CHAPITRE XX

DU BUD6ET ËITRâOBfilNAIRE.

Les recettes de ce budget sont seules énumérées par la loi ; les dépenses extraordinaires, on le conçoit sans peine, ne peuvent être prévues à l'avance et méthodiquement fixées.

Les recettes du budget extraordinaire se composent :

1" Du produit des centimes extraordinaires votés annuellement par le conseil général, dans les limites déterminées par la loi de finances, ou autorisés par des lois spéciales ;

2" Du produit des emprunts ;

3" Des dons et legs ;

4" Du produit des biens aliénés ;

5" Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées ;

6" De toutes autres recettes accidentelles.

Sont comprises définitivement parmi les propriétés départementales les anciennes routes impériales de troisième classe, dont l'entretien a été mis à la charge des départements par le décret du 16 décembre 1811 ou postérieurement. L. 10 août 1871, art. 59.

Ces différentes ressources ont déjà été examinées pour la plupart. On a vu que les centimes extraordinaires portent sur toutes les contributions directes ; le maximum habituel est de douze centimes.

Le maximum des centimes extraordinaires que les conseils généraux peuvent voter en vertu -de Part. 40 de la loi du 10 août 1871 est fixé, pour l'année 1882, à douze centimes. Dans ce nombre sont compris les centimes dont l'imposition a été précédemment autorisée par des lois spéciales antérieures à la mise à exécution de la loi du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux. L. 29 juillet 1881.

Une disposition analogue figure chaque année dans la loi de finances.

Dans la limite du maximum, le conseil général est maître absolu de voter ou de ne pas voter des centimes extraordinaires, libre également d'en fixer l'emploi suivant l'intérêt départemental, intérêt qu'il apprécie sous sa responsabilité. Les centimes extraordinaires peuvent, en efifet, couvrir toute sorte de dépenses, même ordinaires.

On sait que les conseils généraux peuvent voter des emprunts remboursables en quinze ans sur les ressources départementales de toute nature. Le mode d'emprunt, ses conditions, son emploi sont encore souverainement décidés par le conseil, pourvu que la limite légale ne soit pas dépassée. Ainsi l'emprunt peut être contracté de gré à gré, ou avec publicité et concurrence, ou par souscription, ou directement à la caisse des dépôts et consignations, ou avec tout autre établissement de crédit. Le taux de l'intérêt ne doit pas excéder 5 O/q.

L'emprunt avec émission d'obligations est fréquemment employé par les départements. Ces obligations sont soumises à un droit de timbre par la loi du 5 juin 1850. La loi du 23 juin 1857, qui créa un droit de transmission sur les valeurs mobilières, laissa

de côté les obligations des départements. Mais ces obligations ont été imposées par Part. 11 de la loi du 16 septembre 1871 à soixante centimes, décimes compris, par cent francs de la valeur cotée pour les titres nominatifs et à dix-huit centimes pour les titres au porteur. La loi du 30 mars 1872 a élevé le droit de transmission des titres au porteur à vingt-cinq centimes, sans modifier au reste le droit de transfert des titres nominatifs.

Indépendamment de ces droits de timbre et de transmission, il a été établi, par la loi du 29 juin 1872, une taxe annuelle de 3 pour 100 sur les arrérages et intérêts annuels des emprunts et obligations des départements, communes et établissements publics. Le revenu servant de base à la taxe est l'intérêt distribué dans Tannée. Le montant de la taxe est avancé, sauf leurs recoure, par les départements et les communes. En même temps, la loi du 29 juin 1872 a réduit le taux des droits et taxe établis par les lois des 23 juin 1857, 16 septembre 1871, 30 mars 1872, à cinquante centimes par cent francs pour la transmission ou la conversion des titres nominatifs, à vingt centimes pour les titres au porteur, ces droits et taxe n'étant plus soumis aux décimes. Le décret du 6 décembre 1872, rendu en exécution de la loi, a ordonné que le paiement serait fait au bureau de l'enregistrement du siège administratif, en quatre termes égaux, dans les vingt premiers jours des mois de janvier, avril, juillet et octobre. La caisse des dépôts et consignations est autorisée à payer directement à Paris la taxe due à raison des prêts faits par elle aux départements (1),

(1) Gomp, L. 5 juin 1850; L. 23 juin 1857; L. 16 septembre 1871, art. 11; L. 30 mars 1872, art. 1er; l. 29 juin 187^; Dec.

LâX.

