CHAPITRE PREMIER

■Principes généraux d'ailmtnisU'alion publique.

Nous ne prétendons pas méconnaître les avantages de la transformation sociale, œuvre des trois derniers siècles, qui, dune société multiple, diverse, fractionnée, a fait une société unique, empreinte d’un caractère de nationalité et dominée par deux puissances supérieures, la loi et le gouvernement, Toutes ces provinces hétérogènes par leur origine, par leurs mœurs, par leurs institutions, maintenant coordonnées en un tout vaste et imposant, pénétrées du même esprit et se soutenant les unes les autres, celles-ci par l’esprit guerrier, celles-là par le génie industriel ou scientifique; toutes ces législations coutumières et de droit écrit codifiées en un seul recueil de lois civiles et criminelles; ces innombrables juridictions ordinaires et extraordinaires, ecclésiastiques et séculières, remplacées par un seul système de cours et de tribunaux; tous les privilèges anéantis; toutes les

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vies locales fondues dans la vie commune : voilà certes de grandes conquêtes, voilà le germe fécond d’un immense progrès social.

La personnalité, l’unité, c’est par là, nous l’avouerons avec un enthousiaste de la centralisation (i), c’est par là que l’être se place haut dans l’échelle des êtres. Diminuer, sans la détruire , la vie locale, particulière, au profit de la vie générale cl commune; tel est sans doule le problème de la société humaine. Mais ce que nous condamnons, c’est l’abus de ce système; c’est l’anéantissement de tout esprit de spécialité, de localité; c’est l’absorption de tous les éléments sociaux au profit du pouvoir central; c’est, en un mot, la concentration de tout le royaume dans la capitaleet dans lesbureaux ministériels.

Toutes les branches de l’administration publique sont réunies aujourd’hui dans les mains de huit ministres et de leurs préposés supérieurs et subalternes; la nation est interdite d’administrer ses propres affaires; elle ne peut ni agir ni se mouvoir que par les ressorts de la bureaucratie; elle n’a pas d’existence propre.

Le décret impérial du 21 septembre 1812, qui détermine les pouvoirs du ministre de l’intérieur, peut donner la mesure du ministérialisme qui pèse sur la France.

(1) M. Michelet, Histoire de France , toni. 11, pag. 126.

sun la centralisation.

Police municipale, police sanitaire, grande et petite voirie, surveillance sur le personnel des préfe ts , sous-préfels et maires; présentation pour la nomination decesfonctionnairesetrapports surleur conduite; assemblées électorales, gardes nationales, divisions terri lori aies, chemins vicinaux, budgets et comptabilité des départements et des communes; agriculture, haras et dépôts d’étalons, dépôts et bergeries de mérinos; écoles vétérinaires, écoles d’équitation, bâtiments civils, prisons, dépôts de mendicité, hôte 1 s- de-pré fec t ure , mairies, hôpitaux, maisons de secours, lazarets, établissements d’instruclion publique, secours pour grêles et incendies, eaux thermales, bibliothèques, dépôts et objets de littérature, de sciences ou arts; police intérieure et extérieure des théâtres; bâtiments et dépendances du corps législatif; ponts et chaussées, mines ; librairies, archives, conservatoires : telles sont les innombrables attributions du ministre de l’intérieur, tel est l’immense fardeau que, d’après notre législation, doit supporter un seul homme. Sous les ordres de ce visir servent des armées d’employés dociles à toutes ses volontés; et, comme si la bureaucratie qui couvre le sol de la 1H rance ne suffisai t pas à porter se sordr es d’ unbou tdu royaume à l’autre, on les fait, voler dans les airs au moyen du télégraphe, arme administra live inconnue jusqu’à nos jours, pouvoir irresponsable et sans contre- * seing, devant lequel s’incline la Franco docile et

obéissante, et qui esl lui-même a la merci dune

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émeute , delà trahison ou de Terreur cTun commis ; de Tinfluence d lin brouillard. Ainsi, dans notre ordre administratif , une seule idée domine la force; un seul instrument, le pouvoir : Tordre social ressemble à une pyramide posée sur sa pointe.

Il s*agit de la replacer sur sa véritable base, sur les associations locales, et d’obtenir de l'esprit de liberté ce que le pouvoir matériel est impuissant à réaliser.

