadis, le roi de France n'ayant pas reçu la délégation complète de l'action publique, ses procureurs ne pouvaient poursuivre toutes les infractions. On distinguait les délits publics, qui étaient punis de peines afflictives et infamantes, des délits privés qui n'entraînaient que des peines moindres. Les premiers étaient spontanément poursuivis par le ministère public ; la poursuite des seconds ne pouvait être intentée que par les parties lésées. L'ordonnance de 1670 (2), qui établit cette distinction, en indique bien l'importance. Quand un délit public était commis, aucune transaction de la partie offensée ne pouvait arrêter l'action du procureur du roi qui agissait d'office et en dehors de toute plainte. Si le délit était privé, aucune poursuite n'était exercée quand le particulier

(1) Titre 25, art. 49.

^2) Rossi, Traite de droit pénale Uv. 2, chap. I, p. 249.

lésé gardait le silence, et si, ayant intenté son action, il s'en désistait ensuite, « les transactions et cessions de droits » étaient exécutées et Taffaire, définitivement éteinte, ne pouvait être reprise par la partie publique. Cette sorte de conciliation entre les droits des parties publiques et privées répondait à la nature même des infractions. Elle était née du droit romain et elle s'accordait avec la raison des choses. On comprend que l'Etat s'émeuve lorsqu'un meurtre est commis et qu'il lire lui-même vengeance d'un crime qui menace son organisation ; mais lorsqu'un citoyen, recevant d'un autre une certaine somme d'argent avec le mandat de la consacrer à un but déterminé, a commis un abus de confiance en l'appliquant à une destination difFérente, l'intérêt social disparaît derrière la violation du contrat privé et on a peine à supposer que le particulier ne puisse avoir la disposition complète de Faction publique qui en résulte. Hy a un certain respect des droits du citoyen qui s'imposera toujours aux gouvernements libres, qui est de ne jamais se substituer sans nécessité à l'initiative des particuliers. C'est ainsi que notre ancien droit arriva à concilier, dans un heureux mélange, les principes des deux procédures contraires.

Il y avait même, autrefois, un mode par lequel les citoyens participaient à l'accusation dans la répression des délits publics. C'était quand ils se constituaient parties civiles, dénonçant l'infraction pénale tout en demandant la réparation. « Lorsqu'il y a une partie civile, disait Jousse (1), et que le crime est de nature à exiger la poursuite du ministère public, les procureurs du roi doivent intervenir et se joindre à la partie civile. » C'est-à-dire que le rôle principal de l'accusation était rempli non par le ministère public mais par le simple particulier. C est la partie civile qui était nommée dans tous les actes de la procédure, faits en son nom et à sa requête ; c'est elle qui recherchait les témoins et dirigeait l'information « Le procureur du roi, écrivait Jousse, est seulement joint aux qualités. )> Il n'apparaissait que lorsque la partie négligeait de faire assigner, entendre, récoler ou con-

{i) Tome !•', p. 675.

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fronterles témoins et il ne prenait sa place que lorsqu'elle refusait de répondre à la sommation du juge (1).

Il est des nations qui ont respecté ces principes. On retrouve encore, dans plusieurs législations d'Europe, la distinction des délits en publics et privés. Mais ce que Ton constate surtout chez les principaux peuples, c'est une tendance marquée à réserver à la partie civile un droit de surveillance et de direction sur la procédure engagée pour rechercher les preuves du délit dont elle demande réparation. On pense que Tintérêl étant le mobile de la partie plaignante, son action sauvegardera les droits de la société en même temps que ceux du particulier. Si l'accusateur public ne doit intervenir qu'en cas de nécessité, son ministère n'étant plus indispensable, doit s*efFacer, durant la procédure, devant la partie civile pour reparaître seulement au moment de l'application de la peine. Telles sont les règles à peu près consacrées par les lois allemande, autrichienne et espagnole.

En France, Ton a, dès les premiers temps de la Révolution, proclamé que la délégation de l'action sociale est absolue dans les choses de la justice, et l'on a banni l'intervention directe du citoyen dans ces derniers vestiges du droit d'accusation. L'attribution de Faction judiciaire au fonctionnaire chargé des poursuites présenta alors un double caractère relie fut complète, c'est-à-dire que le ministère public eut la plénitude de cette action, et elle fut indépendante^ c'est-à-dire qu'il ne revint pas au citoyen d'en restreindre, d'une manière quelconque, la manifestation.

Ouvrez, par exemple, le Code des délits et des peines du 3 brumaire de l'an IV. II ne permet plus Texercice de l'action publique qu'aux fonctionnaires spécialement établis par la loi. Le particulier ne peut plus l'intenter directement. Il n'y a plus, dès lors, de délits privés. « Tout délit, dit l'article 4, donne essentiellement lieu à une action publique » (2). La délégation du droit d'accusation au gouvernement devint générale et absolue. L'œuvre du premier Consul était commencée et le Code de 1808 la termina. L'article 1^' du projet

(1) JOUSSE, t. III, p. 71.

