CHAPITRE XVI

Le conseil général donne son avis :

1® Sur les changements proposés à la circonscription du territoire du département, des arrondissements, des cantons et des communes, et la désignation des chefslieux, sauf le cas où il statue définitivement, conformément à l'art. 46, n« 26.

2° Sur l'application des dispositions de l'art. 90 du Code forestier, relatives à la soumission au régime forestier des bois, taillis ou futaies appartenant aux communes, et à la conversion en bois de terrains en pâturages.

3® Sur les délibérations des conseils municipaux relatives à l'aménagement, au mode d'exploitation, à l'aliénation et au défrichement des bois communaux, et généralement sur tous les objets sur lesquels il est appelé à donner son avis en vertu des lois et règlements ou sur lesquels il est consulté par les ministres. Art. 50, L. 10 août 1871.

L'expérience de tous les jours a démontré que nulle part le Gouvernement n'a trouvé des conseils plus sûrs et plus indépendants qu'au sein des assemblées départementales. Même aux époques, trop longues et trop fréquentes, hélas ! chez nous, où les voix les plus honnêtes et les plus éclairées se taisent ou sont étouffées.

184 DBS AVÏS Er DES VŒUX.

il s'est trouvé des conseils généraux qui ont su se garder de cette conspiration du silence. C'est donc à la fois justice et sagesse que d'appeler les assemblées départementales à exprimer leur avis sur les grands intérêts de l'administration, intérêts matériels ou d'un ordre plus élevé. En contact habituel avec les populations, les conseillers généraux ont cette connaissance pratique des hommes et des choses qui tempère les théories exagérées. Qui pourrait exprimer mieux qu'ils ne le font une opinion vraie sur l'utilité de telle ou telle mesure et les besoins du pays?

Ce sont ces considérations qui ont conduit le législateur à exiger que le conseil général fût consulté sur les questions forestières intéressant les communes. « Nous ne voulons, disait un des auteurs de la loi (1), porter en aucune façon atteinte à la tutelle de l'Etat en matière forestière; nous nous bornons à demander que le conseil général soit consulté sur les questions de l'assiette du régime forestier. Nous pensons qu'entre les réclamations quelquefois imprudentes des communes et les prédilections souvent excessives de l'administration forestière, il y a place pour un arbitre écla^iré et désintéressé, qui est le conseil général, et que cette assemblée fournira souvent à l'administration restée souveraine les éléments de décision équitables. »

Bien que le texte ne parle que des bois des communes, il faut l'appliquer sans hésiter aux bois de tous les établissements publics, sans distinction. La raison, l'intérêt de ces établissements, l'assimilation de leur propriété forestière à la propriété forestière des communes, le commandent nécessairement (2).

(1) V. /. Off., 19 juillet 1871, p. 2,080; 4 août 1871, p. 2,437.

(2) Telle est aussi la pratique de radministration. V. Décis. minist. 16 novembre 187^.

Dans tous les cas où la loi l'exige, l'administration supérieure doit consulter le conseil général; son avis doit lui être demandé; et c'est pour le conseil un devoir de donner cet avis que la loi exige et que l'administration réclame. Mais le conseil général n'est point le conseil du préfet; c'est seulement aux demandes des ministres qu'il ne peut se refuser de répondre.

De son côté, le conseil général a le droit de prendre l'initiative et d'exprimer librement son opinion au Pouvoir exécutif. Ce droit est proclamé par l'art. 51 de la loi de 1871, et les art. 52 et 56 ont pour but de lui en faciliter l'exercice.

Art. 51 . — Le conseil général peut adresser directement au ministre compétent, par l'intermédiaire de son président, les réclamations qu'il aurait à présenter dans l'intérêt spécial du départetnent, ainsi que son opinion sur l'Etat et les besoins des divers services publics, en ce qui touche le département.

Il peut charger un ou plusieurs de ses membres de recueillir sur les lieux les renseignements qui lui sont nécessaires pour statuer sur les aflfaires* qui sont placées dans ses attributions.

Tous vœux politiques lui sont interdits. Néanmoins il peut émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d'administration générale.

Art. 52. — Les chefs de service des administrations publiques dans le département sont tenus de fournir, verbalement ou par écrit, tous les renseignements qui leur seraient réclamés par le conseil général, sur les questions qui intéressent le département.

