ESSA

Les communes françaises étaient gouvernées, comme les municipcs romains, par un premier magistrat et par un conseil placé près delui. Le maire, ditLoyseau (i), remplace le duumvir ou le prêteur, et les éc lie vin s les décurions, chargés comme eux d ’êchesver et d’éviter le dommage de la ville. Ges charges attribuèrent la noblesse jusqu’au règne de Louis xin (3), et, quoique gratuites, elles étaient très sollicitées j en dessous de ces charges étaient celles de greffiers. Les revenus des communautés étaient perçus par leurs trésoriers ; ees trésoriers vendaient compte à des auditeurs qui jugeaient et prononçaient sur leur gestion. Les ordonnances qu’ils rendaient avaient l’autorité delà chose jugée, tant qu’il n’ep avait point été appelé; le recours était porté à la cour des aides qui prononçait en dernier ressort (3). Des fonctionnaires spéciaux, tous électifs et amovibles, étaient d’ailleurs attachés à chaque branche du service public.

Ainsi, dans l’ancien système provincial et particulièrement dans l’administration des pays d’état, la liberté municipale ne se réduisait point au droit de nommer des représentants : c’était une liberté pratique qui s’exerçait avec une pleine indépendance dans la gestion du patrimoine communal.

(1) Des offices , liv. V, chap. vu.

(2) Ordonnances de Charles v en 13i2 (loin, v, pag. 563), de Charles vu en 1431, de Louis xi en 1461, 1474, 1481 (loin, xv, pag. 319, 323, 1339; loin, xvm, pag. 10, 86, 651 , 691).

(3) Goriot is , pag. 3.

SUK LA CENTKÀLÏSATIOPÛ

Toutefois celte indépendance était limitée par la nécessité d’assurer la perpétuité de la corporation et par le respect dû aux droits de Tétât* toutes les fois qu’ils se trouvaient en contact avec ceux de la commune. De là la prohibition des aliénations directes et même des aliénations indirectes, telles que les procès, les emprunts, établie entre autres par les édits de t683 et 1764*

Mais, à part ce sage principe d’inaliénabilité dicté par Tesprit de conservation des propriétés communales, les conseils municipaux administraient avec liberté et comme leur chose propre les affaires de la cité.

La loi fondamentale de cette administration consistait* de Taveu d’un partisan de la centralisation moderne (1), dans le double principe de la représentation et du manant : principe sans lequel on ne saurait concevoir une monarchie représentative et surtout un bon système municipal (2).

La législation révolutionnaire se montra dès f origine animée d’un tout autre esprit.

La révolution* qui ne semblait faite que dans l'intérêt des communes* leur fut non moins hostile qu’au clergé et à la noblesse. Les rois les plus absolus avaient toujours respecté les propriétés des communes; les dons émanés d’elles dans des

(1 ' M* Leber , Hül. criL du pouvoir municipal png» 175.

(-) Actov univers (lotis proeuraloris partibus fungîtuf, L. vi * S 3 i iï* Quod cujus unit?, nom.

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cironslances graves , par exemple pour la rançon de Jean n et de François ier, avaient toujours été marqués d’un caractère de spontanéité également honorable et pour elles-mêmes et pour le prince. A peine pourrait-on citer, même sous le règne de Louis xiv, quelques rares attentats aux propriétés communales, excusés, sinon justilies, pai 1 épuisement du trésor public ; et certes l’opulence des communes au moment de la révolution dépose font à la fois de l’immensité de leurs ressources et du respect qu’on leur avait toujours porte.

Mais à peine les lois des 28 août 1792 et 10 juin 1798 eurent-elles dépouillé les anciens seigneurs au profit de leurs communes, que les communes furent à leur tour dépouillées par la loi du io novembre suivant au profit de la nation : tout leur actif fut confisqué; tous leurs biens, meubles et immeubles, furent déclarés domaines nation aux (1).

En même temps les communes furent assujetties à la tutelle administrative, principe emprunté par Louis xivaux constitutions impériale s de Rome (2), mais dont les conséquences pra tiques n’ont été bien développées que par les lois modernes. De là, en effet,- non seulement la prohibition d’aliéner, d’échanger, d’emprunter (3) sans l’autorisation du

(1) Arl. 91 cl 9:!.

(2} L. iv > cod. Quibits ex causis major in intey resl. Déclaration de 1665.

(3) Loi du 2 prairial an v, art. 531 2% cod* civ.