Le droit dissociation est, nous Tarons dit, de droit naturel; et ce droit implique pour tout corps, pour toute communauté celui d'administrer, de gérer ses propres affaires. Or, les états ne sont, comme le dit M, de Haller (r), que la sommité, le

(i) Aphorismes de droit public . €'csl aussi la pensée d'Hëgel : «h état, dit ce publiciste, est essentiellement une organisation fie membres qui forment des cercles propres, et en lui aucun moment ne doit so montrer comme multitude inorganique* Le grand nombre d’individus qu’on comprend ordinairement sous la dénomination de peuple csL bien un ensemble, mais seule¬

ment comme multitude, comme une masse informe dont le mouvement et faction sont élémentaires , irr aï son nabi es, sauvages et terribles. Lorsque , par rapport à la constitution , on entend ainsi parler de peuple, de cette réunion inorganique , on peut savoir d’avance qu'on ne doit attendre que des généralités ci des déclamations équivoques.

cf Le préjugé, qui dissout dans une multitude d'individus tes êtres communs existant déjà dans ces cercles au moment ou ils se produisent dans le domaine politique, c’est-à-dire dans le point de vue de la plus haute généralité concrète, sépare parla meme la vie civile et la vie politique, place en quelque sorte celleci dans l'air, puisqu'on lui donne pour base, non un fondement

SLR LA CENTRALISATION.

complément ou le dernier échelon des agrégations ou associations privées, et n’en diffèrent ni par l’origine ni par leur nature et leur fin, mais uniquement par l’indépendance personnelle de leur chef, par un plus haut degré de puissance et de liberté.

Le droit d’administration et de discipline intérieure réside donc, au môme litre, dans la plus petite association privée et dans la nation; d’où notre adage de droit public : le gouvernement au roi , P administration au pays.

Le gouvernement, c’est cette puissance supérieure ou souveraine, soit qu elle réside en une seule ou en plusieurs personnes, chargée de la police générale de l’état, investie du droit de faire la guerre et les traités de paix et autres, de faire les lois générales, d’établir les officiers. V administration, c’est la direction, la conduite par des mandataires des intérêts de localités.

Or, n’est-i! pas évident qu’attribuer au pouvoir central la gestion directe de ces intérêts, c'est

ferme el assuré, mais seulement la particularité abstraite du caprice et de l’opinion, c’esL-ii-dirc quelque chose de purement accidentel.

« L’un des états de la société civile renferme le principe qui » par soi-même , est apte à ce rapport politique : c’est l’état de la moralité naturelle qui a pour base la vie de famille et , par rapport à la subsistance, la possession foncière, et qui ainsi dans sa particularité renferme un vouloir qui repose sur soi-mcuie , et partage avec l’élément royal celte détermination qui est essentielle à ce dernier. » ( Hegel , Système sur 1‘état. )

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confondre deux choses distinctes, c’est introduire dans l’ordre social un élément de perturbation?

Un savant publiciste (i) fait remarquer avec raison qu’en France, depuis Richelieu, le mot même d 'administration a été remplacé par celui de gouvernement, comme si la France n’existait que par son action extérieure. Les règnes successifs de la convention et de l’empire ont confirmé, sous ce rapport, les traditions de la monarchie absolue. C’est contre ce faux système que réagit l’opinion publique ; mais il ne suffit pas de poser la distinction, il faut en organiser les applications et les conséquences.

PufFendorf explique très bien les principes de la matière, dans le chapitre où il traite delà constitution essentielle des états (2).

« Dans la plupart des états, dit-il, les citoyens, outre la relation des membres d’une même société civile, ont ensemble diverses liaisons particulières que l’on peut réduire à deux principales : l’une, lorsque quelques-uns forment certains corps particuliers, mais subordonnés à l’état; l’autre, lorsque les souverains confient à certaines personnes jointes ensemble quelque partie du gouvernement.

« Ces corps subordonnes, soit qu’on les nomme compagnies, chambres, collèges, sociétés, com-

(!) Prost de Royer, \u Âdminù irai ion.

[2) Droit de la nature rides (jois , liv. vit . chap»-ïl»

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mu n a u lés ou de quelque autre manière, peuvent être divisés en ceux qui sont plus anciens que les états et ceux qui n’ont été formés qu’après l’établissement des sociétés civiles.