(2) Art. 4, 5. 6, 226 et 227

roenlionnail seulement que <( l'action publique pour Fapplication des peines est exercée par les fonctionnaires établis à cet effet ». La rédaction ne fut pas trouvée assez claire. M. Siméon, rapporteur, précisa la pensée du gouvernement (t) : « Le principe important du projet, dit^il, est celui qui établit l'action publique sans distinction contre tous les délits, et qui la rend indépendante de toutes les transactions et de tous les intérêts privés... . L'ancienne ordonnance criminelle n'avait pas osé établir le principe sans exception, tant le funeste principe de la vengeance privée avait conservé d'empire ! tant il faut vaincre d'obstacles pour lutter avec succès contre les passions humaines I » L'article du projet fut rectifié et, pour que son sens absolu ne pût échapper à l'interprétation de tous : « L'action pour l'application des peines, dit l'article !««■, du Code d'instruction criminelle, n'appartient qu'aux fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi. » La conquête du droit public sur le droit privé était achevée. 11 n'appartenait plus au citoyen, lésé dans sa fortune particulière, que de solliciter la simple réparation civile du tort qui lui était causé. On lui enlevait, dans le domaine de la répression, cet attribut, le plus noble de tous parce qu'il lient à l'inspiration du cœur, à savoir le droit de pardon. Un fonctionnaire public, qui lui était substitué, pensait et agissait pour lui. Le citoyen n'avait pas à se plaindre puisqu'on lui épargnait jusqu'au souci de se venger. L'ordre était établi, mais le repos public se confondait avec le silence des particuliers.

Quand on voulut, en outre, briser les droits de la partie civile, on prétexta encore que « l'accusation doit prendre le caractère d'impartialité de la loi dont les magistrats sont les organes » (2), et c'est pour cela qu'on remit tout aux mains du ministère public. Le Code de brumaire, par un dernier souvenir de la législation ancienne, admettait la partie civile à concourir à la rédaction de l'acte d'accusation. C'était le seul droit qu'on lui conférât encore. Le Code de 1808 lui arracha cette dernière prérogative et décida que cet acte serait dressé par le seul procureur général, les droits de la partie

(i) Procès-verbal du 17 fructidor an XH.

(2) Rapport de M. Siméon.

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se bornant à présenter des mémoires à la chambre des mises en accusation. L'œuvre d'unification était terminée. Rien ne vint plus contrarier la plénitude du droit que le gouvernement remettait aux mains du ministère public.

Mais il ne servirait de rien de concentrer l'exercice de l'action publique aux mains du mai^^istrat, si l'on n'en assurait l'indépendance.

Pour que le citoyen ne pût reprendre indirectement la prérogative qu'on lui enlevait d'une façon directe, il a été décidé que le ministère public peut agir en dehors de toute plainte ou de toute dénonciation des particuliers Aux termes de l'article 47, le ministère public agit par « quelque voie » qu'il soit instruit. Si Faction publique avait dû être provoquée par une plainte, le magistrat n'aurait pas eu la plénitude de son action, car sa conduite aurait, en quelque sorte, été subordonnée à celle des particuliers. La jurisprudence a donné à cette règle un caractère absolu car elle en a fait l'application aux infractions les plus légères comme aux délits les plus graves. Une cour royale ayant refusé de renvoyer aux assises un notaire qui avait commis un faux sous le prétexte que la partie intéressée n'avait pas porté plainte, l'arrêt fut cassé parce que « le faux commis par un notaire étant un crime, donne conséquemment lieu à l'action publique, et que la renonciation à l'action civile ne peut ni arrêter ni suspendre l'exercice de l'action publique » (1). Un cultivateur, traduit devant un tribunal de simple police pour avoir conduit une charrue dans un champ emblavé de froment, ayant été acquitté parce que le ministère public ne rapportait pas la plainte de la partie lésée, le jugement fut annulé pour un motif identique (2). C'est-à-dire que, du haut en bas de l'échelle des infractions pénales, l'action du ministère public est libre parce quelle est indépendante de la volonté des citoyens (3).

C'est par une conséquence du même principe que les renonciations consenties ou les transactions acceptées par la

(1) 2 aoiU 1751, Bull, crim., p. 345.

(2) 11 juin 1813, Dai.loz, t. I, p. 215.

(3) L'aclion du ministère public n'est plus subordonnée à la plainte des particuliers qu'en matière d'adultère, de rapt, de diffamations et d'injures et de quelques autres délits spéciaux comme la chasse, la péehesur le terrain d'autrui.