Art. 56. — A la session d'août, le préfet rend compte au conseil général, par un rapport spécial et détaillé,

de la situation du département et de l'état des (Jifférents services publics.

A l'autre session ordinaire, il présente au .conseil général un rapport sur les affaires qui doivent lui être soumises pendant cette session.

Ces rapports 3ont imprimés et distribués à tous les membres du conseil général, huit jours au moins avant l'ouverture de la session.

L'application pratique de l'art. 52 peut être délicate. Il y a ici beaucoup, ce n'est pas assez dire, tout à attendre du tact des membres des administrations purbliques, du bon sens et de l'urbanité des conseillers généraux. Pour éviter des malentendus et des froissements, il ne faut, mais cela est indispensable, que les égards avec lesquels se traitent des gens de bonne compagnie. L'instruction ministérielle du 18 octobre 1871, s'autorisant des règles de la hiérarchie, exigeait que l'invitation adressée aux chefs de service leur fût transmise par l'intermédiaire du préfet. Celle du 3 janvier 1872 décide, au contraire, que cette invitation peut être adressée directement par le conseil ou la commission départementale. Dans la plupart des départements, le conseil use de l'entremise du préfet, et c'est avec raison ; une autre instruction ministérielle du 9 octobre le recommande dans l'intérêt du service. Rigoureusement, les chefs de service ne sont pas tenus de se rendre dans les assemblées départementales; ils sont seulement astreints h donner verbalement ou par écrit tous renseignements concernant leurs services.

On sait que trop souvent ces questions de détail usurpent, malheureusement, une importance excessive. Tous, sans doute, ont droit au respect, administrateurs et conseils généraux, et le souci de la dignité

personnelle n'exclut ni la fermeté, ni la modération dans les décisions. Il est évident pourtant qu'ici l'intérêt supérieur à tous les autres est l'intérêt du pays ; qu'il serait regrettable qu'un temps précieux fût perdu dans des discussions d'étiquette, et qu'on vît par là compromis, peut-être, les résultats de mesures libérales. Le bon accord entre les pouvoirs publics élève ceux-ci aux yeux des populations, et c'est dans une mutuelle déférence que les . hommes apprennent à se connaître et à s'estimer.

Que faut-il entendre, au reste, par chef de service?

Il n'existe pas de définition légale du chef de ser^ vice, et pareille définition est à peu près impossible. Mais il est hors de doute que cette expression ne désigne pas le simple agent départemental, relevant immédiatement et exclusivement du préfet. Elle indique le fonctionnaire placé à la tête des services généraux de l'Etat, en tant que ces services concernent le département, puisque la loi parle des chefs de service des administrations publiques dans le département. Il eût été d'ailleurs inutile d'ordonner à de simples agents subordonnés du préfet de fournir des renseignements que le préfet peut et doit fournir (1).

Les rapports que le préfet doit présenter au conseil général sont le tableau de l'administration départementale; destinés à permettre l'exercice d'un contrôle sérieux et éclairé, ils sont imprimés et distribués aux membres du conseil huit jours au moins avant l'ouverture de chaque session. On ne conçoit guère que le conseil général se refuse à voter les fonds nécessaires à Timpression de ces rapports ; si ce refus se produi-

(1) V. Instr. minist. 3 janvier 1872 : D. Gons. d'ELat 23 juin

sait cependant, le rapport devrait être déposé manuscrit au secrétariat de la préfecture et communiqué sans déplacement à tout conseiller général. Le rapport est Pœuvre du préfet; les rapports des chefs de service peuvent y être annexés, mais la loi ne l'exige pas.

Tout ce qui précède a pour but d'éclairer le conseil ; celui-ci peut faire plus encore et charger un de ses membres de recueillir sur les lieux tous les renseignements de nature à ajouter une lumière nouvelle aux documents fournis par l'administration. Mais la délégation ainsi donnée par le conseil ne peut être que temporaire et déterminée. Autrement, la responsabilité serait déplacée et les services publics peut-être entravés. Aussi n'est-il pas douteux que tout dessaisissement général et permanent au profit d'un membre du conseil ou même de la commission départementale serait une violation de la loi (1). De même une des commissions nommées au sein du conseil général pour les travaux ordinaires des sessions ne pourrait être autorisée à continuer ses travaux dans l'intervalle des sessions. L'art. 51 permet bien au conseil de charger un ou plusieurs de ses membres de recueillir des renseignements sur les lieux ; mais il s'agit là non de commissions proprement dites, mais seulement de recherches confiées à un ou plusieurs conseillers généraux, dans le rayon connu de chacun d'eux. Toute délégation plus étendue tendrait à déplacer, à amoindrir les responsabilités et doit être proscrite sans hésitation.