Les Opérations de comptabilité des emprunts des départements, lorsquMl y a émission d'obligations, sont réglées par le décret du 23 juin 1879, 2® partie. Ces règles sont fort minutieuses ; elles ne font d'ailleurs qu'assurer le maniement rapide et fidèle des deniers fournis par l'emprunt. Il ne nous paraît pas indispensable de les relater ici, et nous nous contentons d'en signaler le caractère et l'utilité incontestables (1).

Les départements empruntent à la caisse des chemins' vicinaux et à la caisse des lycées, collèges et écoles aux conditions de ces établissements.

Trente annuités de 4 pour cent des sommes empruntées libèrent le département vis-à-vis de la caisse des chemins vicinaux. L. 11 juillet 1868, art. 9.

Les avances faites par la caisse des lycées, collèges et écoles lui sont remboursées au moyen du versement semestriel d'une somme de deux francs par chaque cent francs empruntés. Ce versement, continué pendant soixante semestres, libère le département en intérêts et amortissement.

Des termes de remboursement plus courts peuvent être stipulés. Dans ce cas, les versements semestriels sont calculés de manière à tenir compte à la caisse, en outre de l'amortissement, d'un intérêt fixé à 1 1/4 pour cent l'an.

Des traités particuliers sont passés entre la caisse et les départements autorisés à emprunter ;. ces traités fixent la quotité et les termes d'exigibilité des avances consenties et les conditions de remboursement. L. 3 juillet 1880, art. 13 et 14.

6 décembre 1872; Inst. enregist. 11 décembre 1872; Gircul. direct, général comptabilité publique 24 octobre 1871 et 28 décembre 1872 ; Dec. 23 juin 1879. L. 21 juin 1875, art. 5.

(1) V. Dec. 23 juin 1879, art. 62 et suiv.

Ces divers emprunts, au reste, doivent être autorisés conformément aux art. 40 et 41 de la loi du 10 août 1871, soit par un vote souverain du conseil général, soit par une loi> ce qui est le cas le plus ordinaire pour la plupart des départements ; souvent, en efifet, le maximum des centimes extraordinaires, fixé par la loi de finances, ou le délai de quinze ans ^our le remboursement, sont dépassés (1).

(1) Les emprunts des départements se sont multipliés depuis quelques années. Aussi un grand nombre de lois sont-elles intervenues en cette matière. Presque toutes reproduisent les mêmes conditions. A titre d'exemple, on peut lire les deux lois qui suivent du 18 et du 19 décembre 1881 :

Art. 1er. — Le département des Hautes-Alpes est autorisé, sur la demande que le conseil général en a faite, à emprunter à la caisse des cnemins vicinaux, aux conditions de cet établissement, une somme de six cent mille francs (600,000^, applicable aux travaux des lignes vicinales.

La réalisation de cet emprunt, qui sera imputé sur les deux cents millions de francs dont la caisse des chemins vicinaux est autorisée à disposer, en exécution de l'art. 3, | 1er, de la loi du 10 avril 1879, ne pourra être effectuée qu'en vertu d'une décision du ministre de l'intérieur.

2. — Le département des Hautes- Alpes est également autorisé à s'imposer extraordinairement pendant trente ans, à partir de 1882, trois centimes (0^03^) additionnels au principal des quatre contributions directes, dont le produit sera affecté, avec un prélèvement sur les ressources normales du budget, au service des intérêts et au remboursement de l'emprunt de six cent mille francs.

Cette imposition sera recouvrée indépendamment des centimes extraordinaires dont le maximum est fixé chaque année par la loi de finances, en exécution de la loi du 10 août 1871.

Art. 1er. — Le département des Hautes-Alpes est autorisé, conformément à la demande que le conseil général en a faite, à emprunter à la caisse des lycées, collèges et écoles, aux conditions de cet établissement, une somme de quatre-vingt mille francs (80,0000, applicable à la reconstruction d'une école normale d'institutrices.

La réalisation de cet emprunt ne pourra être effectuée qu'en vertu d'une décision du ministre de l'intérieur.

2. — Les fonds nécessaires au service des intérêts et au remboursement de l'emprunt de quatre-vingt mille francs seront prélevés sur le produit des centimes extraordinaires dont le maximum est fixé chaque année par la loi de financée, eîi exécution de la loi du 10 août 1871.