« Les corps particuliers plus anciens que les états, ce sont les familles dont les chefs avaient un certain pouvoir et de certains droits sur ceux qui en étaient membres, autorité qu’ils ont conservée autant que la nature des sociétés civiles et les lois ou les coutumes particulières de chaque état le permettent.

«Les corps subordonnés qui n’ont été formés que depuis l’établissement des sociétés civiles peuvent être divisés en publics et particuliers : les publics sont ceux qui sont établis par autorité du souverain; les particuliers, ou se forment simplement par des conventions entre les citoyens, ou dépendent d’une autorité étrangère qui ne saurait être regardée dans fêta t avec plus déconsidération que celle d’un simple particulier.

« Ces corps particuliers sont ou légitimes ou illégitimes : les premiers sont ceux que l’état approuve ou doit du moins approuver, les autres sont ceux qu’il n’approuve ni ne doit approuver; car si , dans un état où le culte public de la religion est corrompu , quelques personnes qui connaissent la vérité s’assemblent en particulier pour faire leurs exercices de dévotion, sans causer aucun trouble et sans rien machiner contre l’état, quoique les souverains n’approuvent pas tout ce qui est con-

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traire à leurs sentiments, on ne saurait traiter d’illégitimes ces sortes d’assemblées, puisque les souverains eux-mêmes sont obligés de reconnaître et d’approuver la véritable religion qui y est enseignée. De même si, parmi un peuple barbare où Ion méprisé toutes les sciences, quelques personnes tenaient là-dessus des conférences particulières, qui est- ce qui oserait appeler cela des assemblées illégitimes (i)? »

Lea jurisconsultes distinguent parmi les associations celles qui , par Tunion plus intime de leurs membres, constituent des êtres moraux, des personnes civiles dans lesquelles s’absorbent toutes les individualités.

«On entend par corps, disent les auteurs du nouveau Dénizart, une personne morale jouissant de 1 état civil, formée de plusieurs individus qui se sont réunis pour acquérir une existence commune et qui ont reçu cette existence de la puissance publique. Cette définition convient à toutes les compagnies de judicaturc, aux chapitres, aux maisons religieuses, aux hôpitaux, aux confréries, aux communautés d’habitants, aux communautés d’arts et métiers; en un mot, à tout ce que l’on entend par corps ou communautés, soit ecclésiastiques ou laïques. »

«Une corporation , dit un autre publiciste (2),

(1) Voy. aussi Puffcndorf , liv. vu, chap. g îv, xi, noie 2.

(2) Le Globe > du 5 avril 1 828.

Slift LA CEtmiALISATIOK.

incorpore, comme le mot l’indique, plusieurs individus dans un être abstrait qui acquiert des droits et des facultés; une corporation est une personne collective qui peut recevoir des legs, ester en justice. Une fois constituée, c’est elle qui possède et non pas les individus qui la composent: en vain, en se retirant, demanderaient-ils leur part de ses biens, en vain voudraient -ils la dissoudre par consentement mutuel. Enfin, elle ne meurt pas avec eux, c’est une existence à part que la loi a créée et que la loi seule peut détruire.»

Tels ne sont point les caractères des simples associations. Celles-ci sont des réunions volontaires d’individus qui se contractent ou se dissolvent parle consentement mutuel; elles ne constituent point des personnes morales jouissant de la vie civile: les devoirs et les droits, toutyestindividuel. De là, quelques principes généraux :

i°La constitution des corps était autrefois suffisamment autorisée en France, comme en Angleterre, par le consentement tacite de la puissance publique qu’une possession paisible faisait présumer (i). La plupart d’entre eux furent soumis par

(i ) y0y. In Col tect ion de i i ou v e l k j urispr u dence [ >a r M M - C a i mis el Bayard, y* ‘Corps , eL le Commentaire des lois malaises par Blackstone, lom. n , pag.273, Il parait, dit ce publiciste , que, suivant les constitutions impériales , les corporations se créaient par le simple acte et l'association volontaire de leurs membres, pourvu que cette association n’eût rien de contraire à ïa loi , car

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une suite d'édits qui ne remontent pas au delà du xvii0 siècle à l'autorisation expresse du roi, donnée par lettres patentes. Les ordonnances royales remplacent aujourd'hui les anciennes lettres patentes: eest la suite du principe admis par tous les jurisconsultes que, pour acquérir les droits d’une personne civile, il faut être reconnu à ce titre par la puissance chile.