Les conseils généraux ont depuis longtemps l'habitude d'émettre des vœux sur les affaires intéressant

(1) Avis Gons. d'Etat 5 décembre 1872.

le département. La loi a consacré cette pratique, mais elle a interdit les vœux politiques.

La règle et l'exception sont faciles à justifier. Le conseil général se compose d'hommes que leur expérience, leurs fonctions ou leur position de famille, de fortune, mettent au courant de l'état réel du pays; leur refuser le droit de faire connaître cet état au pouvoir central, ce serait une défiance exagérée et une funeste erreur.

« Nous voulons, disait un député, que le conseil général soit une assemblée sérieuse. C'est un corps délibérant, un corps représentatif, résumant la vie locale, que nous cherchons à ranimer; et nous ne pouvons pas l'amoindrir, l'abaisser à ce point qu'il ne puisse pas aborder les questions économiques et administratives, quand même elles toucheraient à la politique (1). »

« Nous demandons, disait encore un autre membre de l'Assemblée (2), que le conseil général puisse s'expliquer, comme il a fait en tout temps, sur les questions de législation générale, d'administration générale, d'économie politique, parce que ce sont là les vrais intérêts dont le conseil général, est l'organe naturel. »

Quant aux vœux politiques, ils sont absolument interdits aux assemblées départementales. L'étude doit être placée là même où se rencontre la solution ; laisser entrer la politique dans les conseils généraux, ce serait une imprudence non moins dangereuse que d'en bannir toute initiative à propos des intérêts mêmes du département. A chacun son rôle ; celui des assemblées

(1) V. /. Oft, 20 juillet 1871, p. 2,105. .

(2) V. /. O/f. 4 août 1871, p. 3,438.

départementales n'est pas, ne doit pas être d'imiter, ÛB TEpTOduire, sur un moindre plan, les débats et les orages des assemblées politiques.

Aussi l'Assemblée nationale applaudit-elle à ces fortes paroles du ministre de l'intérieur :

. Ce n'est pas dans les assemblées départementales qu'on doit faire de la politique : Vous les perdriez parla. C'est ici qu'on doit discuter toutes les questions de cette nature. On veut toujours chercher dans les conseils gôaéraux le principe des libertés du pays; ce n'est point en eux qu'il réside ; c'est l'Assemblée nationale qui doit être la gardienne des libertés du pays ; c'est ici qu'elles sont, ici qu'elles doivent être. Quelles que soieut les lois que vous aurez votées, soyez-en certains, lorsque la liberté aura disparu de cette enceinte, elle n'existera plus nulle part (1). •

Mais ((ue faut-il entendre par vœux politiques? Pour répondre, il faut interroger le bon sens, s'en rapporter à l'interprétation loyale et vulgaire. Définir la politique est impossible. Vouloir préciser son domaine serait puéril. La politique est dans tout et, au sens élevé qu'on lui donna quelquefois, la politique embrasse tous les intérêts supérieurs de l'individu et de la société (2). Il

(1) V. J. Off. 20 juQlet 1871, p. 8,105.

(S) La première rédaction de l'art. 51 était celle-ci :

Il peut émettre des vœux sur toutes les questions qui concernent l'intérêt général du pays.

La seconde portait : Il peut émettre des vœux sur toutes les qTiBstionséconomiquesetd'administrationgénéraie.TOustïwires -vœux politiques sont interdits.