La loi du 3 juillet 1880 n'a pas seulement, dansPintérêt de l'instruction publique, mis à la disposition des départements des avances remboursables ; elle les appelle encore à participer avec les communes aux subventions de l'Etat, dans les conditions déterminées par les titres P' et IV de cette loi.

Des subventions du même genre peuvent être accor- ^ dées aux conseils généraux pour les dépenses annuelles des écoles normales primaires. L. 9 août 1879, art. 4. L'art. 5 de la loi du 16 juin 1881 sur la gratuité de l'instruction primaire annonce enfin qu'une subvention de l'Etat couvrira Tinsuffisance des quatre centimes départementaux, des quatre centimes communaux et des prélèvements effectués sur les revenus ordinaires des communes, en vertu de l'art. 40 de la loi du 15 mars 1850 et de l'art. 3 de la loi du 16 juin 1881.

Ce concours des avances et des subventions a produit, pour le service des chemins vicinaux, des résultats presque inespérés ; il n'en, sera point autrement en matière d'instruction publique.

En venant en aide aux départements et aux communes, l'Etat ne doit pas perdre de vue l'intérêt plus ou moins pressant des diverses situations qui sollicitent ces bienfaits ; de là l'art. 68 de la loi du 10 août 1871 :

Les secours pour travaux concernant les églises et presbytères ; les secours généraux à des établissements et institutions de bienfaisance ; les subventions aux communes pour acquisition, construction et réparation de maisons d'école et de salles d'asile, les subventions aux comices et associations agricoles ne pourront être allouées par le ministre compétent que sur la propo^ sition du conseil général du département. A cet effet,

le conseil général dressera un tableau collectif des propositions, en les classant par ordre d'urgence.

Les fonds de secours inscrits au budget de l'Etat ont souvent été distribués d'une manière peu équitable. Pour éviter le retour des abus dont nous avons parfois été les témoins, surtout à l'approche des élections, la loi exige que les secours ne puissent être distribués que sur la proposition du conseil général. Ils le sont par l'autorité centrale, mais celle-ci ne peut rien donner si rien ne lui est demandé. Le conseil général dresse un tableau pour chaque catégorie de secours. Les propositions sont classées suivant leur urgence respective; mais l'autorité centrale est toujours libre de rejeter une proposition, a fortiori, de ne pas adopter l'urgence reconnue par le conseil général. La proposition et le classement n'ont pour le ministre qu'une autorité mo-^ raie. Ce que le ministre ne peut pas faire, c'est d'im-

poser un secours; mais dans le choix des diverses propositions qui lui sont soumises, sa liberté d'action et sa responsabilité demeurent entières.

Le projet de l'art. 68 a subi dans la discussion une modification profonde. Il était primitivement ainsi rédigé :

Seront répartis annuellement entre les départements, conformément aux tableaux qui seront annexés à cet effet à la loi de finances, les crédits ouverts sur les fonds généraux du budget, pour les dépenses des chapitres ci-après désignés :

Ministère des cultes. Secours pour travaux concernant les églises et les presbytères.

Ministère de l'intérieur. Secours généraux à des établissements et institutions de bienfaisance.

Ministère de l'instruction publique. Dépenses des

écoles primaires imputables sur les fonds généraux de l'Etat.

Ministère de l'agriculture et du commerce. Suhveations aux comices et associations agricoles. Secours spéciaux pour pertes matérielles et événements malheareux.

La part attribuée à chaque département sera distrîiuée entre les intéressés, conformément aux dispositions des art. 46 et 81 de la présente loi.

Le rapporteur appuyait ce projet sur des considérations vraies, qu'il exprimait dans une forme piquante :

« On a souvent remarqué que dans notre pays, la corruption électorale s'exerçait beaucoup plus sur les êtres collectifs que sur les individus. Sous le régime du suffrage universel, il n'est certainement pas impossiblcj mais il est généralement fort inutile de chercher à capter, par des moyens illicites, les votes individuels; mais tel électeur qui repousserait avec indignation le candidat, qui lui proposerait d'acheter son vote, n'hésitera pas à promettre son concours le plus absolu et celui de ses administrés, à se dévouer corps et âme à une candidature dont le triomphe assurerait à sa commune une subvention pour son église ou son école, pour un pont ou pour un chemin. Or, il n'y a guère chez nous que l'Etat qui soit en mesure de satisfaire à de pareils appétits; il n'y a que le budget de la nation qui soit assez riche pour pouvoir corrompre une portion de la nation elle-même. De là cette mendicité universelle' çt incessante qui, de tous les coins du territoire, vient assaillir les ministres et les préfets, et dont ceucc-ot n''ont pas toujours hésité à tirer parti dans un intérêt électoral ; lie là cette funeste habitude de tourner en toutes circonstances ses regards

