CHAPITRE SECOND

Des attributions municipales..

SCCnOX PREMIÈRE.

De V existence civile des communes H de l' autorité municipale.

Du droit de former un être moral, une personne civile , dérive pour tout corps, pour toute communauté, celui d 'acquérir^ dp posséder et à' aliéner, et par conséquent celui d Remprunter et de s'imposer pour les besoins de son administration.

Mais il existe entre les particuliers et les corps ou communautés cette importante différence, que le droit de propriété, illimité pour les premiers, a pour limite dans les autres les droits des futures générations.

De là fin capacité d’aliéner d’une manière absolue et la qualification de gens de main-morte , énergiquement expressive de cette incapacité, dans les corps et communautés dont l'existence se perpétue par la subrogation toujours successive des personnes qui les composent ou les administrent*

KsSAI

Dans notre ancien droit français, tous les gens de main-morte, à l’exception des communautés d’habitants, ne pouvaient exister que par l'autorisation de la loi, et la loi pouvait, quand il lui plaisait, les anéantir, en retirant l’autorisation qu’elle leur avait d’abord accordée (i).

Le principe général qu’aucun corps ne pouvait conserver en France d’existence légale , s'il n’était autorisé par lettres patentes, fléchissait néanmoins à l’égard des communautés d’habitants, parce que l’existence de ces communautés était en quelque sorte considérée comme nécessaire (a).

L’existence civile des communautés d’habitants était d’ailleurs à l’abri des attentats du pouvoir central, qui no pouvait, sans leur assentiment, ni les réunir, ni les disloquer. Les anciennes lois du royaume (3) at tribuaient seulement au roi le droit \Y amortissement } dont le but politique était de prévenir l’excès d’accroissement de la puissance des corps, et dont la finance représentait pour le fisc le droit de mutation interdit aux mains mortables.

Nous avons distingué ailleurs les associations et

(1) NQUveau-Dêmzurl , v° Gens de main-morte.

[2} Noiwmn-Dênizarl t Communautés habitants , § 11, pagi 727.

(3) Voy* l’ordonnance de Philippe le Hardi de 1275; ta Somme rurale de fiouteülcr, Üv- il , lit* 1 ï les édits de 13177 > 1201, 1372, 1402, 1413 j 1522, 1548, 1639, 1006 , 1749 et autres rapportes

par le N ouve au- Déniz ar i , y A mortissemc^L

sï:r la centralisation.

les corps : les premières formées en vertu du droit naturel, sans abdication de la part des individualités qui les composent, de leurs droits, de leurs volontés; les seconds constituant des êtres moraux dans lesquels s’absorbent en quelque sorte tous les membres, et qui ne peuvent exister comme personnes civiles qu en vertu de la puissance civile.

Du principe que rétablissement des corps et communautés était subordonné à l'obtention de lettres patentes, les anciens édits concluaient qu’ils ne pouvaient acquérir aucun immeuble, aucune rente sur particuliers, s’ils n’en avaient préalablement obtenu la permission expresse du souverain. L’édit du mois d’août 1749, qui renouvelle toutes les dispositions des lois précédentes sur cette matière, exprime dans son préambule la pensée du législateur ancien : pensée reproduite par le décret du 3 messidor an xrr, par celui du 18 février 1809 et par la loi du 24 mai 1820 sur les congrégations religieuses. Nous examinerons les principes de la matière à mesure que nous traiterons des hôpitaux , des collèges, des fabriques, des associations religieuses et des autres corps de main-morte.

À l’égard des communautés d’habitants, nous avons déjà dit, sur la foi des publicistes les plus recommandables et les plus récents de l’ancienne monarchie, que celles qui existaient n’avaient pas besoin de représenter les lettres patentes pour se maintenir; mais il ne pouvait évidemment s’en établir de nouvelles sans l’autorisa lion du prince :

ESSAÏ

ainsi le décidaient Tordonnance d'Orléans, art. 99, et Fédit de 1749? conformes a la doctrine de Ghoppin (1) et de Loyscau (2),

La législation moderne , plus despotique que l'ancienne législation française et meme que les constitutions impériales de Rome (3), refuse à la commune non seulement le droit de s'établir sans une autorisation préalable, mais encore celui de subsister sans l'agrément du pouvoir central. Les lois de rassemblée constituante (4)? interprétées par la jurisprudence ministérielle , autorisent le gouvernement à réunir ou à disloquer les communes sans l’assentiment de celles-ci , et seulement de lavis des conseils d arrondissement et des conseils généraux (5).

