CHAPITRE PREMIER

Des eaux et forêts.

Parmi les richesses publiques, les eaux et forêts tiennent une place tellement importante, qu’une administration spéciale a été créée pour les conserver : la célèbre ordonnance de 1669 cWe code forestier de 1837 forment, sur cette matière, un corps complet de législation.

Ce n’est point par un vain caprice que le législateur a confondu dans une môme administration les eaux et les forêts de la France. « L'action des eaux, a dit un célébré économiste, n’est régulière et vivifiante qu’autant qu’elle est réglée par la présence des forêts. Rosées, pluies, température, cette partie de l’agriculture que le travail humain ne peut directement ni modifier, ni déterminer, dépend essentiellement de la masse plus ou moins grande des terrains boisés. Personne n’ignore avec quelle rapidité le climat change partout où s’opèrent de grands défrichements. Les Antilles, les Etats-Unis, le Brésil, les îles de la Trinité et de Saint-Domingue en présentent des exemples frappants; et la France elle-même, malgré son climat

plus tempéré, en offre de déplorables. Maintenant que les crêtes de nos montagnes sont dégarnies d’arbres , les terrains de Carcassonne et de Narbonne ne produisent plusd’oliviers. Cette branche si riche de notre agriculture est perdue dans les départements de l’Ardèche et de la Drôme; elle languit dans ceux des Bouches-du-Rhône , du Gard, de Vaucluse; et le mûrier, qui demande moins de chaleur que l’olivier, mais qui redoute les gelées du printemps, a été banni de plusieurs localités où auparavant il répandait l’ai sance (i). »

L’étroite connexité qui règne entre les eaux et les forêts nous a déterminé à traiter ensemble ces deux sujets, bien qu’ils appartiennent à deux branches différentes du domaine; les eaux faisant partie du domaine public et les forêts du domaine privé, soit de l’état, soit des communes, soit même des particuliers.

g 1er. Des forêts.

L’observation rigoureuse des aménagements et des adjudications de coupes; le contrôle sévère des exploitations aumoycn des permis d’exploiter, des réarpentages et des recolements; l’inhibition pour l’avenir d’ affecta Lions à titre particulier dans

(1) Voy. les Leçons d'écq^ûfim politique, par M. de Ceux; le Traité de fa propriété, parM. Charles Comte, font, i, pag. 198; et lés Relations fie Il umbolrî , Yolncy, Robin , Pérou , Lnpeylu u sc et autres v u y a ge U r$ .

Sun la centralisation-

les bois de l’état ; enfin, des mesures propres à prévenir, autant que possible, l’abus de ces droits d’u sage , j ustemen t nommés servitudes dévorantes , établis sur d’anciens titres ou sur une possession immémoriale : toutes ces dispositions du code forestier peuvent remédier peu à peu à la désorganisation climatérique que les économistes modernes considèrent avecraison commeunedes grandes plaies de l’époque.

La conservation des forêts est tellement liée à la prospérité générale, qu’on a fait fléchir dans l’intérêt national, premier mobile des lois, le principe fondamental en matière d’administration, c’est-à-dire la faculté de gérer ses propres affaires, reconnue en principe dans tout particulier, tout corps, toute communauté. Ge serait autoriser indirectement l’aliénation des bois communaux que de permettre aux communes de faire librement des coupes dont, chacune emporte le fonds pour vingt ans.

Indépendamment des bois de l’état, le législateur a donc soumis au régime forestier: iMIes bois etforêts qui font partiedu domaine delà couronne, sauf néanmoins que c’est le ministre de la maison du roi qui est chargé de les régir ( loi du 8 novembre iBi^art, r6;cod. for., art. 86, 88; ordonnance royale du icr août 1827, art. 124);

20 Les bois et forêts possédés par les princes à titre d’apanages, ou par les particuliers à litre de majorais réversibles à l’état ( cod. for. , art. 89 );

ESSAI

3° Les bois des communes et des établissements publics ( ibkL, art. 90);

4° Les bois des particuliers indivis avec ceux de l’état , des communes et des établissements publics ( ibid. , art. n3 ).

Quant aux autres bois des particuliers, le législateur, tout en respectant la liberté du possesseur, les a cependant soumis à la surveillance de l’administration forestière ( ibkL, art. 1 17), et a renouvelé pour vingt ans la prohibition des défrichements établie pour vingt-cinq ans par la loi du 9 floréal an xi ; défense que l’ordonnance de 1669 avait établie, avec plus de raison peut-être, d’une manière indéfinie ( cod. for. , art. 219).