vers les dépositaires du pouvoir, de tout attendre d^euXy et de leur abandonner en retour une portion de sa liberté; de là aussi cette facilité avec laquelle, à chacune de nos révolutions, le nouveau régime s'impose aux populations. Nous sommes un peuple de solliciteurs; nous sollicitons pour nous-mêmes, pour nos amiSy plus souvent encore pour nos clochers y et pour beaucoup de Français, excellents citoyens d'ailleurs, qui habitent la province, Vidéal politique est d^être bien avec son préfet. Ce serait certes une prétention ridicule que de vouloir modifier par une loi un des côtés du caractère national; néanmoins, en substituant l'action impersonnelle de la loi à la volonté du ministre, môme du plus intègre et du plus impartial, en ôtant à l'électeur le plus d'occasions possibles de devenir solliciteur, on peut faire quelque chose pour atténuer le mal. C'est là le côté moral et vraiment élevé de la décentralisation. »

Lors de la seconde délibération, l'article du projet fut adopté, sauf le retranchement de la seconde partie du dernier paragraphe : secours spéciaux pour pertes matérielles et événements malheureux. Le gouvernement avait fait observer qu'il serait impossible à la loi de finances de fixer à l'avance les subventions à accorder pour des malheurs qui à ce moment ne seraient ni arrivés, ni du moins exactement connus.

A la troisième lecture, une discussion très-vive s'engagea sur un amendement présenté par le ministre de l'instruction publique. Cet amendement est devenu l'art. 68 ; il rend au Gouvernement le droit de distribuer les subventions portées au budget de l'Etat, mais la distribution ne peut avoir lieu que sur la proposition du conseil général. La commission combattit trèsénergiquement l'amendement, qui ne fut adopté que par

liSTj

333 voix contre 304. On avait fait valoir le droit de TEtat qui donnant son argent doit être maître de choisir à qui le donner, et puis l'intérêt de l'instruction publique, la nécessité de ne pas laisser croire aux communes que les allocations du Trésor public les dispenseraient des lourds sacrifices qu'elles doivent s'imposer, et enfin l'impossibilité de donner des secours à temps et d'une manière vraiment efficace, si la répartition doit attendre la réunion du conseil général. Aucune de ces raisons n'est demeurée sans réponse, et il est permis de regretter que la réponse n'ait pas été victorieuse. Puisqu'il faut l'avis du conseil général, il y aura, dans tous les cas, à attendre. Et quelle garantie offrira ce système, qui exige la proposition du conseil sans que cette proposition lie l'autorité centrale? N'est-il pas à craindre que toutes les demandes ne soient aisément accueillies par le conseil, puisque le dernier mot appartient au ministre? Et si le ministre ne suit ni l'ordre, ni la proposition du conseil, d'après qui se décidera-t-il, si ce n'est d'après l'avis du préfet ? N'^n pourra-t-il pas résulter un échec fâcheux pour la dignité du conseil général, et pour le préfet et le ministre, la tentation de céder parfois aux entraînements dont la loi a voulu prévenir le retour? La disposition additionnelle qui exige un tableau dressé par ordre d'urgence a pour but de prévenir ce danger; elle fut adoptée par la commission, après le vote de l'amendement ministériel, et elle forme le dernier alinéa de l'article. C'est bien, il faut le reconnaître, un frein utile, mais sa force, toute morale, peut n'être pas suffisante. La loi du 7 avril 1873, art. 7, a été mieux inspirée ; elle est plus confiante dans l'impartialité et les lumières des

conseils généraux, et d'une exécution plus rapide (1).

Les autres recettes du budget extraordinaire sont, après les centimes extraordinaires et les emprunts,

3® Les dons et legs ;

4** Le produit des biens aliénés ;

5** Le montant des capitaux exigibles et des rentes rachetées;

6® Toutes autres recettes accidentelles.

Il est inutile de revenir sur ces diverses ressources ; il en a été parlé au chapitre VIII, §§ 3 et 4 (2) ; elles ne donnent lieu ici à aucune remarque spéciale.

Les dépenses du budget extraordinaire sont toutes celles qui sont imputables sur les ressources qui précèdent. Elles se résument dans trois sous-chapitres :