Or, n'est-il pas vrai, quen portant atteinte à

(1) De tfojn&wio lib, in* tit. xxvii.

(2) Le roi donne l’être à toute espèce d'assemblée dans ses étals; aucune n esUicifce sans sa permission» L’idée de la muniri pâli tu emporte céttc d’une inspection plus iiummédiate. — Loyseau, Traité des offices , liv. v, chap. vu.

(3) Voy* la loi ni, IT. De colley, et corp.

(4) Instruction du 20 août 1700; voy. aussi loi des 13-14 septembre 1793, lit. n, art. 8, § 2 ; loi du 8 pluviôse an ix.

(5) D’apres les lois en vigueur, une ordonnance royale suffit pour détacher une commune de son canton et pour la réunir à un autre canton d u même arrondisse ment ; une loi est nécessaire, s’il s'agit de T incorporer æ un autre département ou même à un autre arrondissement. — ■ Bulletin des lois , torn. v, pag, 338 et 474; tom. xiv, pag. 449, 4e série. Loi du 13 janvier 1810 : BulUt. , tom. xm pag. 50, V série.

SCU LÀ CENTRALISATION*

(HJ

l’unité communale, le gouvernement viole ouvertement le droit de propriété?

Déshabitations voisines se réunissent sous l’empire d’une même loi ; des intérêts communs sont administrés par des mandataires élus : voilà le principe de la commune. Formé en vertu du droit naturel d’association et sous l’empire de la loi suprême de la nécessité, ce membre du corps politique est assujetti sans doute au pouvoir central, quant à ses relations avec les autres membres du même corps et avec l’état, par exemple, pour la fixation de limites contentieuses (i); mais il ne peut être arbitrairement supprimé, confisqué par lui : il a droit au moins au même respect qu’une propriété privée.

Dira-t-on qu’on ne peut tolérer dans un état une commune trop exigue pour pourvoir à ses besoins? Ce cas exceptionnel peut se présenter sans doute ; mais il est facile de remédier à l’inconvénient signalé, en élargissant le cercle des impositions communales. Rarement une commune refuse de s’adjoindre à une autre sans des motifs d’une haute gravité. Pourquoi refuserait-on à ses habitants le droit de puiser dans leurs propres ressources de quoi pourvoir à une existence indépendante?

Dira-t-on que la réunion de plusieurs communes

(1) Voy . l'arrête du 1 ü brumaire an xi , l’avis tlu conseil d’état du 1 1 février 1806, etc.

ESSAI

iM

en mie seule n’influe ni sur les propriétés, ni sur les jouissances particulières à chacune d'elles (ï), on répondra avec avantage qu'il y a enLre les communes réunies trop de choses nécessairement communes pour que l'administration des annexes ne doive pas nécessairement souffrir des suites d'une adjonction faite contre leur volonté.

En ce qui concerne leur patrimoine et leur police intérieure, les communes doivent se comporter comme des personnes civiles. « Il est de la nature du pouvoir municipal, dit la loi du i/\ décembre 1789* de régir librement les biens et revenus des communes, de régler et d'acquitter les dépensés locales, de diriger, de faire exécuter les travaux publics, d'administrer les établissements appartenant a la commune ou entretenus de scs deniers. » Ces principes incontestables ont été mis en pratique chez tous les peuples civilisés (2).

Il faut remonter jusqu'aux patriarches pour retrouver l'origine du gouvernement municipal. Quand les hommes se furent multipliés au point de se rendre redoutables les uns aux autres, les familles sc réunirent en tribus cl confièrent à leurs

(J) Voy . les lois des 13-14 septembre 1796, lit. ut, art. H; 10 juin 1793, section 1™ , art. I et décret do 17 janv* 1S13, (2) Foi/. le livre 50, ff, Roth* De re munie. roman ; Godefroy, sur le liv. xii , tit Fr, Cod; Tkéod.; Théorie dét lois politiques de la monarchie française , par Mlle* de La Lezardicrc Y Hist, du moycn-àgc , par M. de Savigny, ton h i«; les Observations de M. Niehbur sur la lettre xi , liv* 11, de Fronton, etc.

SUR LA CENTRALISATION

anciens le soin des choses communes, témoin les lois des Hébreux , des Syriens, des Egyptiens et de tous les anciens peuples.