Le code forestier a aussi renouvelé les restrictions imposées par l’ordonnance de 1GG9, dans l’intérêt de la marine, à la libre jouissance des bois, non seulement par l’état et par les communes, mais encore par les particuliers (cod. for., art. 122 ).

Toûtcs ces servitudes, toutes ces atteintes au droit de propriété sont justifiées en principe par la nécessité où se trouve le législateur de faire prévaloir, dans le conflit d’intérêts contraires, l’intérêt le plus général. Quoique prononcé contre les abus de la centralisation administrative, nous ne voulons ni méconnaître, ni récuser scs bienfaits. D’un excès voisin du despotisme, nous ne voulons pas passer à l’excès contraire, plus dangereux encore , puisqu’il conduit à l'anarchie. Nous

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approuvons donc en principe l’extension des prérogatives de l’administration forestière hors du domaine national, mais nous condamnons hautement l’uniformité désastreuse de sa gestion, sans égard à la différence des climats, des sols et des productions.

La grande maîtrise des eaux et forêts a été, durant plusieurs siècles, en lutte permanente avec les administrations provinciales. Charles vi fut forcé, par leurs plaintes toujours renaissantes, d’abroger l’office de grand et souverain maître des eaux et forêts du royaume, et dé ne conserver que les maîtres des eaux et forêts ordinaires, dont il fixa le nombre à six : deux pour les pays de la Normandie et Picardie, deux pour les pays de France, Champagne et Brie, un pour le pays de Touraine et un pour le pays de Languedoc. Cette réforme atténua le mal, mais ne le fit pas disparaître.

De graves abus d’administration furent signalés à diverses reprises : les uns par les remontrances adressées à Charles vu par les états du Languedoc en i456, d’autres par les remontrances des états de la Provence en 1687. De là , de fréquents démêlés entre les agents du pouvoir central et les procureurs du pays, démêlés que l’intervention éclairée et vigoureuse des administrations locales terminait ordinairement à l’avantage de tous.

Des abus du même genrè, augmentés des progrès qu’a faits l’esprit d’uniformité. et de centralisation.

ESSAI

ont signalé, sur tous les points (le la F rance, la mise en vigueur de la loi de 1827. Les bois rabougris de nos climats secs, de nos sols légers et arides, soumis au même système d'administration que les forêts de belle venue des climats humides du nord, ont dépéri de toutes parts. Des garigues, in susceptibles de produits autres que des dépaissance s, ont etc soumises à la plénitude du régime forestier; et de là est résultée la diminution des bestiaux, et par suite des engrais si nécessaires pour fertiliser nos terres maigres et sablonneuses.

Un grand nombre de communes ont élevé des réclamations; le gouvernement a consulté à son tour les conseils généraux de département qui ont appuyé les plaintes et proposé, relativement aux réserves, aubalivage, au réglement des dépaissances, à l'affranchissement du régime forestier des bois communaux peu considérables, des réformes motivées par les exigences de l’agriculture spéciale de leurs contrées. Mais que peut-on attendre d’un système administratif auquel la France a été successivement redevable des partages dévastateurs faits pendant la révolution, de l’uniformité désastreuse du régime forestier, et enfin, de la loi du 27 mars i83i qui, sans égard au respect pour ainsi dire superstitieux de tant de générations pour une richesse que l’accroissement de la population et les progrès de l’industrie rendent chaque jour plus précieuse, a autorisé, à concurrence de quatre millions de revenu, l’aliénation des bois de l’état,

SUR L\ CËNTRÀLlSATïOPfi 4f I

malgré leur affectation à la caisse d? amortissement par la loi du 25 mars 1817? En vérité, c’était bien la peine de multiplier, pendant plusieurs siècles, dans l’intérêt de la conservation des bois, les précautions les plus sévères, les servitudes les plus onéreuses, pour aboutir en définitive à cette immense dilapidation.

