CHAPITRE XXIX

DE LA LOI Dr 7 JUIN 187S.

« Sous l'empire du suffrage universel, il imriorte plus que jamais que la loi soit respectée et obéie ; elle doit l'être par tous, mais ceux-là surtout qui sont issus du suffrage universel doivent donner l'exemple du respect de la loi. » Ces paroles (1) expriment très-nettement la pensée qui a inspiré la loi du 7 jiiiu 1873. Cette loi s'applique non seulement aux conseils généraux, mais encore aux membres des conseils- d'arrondissement et des conseils municipaux. Elle déclare démissionnaire le conseiller qui, sans excuse valable, refuse de remplir une des fonctions qui lui sont imposées.

Pour en bien saisir l'opportunité, il faut se rappeler que les membres des conseils électifs sont appelés à exercer des attributions d'ordres divers, non pins seulement en corps, mais individuellement. Ainsi les conseillers généraux font partie du conseil de révision (2) et de la commission chargée de dresser la liste annuelle du jury par arrondissement (3), de la commission départementale de protection des enfants du premier âge (A),

(1) Elles sont d'un orateur qui combattait lo projet do loi

avec beaucoup de force et détalent, J. Off. 7 juin lM7ii', p. 3,(517.

(3) L. 37 juillet 1873, art. 27 et 33; L. 6 noverajjrc 187:>, art. 16.

(3) L. 31 novembre 1873, art. 11.

(4) L. 23 décembre 1874, art. 3.

dû conseil académique (1), du conseil départemental de l'instruction publique (2). Or, il s'est rencontré des hommes qui, de propos délibéré et par système, ont refusé de remplir leur devoir. La marche régulière de l'administration en a souffert, et cette résistance obstinée est, à elle seule, un grave scandale. Jusque-là, on avait vu des conseillers généraux, des conseillers municipaux négligents et, pour cette négligence, les art. 20 de la loi du 5 mai 1855, 7 et 26 de la loi du 22 juin 1833, 19 de la loi du 10 août 1871, contiennent une sanction suffisante ; le conseiller qui déserte ses fonctions, n'assiste pas aux séances du corps auquel il appartient, est réputé démissionnaire. Mais ces articles ne concernent que les fonctions collectives et ne prévoient que la négligence.

Cette négligence est un mal j mais un mal nouveau, beaucoup plus sérieux, est apparu dans ces derniers temps, et c'est ce maj que la loi prévoit et combat. Il s'agit, en effet, d'une infraction systématique et persistante à la loi, infraction commise jpar celui-là même qui doit être l'observateur le plus vigilant de toutes les lois du pays. Un conseiller général' refuse de faire partie de telle commission pour laquelle il est désigné ; il maintient son refus de parti pris et se dresse contre l'obligation légale qui lui incombe. Telle est la situation que la loi nouvelle prévoit et contre laquelle elle prend une précaution énergique. Elle déclare, en effet, le conseiller démissionnaire et inéligible pendant une année.

Ces dispositions, on doit le reconnaître, constituent une innovation considérable ; innovation nécessaire

(1) L. 27 février 1880, art. 9, llo.

(2) L. 14 juin 1854, art. 5, 4o.

malheureusement, mais dont il faut espérer qu^elle servira plus à prévenir qu'à punir (1).

Sur le principe même, il s'est rencontré peu de divergences. Il importe, en effet, que toute rébellion contre l'ordre légal d'un pays soit énergiquement réprimée. Il n'y a pas, sans doute, de délit proprement dit, dans l'abstention dont il s'agit ; mais il y a une situa7 tion dont la gravité est manifeste, et le bon sens comme la raison politique exigent qu'on déclare déchu de son mandat quiconque refuse de le remplir.

Tel est l'objet des deux premiers articles de la loi.

Art. 1®^. — Tout membre d'un conseil général de département, d'un conseil d'arrondissement ou d'un conseil municipal, qui, sans excuse valable, aura refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, sera déclaré démissionnaire.

Art. 2. — Le refus résultera soit d'une déclaration expresse adressée à qui de droit ou rendue publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation.