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partie privée ne sauraient compromettre le cours de l'action publique. Si, par exemple, vous m*avez renversé au moment où votre voiture était lancée à une allure trop rapide et si vous m'avez causé des blessures, je puis bien par ma renonciation abandonner l'action civile qui m'appartient en réparation du dommage, mais il m'est impossible de porter atteinte à l'action publique qui est confiée aux mains indépendantes du magistrat. L'ordonnance de 1670 était d'accord avec ellemême lorsqu'elle permettait d'éteindre l'action sociale par ces sortes de transactions dans les délits privés, parce que cette action était alors subordonnée à la provocation de la partie lésée. Le Code de 1808 n'est pas moins rationnel puisque, déniant au particulier toute influence sur l'action publique, il détruirait son ouvrage en sous-œuvre s'il la faisaitdépendre, en quoi que ce soit, des évolutions de l'action civile

Un autre caractère de l'indépendance du ministère public est que son action ne sera pas nécessairement mise en mouvement par la plainte ou la dénonciation des citoyens. Le magistrat peut agir quand la partie lésée garde le silence ; il lui sera permis, en sens inverse, de rester immobile en présence d'une plainte formelle dont il aura été saisi. Institué pour maintenir l'ordre et prévenir la vengeance privée, il lui revient de s'éclairer sur les plaintes et- les dénonciations qu'il reçoit, d'en scruter le bien fondé, d'en apprécier l'importance sociale el, après avoir pesé ces éléments divers, de mettre l'action publique en mouvement ou de la laisser inerte. Son appréciation est absolue et ne dépend que de sa conscience. On a dit, dans les Travaux préparatoires, que sa conduite pourrait être arbitraire, car, si le délit est même établi, il appartient au ministère public d'en négliger la poursuite lorsque l'atteinte à l'ordre social est insignifiante ou d'en omettre la répression quand la poursuite est susceptible de causer un scandale plus grand que Finfraction dénoncée.

Je comprends parfaitement qu'on ait édicté cette maxime. Il faut, dans les choses du droit, de ces règles flexibles qui puissent se plier devant les besoins sociaux. Mais il est un principe qu'il importe surtout de ne pas oublier, qui est de protéger les citoyens contre l'arbitraire des fonctionnaires pour assurer l'égalité dans l'application de la loi. Je porte une

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plainte devant vous, procureur de la République, et vous Técartez. Pourquoi? Je l'ignore car votre décision n'est pas motivée et vous pouvez cacher vos raisons à mes yeux. J'ai la plus grande confiance dans vos lumières, mais vous êtes un homme et vous pouvez faillir. Je me repose entièrement sur votre conscience, mais vous êtes dans la main du pouvoir et vous pouvez être contraint d'obéir II faut donc, au nom de la justice et de la liberté, me réserver un recours contre vos erreurs et vos faiblesses. Et, pour cela, au milieu des empiétements successifs du pouvoir, quelle part m'a-t-on laissée à moi citoyen dans le domaine judiciaire ?

On n'a pas songé à soumettre le chef du parquet à une surveillance lorsqu'il poursuit un délit devant les juges. Le contrôle paraissait ici inutile parce qu'il sortait de la nature même de la procédure engagée. La poursuite étant publique, le magistrat accusateur rencontre d*abord dans cette publicité le frein qui Tincite à éviter l'arbitraire. Puis, comme il ne suffit pas qu'il apporte ses raisons à l'audience et que la décision appartient aux juges, les tribunaux répressifs ont le pouvoir d'acquitter. Le ministère public propose mais le tribunal juge. C'est une garantie suffisante pour la liberté, l'honneur et la fortune des citoyens injustement poursuivis.

Mais le droit arbitraire de laisser sans suite les plaintes ou les dénonciations des particuliers peut engendrer des abus plus grands. La décision du procureur de la République est prise dans le silence du cabinet, d*où il lui paraît qu'il n'a de comptes à rendre à personne d'un acte qui dépend de lui seul et qui reste à peu près ignoré de tous. C'est là qu'est le véritable danger et qui deviendrait un mal très grave dans les affaires qui permettraient de distinguer les justiciables en deux camps. Quel moyen le législateur a-t-il donc édicté pour éviter un péril qui pourrait anéantir mon droit de souveraineté tout en violant Tégalité devant la loi ?

La question était délicate. Elle provoqua les méditations des rédacteurs du Code qui crurent prévenir le péril par un double remède.

D'une part, le particulier plaignant pourra se porter partie civile à l'audience correctionnelle et citer directement devant les juges l'auteur de l'infraction qui l'a lésé. Il lui sera aussi

permis, lorsque la preuve est encore insuffisante, de saisir le juge d'instruction delà plainte à TelFet de faire recueillir les charges qui peuvent établir le délit dont il se plaint. Telle est la part laissée au citoyen dans l'exercice de l'action publique.

D'un autre côté, on a voulu soumettre le ministère public à la surveillance des Cours : par là, on tentait de donner au particulier Tappui de ces grandes compagnies pour le garder contre l'arbitraire du représentant de TËtat.

Mais quelle est la valeur et l'étendue de ce double contrôle? C'est ce que nous allons examiner dans les deux chapitres qui vont suivre.