Nous ne réclamons, ni pour les communes, nî même pour les provinces, la libre administration des forêts, tant elle nous paraît lice à l’intérêt généra]. Mais pourquoi ne pas créer autant de maîtrises qu’il y a de provinces, où tout au moins de zônes territoriales distinctes sous ce rapport? Pourquoi 11e pas faire intervenir, au moins par des candidatures, les administrations locales dans le choix des employés? Pourquoi ne pas les associer à une administration qui exige tant de connaissance du climat, du sol et des productions convenables au pays? Pourquoi s’obstiner enfin dans ce déplorable système d’uniformité qui fait tourner à la ruine des bois des moyens de conservation dispendieux et vexatoires?

S ïr* Des eaux,

La loi romaine considérait les eaux de toute nature comme choses communes, dont l’usage était à tous, la propriété à personne : Jlumina autan omnia et portas publiai surit. ( Loi ni, S r ff. Ùejtüm. )

ESSAI

L’ancienne législation française accordait au roi la propriété des fleuves et rivières navigables et aux riverains ou aux seigneurs haut-justiciers celle des autres cours d’eau (i). Les rivières floLLables étaient soumises à la juridiction royale, quant à la police et à l’administration (2), mais leur domanialité foncière appartenait aux riverains (3).

Tel était le droit commun j mais en Provence et en Languedoc, les étals réclamaient la souveraineté des fleuves et rivières navigables : témoin les longues contestations élevées entre ces deux provinces sur la propriété du Rhône et de ses îles et acrements (4). La police de la navigation, ainsi que la propriété et l’administration des canaux rentraient sans contestation dans les limites de leur puissance, A l’égard des rivières non navigables, l’ordonnance de 166g n’en parla pas, n’osant sans doute pas attaquer et ne voulant pas confirmer le droit que les seigneurs s’étaient arrogé sur elles dans presque toute la France,

Les lois des 22 novembre — ior décembre i790« et 27 décembre 1791 -, les art. 537, 538, 644, 7*4 cod. civ., et la loi du i5 avril 1829, art. 1 et 3,

(1) Lcbret, De la souveraineté du roi, liv. Il, chap. xv ; ordonnance de 1609, art. 41 , tit xxvit (^) Ordonnance de 1669, art- 3, tit- 1; art. 23, lit- iïi.

{3) Proudhon, lom. ni, pag. 333.

(4) Voy, le Mémoire de M. de NicoM et l'ouvrage de l'abbé de Coriolis, tom< i, pag. 63,

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considèrent comme dépendances du domaine public les fleuves et les rivières navigables, soit que la navigation y ait lieu de temps immémorial, soit que des ordonnances royales les aient déclarés tels: les autres cours d’eau appartiennent aux propriétaires riverains.

Du principe de ia domanialité foncière des fleuves et rivières navigables résultent quatre conséquences :

io Les frais de mise en navigabilité et des travaux d’entretien des rivières navigables sont à la charge de l’état, qui pourvoit en partie à ces dépenses par le droit de navigation et de bac ( lois du G frimaire an vn et du 20 floréal an x );

20 Les canaux de navigation intérieure appartiennent exclusivement à l'état qui ne peut ni les aliéner, ni même les laisser prescrire, mais seulement en céder la possession et la jouissance à des compagnies d’entrepreneurs (Proudhon, 1.47);

3o Le droit de pêche dans les rivières dont il s’agit appartient exclusivement à l’état, qui doit l’adjuger par cantonnements (loi dui5 avril 1829);

4° La police de ces rivières et des canaux de navigation intérieure appartient aux préfets, aux maires et autres agents de l’administration publique (décret du 2 janvier 1808).

De ces quatre conséquences, la troisième et la quatrième s’appliquent aux rivières flottables; mais M. Proudhon pense que la première exige une distinction. Les impenses d’entretien, telles

que les frais de curage, doivent, d’après ce jurisconsulte, être faites par l’état, si elles ont pour objet de faciliter le service public du flottage, et par les propriétaires riverains, si elles n’ont pour objet que l’intérêt spécial des propriétaires.

Aux termes de la loi du i4 floréal an xi, la police réglementaire des petites rivières et des torrents appartient aux agents de l’autorité administrative. Un avis du conseil d’état du 3o pluviôse an xni déclara que le droit de pêche appartenait non aux communes , mais aux riverains : la loi du 1 5 avril 182g a confirmé cette disposition. Quant, à la propriété du lit, certains jurisconsultes, entre autres MM. Daviel et Garnier, l’attribuent aux propriétaires riverains -, d’autres, parmi lesquels M. Charles Comte (1), la considèrent comme une dépendance du domaine public.