20 Une fois constitué, tout corps a sans doute des droits étendus sur chacun de ses membres, mais ne peut néanmoins riei* faire ni prétendre au préjudice du gouvernement établi; autrement, dît Pudenfforf, il y aurait deux états dans l'état. Si donc un état s'est formé de divers corps absolus et indépendants, il faut nécessairement que chacun de ces corps, en se réunissant pour composer une

«n* c’était UUcUum cotlcgwm (ff. liv. XLVii , Lit. â }, On voit, itoji pas que le consentement formel du prince fut necessaire pour la fondation de ces corporations, mais seulement que les fondateurs primitifs- de ces sociétés volontaires et bénévoles f car ce n’était guère que cela ) ne devaient établir aucune réunion, aucune assemblée qui fat contraire aux lois de l'état.

Mais, en Angleterre, le collen lentement du roi, ou formel ou implicite, est absolument nécessaire pour 1* érection d'une corporation quelconque.

Le parlement, en vertu de son autorité Ira use enclon talc et absolue, peut faire tel acte qui lui plafL et par conséquent créer des corporations : c'est effectivement ce qu'il fit et porta fort loin par le sla tut 39 d'Elisabeth, qui , sans plus de formalité , incorpora tous les hôpitaux et. maisons de correction fondés par fies personnes charitables. ( Blackstone, loin. irT pag, 275,)

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seule et même société civile, se soit dépouillé d'une partie de son pouvoir et de ses anciens droits, autant que le demandait la constitution de l’état où il entrait.

Les corps subordonnés doivent donc tempérer Vu sage de leurs droits, de telle manière qu'ils ne donnent aucune atteinte à la souveraineté, etilsne sauraient légitimement les étendre, ni directement, ni indirectement, au delà des bornes fixées par ledit de fondation et par les lois générales de l’état.

3* Quant à la gestion intérieure de ses affaire*, tout corps peut s'imposer sans doute telle loi qu'il juge convenable; mais il doit, indépendamment des droits du pouvoir central, respecter ceux des générations à venir, lesquels dérivent du caractère de perpétuité inhérent à la fondation.

Ainsi les actes de pure administration sont ordinairement protégés par des formes solennelles indiquées dans les statuts, et dont l'observation est nécessaire pour que le corps soit engagé par scs syndics (i).

Ainsi les actes d’aliénation directe ou indirecte sont en général prohibés, sauf certains cas d'urgence où le pouvoir central, représentant né des intérêts généraux présents et à venir, intervient pour autoriser une exception au droit commun.

(i) JVüutœau Dénitarl , vü. Corps cl communautés, g vu, pag- 597.

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4° Enfin le pouvoir central , préposé de sa nature au maintien de l’ordre public , peut retirer à un corps l’autorisation qui lui est nécessaire pour subsister comme personne civile, mais ne peut ni le dissoudre, ni le dépouiller à son profit. Arbitre souverain entre tous les membres du corps social, il doit exercer ce haut patronage dans l’intérêt de tous et non dans un intérêt particulier, quelque grave qu’il puisse être, et le droit de propriété doit toujours être sacré pour lui.

Telles sontles règles fondamentales qui régissent les corporations autorisées à former dans l’état des personnes civiles.

Les association s simples ont moins de privilèges, mais plus de liberté, dans leur constitution et dans leur administration que les corps constitués.

io L’association n’a pas besoin d’autorisation pour s’établir; elle se forme en vertu du droit naturel; la puissance publique peut et doit la surveiller dans l’intérêt de l’ordre public (x), mais elle ne possède à cet égard qu’un droit de négation, une sorte de veto dont elle doit user avec une extrême circonspection.

2° L’administration, la discipline, sont libres par rapport à la puissance publique, mais aussi n’empruntent d’elles aucune force de coaction. Toutefois il est bon que les associations locales se groupent entre elles et se- résument par la représen-

(t) Ub\ multitude , ibi et mullitudinû rectorem esse censemus ,

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talion dans des sociétés centrales qui les éclairent de leurs lumières, et leur impriment autant que possible r uni té de direction.