Au cours de la seconde délibération, le mot autres fut supprimé, • Ce mot, c'est un excès de loyauté qui nous l'a fait écrire, disait un des orateurs ; nous ne voulons pas de vœux politiques, nous l'avons déclaré; mais l'extrême loyauté aquelquefois ses imprudences. La commission a reconnu que les vœux relïtifs a l'administration et au régime économique pourraient quelquefois toucher à la politique, et nous nous sommes dit : écrirons que les autres vœux politiques sont interdits. Le mot autres était inutile. Voub entendez, et nous aussi, que les

n'y a peut-être pas une seule question de morale, de législation, d'organisation sociale, qui ne soit politique par quelque côté. Mais toutes ces questions ne sont pas nécessairement, essentiellement politiques ; Bossuet dans ses Oraisons funèbres, Laçordaire à Notre-Dame, M. Guizot à la Sorbonne, se sont souvent élevés aux conceptions politiques les plus hautes. On ne pouvait pas dire qu'ils fissent de la politique. Donnez à un homme intelligent et sans esprit de parti telle délibération d'un conseil général que vous voudrez, et demandez-lui si cette délibération est une délibération politique, il vous répondra avec son bon sens ; sa réponse vaudra mieux qu'un long discours (1):

vœux ne toucheront à la politique que dans ce cas et indirectenaent. Disons donc que les vœux politiques sont interdits aux conseils généraux. >

A la troisième délibération, afin que le principe précédât l'exception, la rédaction fut encore modifiée et elle a été définitivement votée, comme on Ta vu plus haut, en ces termes :

Tous vœux politiques lui sont interdits. Néanmoins, il peut émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d'administration générale.

(1) M. Rossi disait très-justement : « Si Pon adopte comme règle absolue la méthode, soit de substituer une définition à . l'expression propre, naturelle, généralement reçue, soit de joindre la définition au mot, on s expose, entre autres inconvénients, au danger de s'écarter de la vérité. Il est trop difficile de trouver des phrases générales et précises en même temps, des expressions qui ne disent absolument rien de plus, ni rien de moins que ce qui est enfermé dans le mot indicatif du délit. Le sens commun a parlé avant le législateur. Il a vu des hommes s'emparer malicieusement du bien d'autrui, et il les a appelés voleurs. Qu'est-ce qu'un vol? Qu'est-ce qu'un meurtre? tout le monde le sait. Mettez à la place une définition, la plus grande partie du public ne saura plus de quoi l'on parle. »

Il n'en arriverait pas autrement si l'on voulait définir la politique.

L'expression : matières politiques, est écrite depuis 1819 dans notre législation sur la presse ; elle a reçu de la jurisprudence, au point de vue du cautionnement et du timbre des journaux et des feuilles périodiques, l'interprétation la plus exacte et la plus complète. C'est une expression qui porte aujourd'hui sa définition avec elle-même. Elle a toute sa signification dans notre histoire. Il faut donc l'accepter avec son sens clair, défini par le temps, défini par l'interprétation, la jurisprudence et la doctrine.

Défendus aux conseils généraux en session, les vœux politiques le sont encore dans ces circonstances, trop souvent cherchées et trop facilement tolérées, où plusieurs membres du conseil général, réunis en dehors de la session légale, expriment collectivement leur opinion dans une adresse signée d'eux seuls. C'est là Tin moyen de tourner la loi, moyen blâmable et dangereux (I). Vous dites que vous avez signé comme simple citoyen ; vaine subtilité ! Vous n'admettez à signer que des conseillers généraux comme vous, et la masse des citoyens, qui vous regarde et sur qui vous voulez agir apparemment, ne séparera point en vous la qualité de citoyen de celle de conseiller général. De pareils procédés sont indignes d'hommes véritablement forts et sûrs d'eux-mêmes.

Aussi bien est-ii à désirer que les conseils généraux préfèrent au plaisir d'une popularité frivole, malsaine peut-être, l'obscur mais durable honneur acquis à ceux qui travaillent sérieusement aux affaires du département. Que les conseils généraux fassent des chemins, des ponts, des canaux; qu'ils soient soucieux dé la prospérité publique, économes des deniers des contribuables, qu'ils se consacrent âa labeur modeste, ingrat parfois, mais toujours fécond, de l'administration départementale, voilà ce que le pays attend d'eux. Voilà, d'ailleurs, ce n'est que justice de l'ajouter, ce que, presque sans aucune exceptioii, l'on a vu depuis plus d'un demi-siècle.

{I) V. Cassât. 17 mat et 3 juillet 1873.