Cette controverse ne prouve que le vice d’une législation qui , non seulement n’a rien de précis sur la question de propriété, mais qui rend l’administration en quelque sorte impossible par le caractère vague, indécis, contradictoire de ses dispositions éparses.

En effet, la loi du 14 floréal an xi, relative au curage des canaux et rivières non navigables et à l’entretien des digues qui y correspondent, dispose, art. ter : « IL sera pourvu à ces ouvragés de

(!) Traité de la propriété, (ont. Ier, pdg. 337.

SUtt LA CENTRAL rSÀTKWi 4i5

J a manière prescrite par les anciens réglements ou (V après les usages locaux; et (art. 2 ) lorsque l’application des réglements ou l’exécution du mode consacré par l’usage éprouvera des difficultés , ou bien que des changements survenus exigeront des dispositions nouvelles, il y sera pourvu par le gouvernement dans un réglement d’administration publique rendu sur la proposition du préfet. »

Mais quel doit être le caractère des anciens réglements et des usages locaux ? Quelle est la nature des difficultés qui rendent nécessaire un réglement d’administration publique? Quelle est l’autorité chargée de les apprécier ? Le silence de la loi sur ces divers points est pour l’administration une source d’embarras toujours renaissants.

La loi postérieure du 16 septembre 1807 décide ( art. 33) que, lorsqu’il s’agira de construire des digues contre les rivières et torrents navigables et non navigables, la nécessité en sera constatée par le gouvernement , et la dépense supportée par les propriétés protégées, d’après ta répartition faite par une commission spéciale . L’art. 3 4 ajoute que des réglements d’administration publique doivent fixer la part contributive du gouvernement et des propriétaires aux dépenses dé entretien et aux réparations des levées, barrages, etc. N’y a-t-il pas contradiction entre cette loi et celle du 14 floréal an xi qui ordonne de s’en référer aux anciens réglements et aux usages locaux? Comment d’ailleurs le gouvernement peut -il constater la nécessité

ESSAI

d’une réparation à faire dans un ruisseau ou dans un torrent? Doit-il attendre la réclamation de la commune ou des riverains? Doit-il agir d’office? En l’absence de textes précis, de principes fixes, l’administration des ponts et chaussées a adopté en jurisprudence qu’il n’y avait lieu d’ordonner des travaux de ce genre qu’autant qu’ils étaient réclamés par la généralité des intéressés. Mais tel est l’esprit d’égoïsme et d’imprévoyance généralement répandu, qu’afin de se soustraire au sacrifice pécuniaire qu’exigerait son assentiment, chaque riverain préfère garder le silence et courir les chances d’une inondation. Ainsi les mesures les plus urgentes viennent échouer contre le défaut d’organisation locale et contre la double impossibilité de la surveillance et de l’action du pouvoir central.

La répartition des dépenses donne lieu à des difficultés analogues. Aux termes des art. et suivants de la loi du 16 septembre 1807, les décisions des commissions spéciales sont portées par voie d’appel au conseil d’état : de là des formalites et des longueurs interminables, dont il serait facile de tarir la source en décentralisant une gestion incompatible avec les occupations aussi graves que multipliées des agents du gouvernement.

La réforme à opérer dans cette branche importante de l’administration devrait, à notre avis, reposer sur le double principe que toute rivière, navigableounon navigable, est d’un usage public, et forme, quant à la propriété, une dépendance

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du bassin dans lequel elle coule ; de sorte que l’administration, la police de cette rivière appartiennent de leur nature à la commune, au canton, au département, à la province, à l’état: en un mot, à l’unité politique correspondante à la division territoriale que l’eau parcourt.

D’après ce système, les cours d’eau seraient classés à l’instar des chemins publics. Chaque administration locale se chargerait de la surveillance et s’attribuerait les produits de celui qui coulerait dans les limites de son territoire. Les grandes lignes de navigation seraient confiées aux ingénieurs de l’état avec l’aide des administrations et des ingénieurs des provinces ; les rivières non navigables, les torrents, les petits ruisseaux seraient, selon leur importance, confiés aux provinces , aux départements ou aux communes : partout s’établirait une police vigilante, et bientôt succéderait aux dévastations journalières, dues à l’égoïsme des riverains, un systèmede conservation et d’exploitation à la fois intelligent et productif,

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