Tels sont les principes que nous proposons d'appliquer aux diverses branches de Tordre a dm U nistratif.

L'examen de la législation domestique devrait peut-être servir d'introduction à nos recherches. La famille est le fondement de T édifice politique; tous lespeuples ont honoré le mariage et la magistrature domestique comme les premiers des liens sociaux (r). Le christianisme les a consacrés d'un sceau divin, en proclamant f indissolubilité du nœud conjugal , les devoirs respectifs des membres de la famille, la puissance paternelle. L'abolition de cette puissance (2); le mariage transformé par la faculté illimitée du divorce en un bail temporaire révocable au gré des époux (3); les fruits du libertinage, de l'inceste et de T adultère élevés au rang des enfants légitimes (4) et participant aux

UjPiaLo, De ley., dial. 5,0, 7. — Diorijib. xlui-iy*— Suétone, Vie (h César, chap, — Àpp*, )îv. il, De la guerre civile . — Eusèbe, dans sa chronique; InsL De palrid .paient , ff. îeg, il, de lib. et posth * I. 5., ff. De pom. de par rie* i, ult. cod. de pat, pot. — Puffendorf, Des devoirs de C homme cl du citoyen ,\ îv. n, chap, h; Droit de la nature et des gens f liv. yi , chap. i et ir. — Montesquieu, liv, xxm, chap. H, — Eolïm* ïlist. anc*f tom. u, pag. 369.

&} Loi du 28 août 1792.

(3) Loi du 20-25 sept. 1792,

(4) Décrets du 4 juin 1793 et du 12 brumaire arr 11, art. 2.

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honneurs accordés aux filles-mères: tous ces prodiges d’immoralité qui signalèrent les premiers travaux de nos assemblées révolutionnaires portaient en eux -mêmes le germe et présageaient l’imminence d’une dissolution sociale.

La législation moderne n’est pas entièrement purgée du vice des lois intermédiaires; l’insuffisance de la puissance paternelle, la division indéfinie des propriétés en vertu des lois sur les successions, exercent sur les mœurs une influence pernicieuse.

Aujourd’hui, dit un publiciste de l’école sociale (i), la famille s’éteint. Dans l’intérêt de la propriété on prouve bien la filiation et la légitimité d’une lignée, comme, pour conserver le prix d’un cheval de race, on établit par des certificats la vérité de sa descendance; mais ce fait matériel ne suffît pas à la famille sociale : il lui faut une hiérarchie politique, morale, je dirai presque religieuse. Républicaine ou monarchique, la famille est un corps, et je ne puis concevoir de corps sans tète. Placez au faîte une image du Dieu, du roi, du conseil ou du président, peu m’importe en ce moment; mais il n’est pas de voûte sans clef, d’état sans chef, de corps sans ame, de mouvement sans volonté; et, dans la famille de nos jours, toute volonté est impuissante.

(1) M» Pages ( de l’Arricge)'

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Toute maison est aujourd’hui une agrégation d’individus forcément réunis, parce qu’ils n’ont encore aucun droit légal à la propriété paternelle. Chaque division de succession est suivie d’une division de famille, preuve évidente que les familles ne sont plus attachées par un lien commun, par un esprit de race, par une affection à l’épreuve de l’égoïsme. Chacun s’isole, chacun se fait centre, chacun s’établit dans une sphère à part, souvent médiocre, presque toujours misérable, mais où il ne voit de maître que lui et où tl peut à son gré essayer du travail ou tenter le hasard. Ce sont là deux calamités: l’une sociale, l’autre politique. Avec la première, qui doit seule nous occuper ici, la société tombe en dissolution -, elle ne saurait, être

une collection d’individus, elle n’a jamais été qu’une réunion de familles : où la famille faillit, le lien social se brise.

Il faut donc désespérer d’une restauration sociale ou reconstituer la base de l’édifice, c’est-àdire la famille; mais, quelque étroite que puisse être la connexion des lois domestiques avec les autres blanches de 1 organisation sociale, nous omettrons un sujet qui rentre dans le cadre du droit civil et bon du droit administratif; et, prenant en quelque sor te! as.sociation auseconddcgré, nous passerons de suite à l’organisation des corps d’arts et métiers et des professions libérales.

T. 1er.

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