SUR LA CENTRALISATION

gouvernement, mais encore celle de transiger (i), de compromettre (2), d'ester en justice (3), d'administrer, d'affermer (4) sans la même autorisation. De là le décret despotique du 20 mars 18 1 3 qui, faisant revivre dans l'intérêt du fisc épuisé par la guerre les lois spoliatrices de 1.793, força les communes de céder à la caisse d'amortissement leurs biens ruraux, maisons et usines, pour recevoir en inscriptions de rentes l'équivalent du revenu.

Dans letat d’humiliation et de dépendance servile ouïes a réduites la révolution, qui reconnaîtrait les communes jadis si libres, si fières, si florissantes?

Vaincs ombres de ce quelles furent, dans des siècles d absolutisme, dépouillées, au nom de la liberté, de tout, sauf de leur nom, conservé sans doute par ironie (5), les communes françaises ne sont plus en réalité que des dépendances préfectorales.

Cette subordination servile, absolue, si contraire à l'essence du régime municipal, a été posée en principe par l'instruction du 8 janvier 1790, où on lit ces expressions dignes d'être méditées : « Un des points essentiels de la constitution est l'entière

(1) Art. 2045 2% cod. clv.

(2) Loi du 9 ventôse an iv, art, i(HM, c, pr.

(3) Loi du 29 vendémiaire an v.

(4) Lois du 9 ventôse an x, du 9 brumaire an xml (5j Décret du 10 brumaire au IL

T.l*r. iS

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et absolue subordination des administrations cl des directoires de district aux administrations et aux directoires de département. Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs est que l’autorité descend du roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district, et de ces dernières aux municipalités. »

La constitution de l’an ni et celle de Van vin, qui est encore en vigueur, ont suivi les mêmes traces : la première (i) consacre sans restriction le principe que les administrations municipales sont subordonnées aux administrations de département, et que celles-ci ont le droit de suspendre les officiers municipaux; la seconde, dont le titre premier a uniquement pour objet l’exercice des droits de cité, ne mentionne pas même pour mémoire les droits des citoyens exerçant des fonctions municipales.

Le ministre de l’intérieur est le tuteur-né, l’administrateur suprême de 44>ooc> communes et de tous les établissements publics qui en dépendent : tel est en résumé tout notre droit municipal.

La tutelle administrative à laquelle sont assujetties les communes a pour sanction et pour complément le mode de distribution des pouvoirs municipaux enlTe le conseil électif et le maire nommé par le roi.

(1) Art. 193 cl 194.

SUR r,A CENTRALISATION.

Ce n’est plus comme autrefois le corps de ville qui administre, c’est le maire sous les ordres du préfet, ou plutôt c’est le ministre dont le préfet n’est que l’agent.

Les corps municipaux, abstraction faite du maire qui administre , ne sont pas un pouvoir, mais seulement les conseils et les contrôleurs naturels du pouvoir compris dans leur sphère de direction et de surveillance, exclusivemen t destinés à éclairer la religion, à fixer l’attention de l’autorité sur les intérêts de la commune et à préparer les moyens d’y pourvoir; ils procèdent par voie de consultation, de vote ou de projet; ils proposent, ils ne décident point.

Ce système d’administration est d’autant plus vicieux, qu’à la gestion particulière de la cité le maire réunit des pouvoirs délégués par l’autorité centrale; or, la confusion sur la même tête du mandat populaire et des fonctions gouvernementales, ôte toute réalité à la représentation communale. Si les conseils municipaux étaient dotés par la loi d’attributions réelles, ces fonctionnaires à double face, ces Janus administratifs seraient toujours ballotés entre des devoirs contradictoires, La nullité des conseils locaux peut seule expliquer une anomalie que repousse la nature des choses.

Les maires ne sont d’ailleurs , même en ce qui concerne la gestion économique des biens et deniers communaux, que les agents du gouvernement ; leur nomination, leur destitution ne

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dépendent que de lui, lundis que la durée des charges municipales devrait être fixée par la loi seule, et que la nature, en frappant de mort les titulaires des offices, devrait seule les enlever à l’exercice de leurs fonctions. 11 est avéré en jurisprudence administrative qu’un maire peut être arbitrairement suspendu, destitué même sans enquête, sans jugement, par un arrêté ministériel ou préfectoral, selon le degré d’importance de la commune. La constitution de 1791 avait limité le droit des ministres en autorisant les maires destitués à en référer à l’assemblée nationale. Ce système dont le résultat était de placer l’administration dans l’assemblée législative fut justement abrogé par la constitution de 1790 qui enjoignit seulement de motiver les arrêtés de destitution- mais cetLe dernière garantie contre 1 arbitraire est elle— meme tombée en désuétude, et 1 existence dun maire n’est pas plus protégée que celle d’un commis de bureau.