Les villes de la Grèce se gouvernaient ellesmêmes et étaient leurs propres législateurs (ï). Rome jouissait aussi de cette précieuse fondation et en faisait jouir les peuples conquis; car elle savait y dit Montaigne, que des peuples accoutumés à la liberté et à se commander a euxanémes trouvent toute mitre forme de policé monstrueuse et contre nature . L'administration de chaque cité était partagée entre Y archonte y préteur ou duumvir, et un conseil délibérant nommé sénat ou curie , élus l’un et Vautre par la cité (2).

Les membres du conseil et les propriétaires ( possessores) qufils ^adjoignaient se partageaient les soins publics. Aux édiles (3) était confié le soin des travaux publics, des chemins, des égouts, des ponts, des bains (4)5 de la police des marchés, des

fi) ÀUTOVOprOUfiîVK yjxX D<imOSth*| ljfSj phil.j H.

(2) Quibus permissum est corpus habere collegïi, socîelalis, m>ê eujusquG aller i us eorum nomme : proprium esi , adeœemplumrev publicœ habere res communes , nrcam commit mm cl adorera, sivè syndicum, per quetn, Uinquàm in rcpublicd, qmdcommuniler agit ficvique oporlcal aqatur, fiai. Le g. 1 , JJ [ , fl’, Quod eu jus univ . nom.

(3 j Æ dites studeant ut q\m secundüm civil aies suni v w adœ quenlur. Le g. i, fl. DevidpnbL

(;f) Pa pin ii) mis , De via pubL

iU

ESSAI

poids et mesures (i). Il y avait en outre des cumtores viarurn, re.i fnun'mtariœ , des inspecteurs des travaux publics, de3 censeurs (cerisores-') chargés de la confection du cens et de la police des mœurs (2), des défense urs ( defensores') (3) chargés de protéger la commune contre le fisc, des administrations des octrois ou redevances municipales (munera pub/ica), dont la curie avait la charge et la responsabilité (4): aucun de ces magistrats n’était salarié. Montesquieu voit dans ce désintéressement un des principaux mobiles des grandes choses que fit Rome dans tous les temps de son histoire. Les emplois publics étaient des charges très onéreuses et jamais lucratives; on était obligé d’accepter les fonctions de duumvir (5), comme en Angleterre celles de shérif (6), aussi honorables, mais également gratuites et fatigantes. Ces places imposaient de plus une responsabilité dangereuse (7). Les

(2; Sen. , flp. 80.

(2) Val, Max, et autres.

(3) Cad, Thêod. y De def ,

(4) Cod. Théod. , De opp. pubL

(5) Pline , x, ep, , 114. Si quis magister in mwicipio creatus munere injuncto fungi dclrcctet, per prœsides munus agnoscere cogendus est . L., ff* De inuner et kon .

(6) Il faut eu Angleterre avoir au moins 200 liv* sterling de rente pour être nommé shérif, et on serait soumis à une a mende de 500 lïv. si on refusait cet emploi,

(7j Magistratus reipublicw non dolum sôîummodù , sed et ialam negligentiam , et hoc amplms cl? dm , diligcnliam debent, L. vi, ff. De adm. ver, ad civil* pevL

SUH LA CKNTKALISATIOX.

seules récompenses des soins que prenaient ces hommes respectables étaient quelques honneurs frivoles (i) et le rang de nobles (2); car n’est-il pas juste, dit le code, d'honorer celte noblesse qui souffre tant de fatigues et d'ennuis pour le bien public, soit de son gré, soit quelle y soit contrainte par la loi (3)î

Ce système d\administrationnmnicipale, reconnu à Ilome par la loi Julia, respecté par ïrajan et par tous les bons empereurs, modifié par Justinien et qui a subi pendant plusieurs siècles tant de révolutions diverses, ce système était celui de notre ancienne monarchie.

Créatrice du régime municipal , la commune apparaît en France dès les temps les plus reculés : on comptait déjà cent cinquante cités dans les Gaules, lorsque Clovis en fit la conquête* Ces cités avaient une administration intërieurëj une police, des revenus publics qui provenaient, soit des subsides particuliers prélevés sur les habitants pour subvenir aux dépenses communes, soit du produit des biens-fonds dont la cité était propriétaire ; car, d’après leslois romaines, les villes pouvaient acquérir comme les particuliers.

(1) Su [fie tant lunicœ summis œdilibus albœ , Jus. sat.

(2) God., De dtcur .

(3) Dclaborde , Esprit dJ association , pag. Si, et les titres du Digeste, Quod c uju s eu m que u h iv .nom*; A d ni u » ic ip ; De m u n c r . ft honor De adm. rcr. ad civil per U } etc.