Il en serait autrement sous l’empire d’une législation qui distinguerait les fonctions d’administration publique déléguées par le gouvernement et les fonctions municipales, et qui, tout en laissant aux ministres le droit de révoquer les premières , mettrait les secondes hors de leur puissance.

Cette distinction tarirait aussi la source des difficultés que fait naitre à l’égard des maires l’application des lois relatives à la garantie constitutionnelle des fonctionnaires publics. Les maires

ont le droit de réclamer, comme agents de l'administration générale, cette garantie fondée non seulement sur fart* 75 delà constitution de Fan vin, mais sur plusieurs autres textes (1). Selon les uns, cette garantie s'étend meme aux actes d'administration locale* Selon les autres, elle ne protège les mairesque dans l'exercice des fonctions déléguées parlegouvcrnemcnt; quant aux délits commis dans l'exercice des fonctions municipales, il ny a lieu de demander au conseil d'état l'autorisation de les poursuivre, qu'autant qu'ils ont compromis les intérêts généraux de la commune : l'autorisation est inutile s'il s'agit d'attentats à des intérêts individuels (2). Ce dernier système est plus rationnel sans doute que le premier; mais il fait naître dans l'application de grandes difficultés qui disparaîtraient devant la distinction théorique des fonctionnaires municipaux et des agents du gouvernement* Enfin, devant cette distinction disparaîtrait, dans un grand nombre de cas, la nécessité de l'autorisation préalable par l'administration supérieure des arrêtés municipaux* On parle, a la vérité, d'une prochaine modification a cette exigence des lois modernes* Les arrêtés des maires et les délibéra-

(i) Loi du 94 août 1700, art. 13; loi du U octobre 1790; décret du 9 pluviôse an x ; décret du 9 août 1800 ; c, p*, art. 119*

{-) Foy. M Henrion de Pansey, Du pouvoir municipal , p* 102, H* Dalloz, R* A-, y 0 Fonctionnaires publics , pag* 081 , et les arrêts cités , ibkl*

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1 actions des conseils municipaux deviendraient exécutoires un mois après la remise de l'ampliation et la délivrance, s’il n’était survenu pendant ce délai un arrêté d’annullation ministériel ou préfectoral ; ce serait Un pas dans la bonne vote. M. Henrion de Pfinsey fait observer avec raison qu’il en est tout au moins des officiers municipaux comme des juges de première instance, dont les décisions ont l’autorité de la chose jugée, tout le temps que la réformation n’en est pas demandée au tribun al supérieur ; mais par ce changement le but ne serait atteint qu’en partie. Que le contrôle ministériel atteigne tous les actes d’aliénation directe ou indirecte, l’in térêt national l’exige; mais les corps municipaux doivent jouir d’une pleine liberté dans l’administration intérieure des communes et dans le choix des officiers préposés à cette administration. Un corps municipal, quelque ignorant qu’on le suppose, réparera son presbytère et entretiendra ses chemins avec plus de zèle et d’intelligence que des commis de bureaux.

Le concours d’administrations municipales indépendantes dans le cercle de leurs attributions naturelles et d’agents du gouvernement chargés auprès de ces administrations de la surveillance des intérêts généraux , ce concours a été éprouvé non seulement par les lois anciennes, mais par la constitution de 179Ô qui avait créé des administra lions municipale s de canton à chacune desquelles était attaché un agent du pouvoir exécutif. L’his-

SUR LA CENTRALISATION

toire contemporaine fait remarquer les bons effets de cette institution complexe, sous les rapports du personnel de l'administration, de la fidélité dans la gestion, des efforts pour les travaux publics, du zélé à réparer les ruines et les malheurs produits parla tourmente révolutionnaire (i). Pourquoi le même système ne reproduirait-il pas les mêmes effets? On ne saurait à la vérité multiplier les agents du gouvernement auprès des communes autan t que les communes elles-mêmes $ mais un agent par canton, dont Faction serait constamment dirigée vers les améliorations possibles, imprimerait l'activité et Funité de mouvement à tout le système municipal.