La sanction du principe et les règles de procédure sont écrites dans les deux articles suivants :

Art. 3. — Le membre ainsi démissionnaire ne pourra être réélu avant le délai d'un an.

L'inéiigibilité pendant une année, telle est la sanction destinée à assurer l'efficaciffe de la loi.

Sur ce point, des objections fort sérieuses se présentent à l'esprit. N'y a-t-il pas là, comme on l'a dit, une mesure de haine contre le- suffrage universel, une

(1) La loi du 7 juin 1873, inspirée par le refus de conseillers généraux appelés à former les listes du jury en exécution de la loi du 21 novembre 1872, a donné lieu à une discussion fort sérieuse. Elle a quatre articles seulement et cinq scrutins ont été nécessaires : 383' voix contre 243, sur 626 votants. Tout adoptée. V, J. Off, 7 et 8 juin .1873, p. 3,617-3,656.

source de dangers, une occasion de conflits et de contradictions intolérables ? Est-ce que le dernier mot ne doit pas appartenir au corps électoral, et si le suffrage universel renvoie au conseil général ce même conseiller déclaré démissionnaire, n'est-il pas du devoir de tous de s'incliner devant le verdict du pays ?

L'objection est spécieuse, elle n'est pas décisive ; on n'en appelle à personne contre la loi, et quand la loi a été violée, il ne faut pas que l'électeur, pas plus qvte l'élu, se targuent et bénéficient de cette .violation.

L'inéligibilité est nécessaire; autrement, la loi serait inefficace et maladroite.

D'ailleurs, quelle est donc la souveraineté du corps électoral qui a nommé le conseil général ? Cette souveraineté est-elle illimitée ? Nullement. Elle est restreinte à l'objet propre et direct de l'élection, c'est-à-dire à la nomination à une fonction qui est administrative et non politique.

« Lorsque, disait avec raison le rapporteur de la loi (1), les électeurs sont convoqués dans les comices à l'effet d'élire des représentants à l'Assemblée nationale, chargés de faire des lois nouvelles et de modifier les lois préexistantes, c'est alors la souveraineté nationale qui s'exerce et qui se transmet à des délégués; mais lorsqu'au contraire le suffrage universel est mis en mouvement pour constituer des corps administratifs, pour nommer un conseil municipal, un conseil départemental, le corps électoral n'a plus qu'une puissance restreinte à l'objet de sa convocation. De même que les questions politiques sont exclues des délibérations des corps administratifs, de même il faut recon-

(1) V. /. Off. 8 juin 1873, p. 3,647.

naître que les électeurs convoqués en vue d'une élection purement administrative ne peuvent, à leur gré, étendre les droits que la loi leur confère et transformer à tout propos le terrain électoral en champ de bataille politique. »

Rien n'est plus sensé, plus conforme aux véritables notions du gouvernement représentatif. Nous nommons des députés pour faire des lois, des conseillers généraux pour administrer le département, éclairer l'autorité centrale, sans doute, mais en respectant toujours la loi du pays. En dehors de là, il n'y a que confusion et danger pour la liberté.

Condamner le conseiller récalcitrant à une amende, comme il est ordonné pour le juré, eût été insuffisant; s'arrêter devant la crainte de combinaisons mesquines, dont l'esprit de parti pourra se servir, aurait manqué de vigueur et de confiance. L'art. 3 contient donc une mesure sage, rigoureuse, on doit en convenir, mais dont, au fond, il faut s'applaudir, dans l'intérêt du suffrage universel lui-même ; se servir de celui-ci contre la loi, c'est, en effet, lui porter la plus rude atteinte.

Mais quelle est au juste l'étendue de cette inéligibilité ? Nonobstant l'art. 3, le conseiller a été réélu ; quel sera le sort de son élection ?

Cette élection est nulle ; la nullité est absolue.

Lorsque le conseil général vérifiait les pouvoirs de ses membres, on pouvait ci:aindre des contradictions et des conflits. Un conseil général aurait pu confirmer le verdict des électeurs et admettre dans son sein le conseiller radicalement inéligible. Il n'y eût eu de remède que dans la dissolution du conseil général. Et comme le bon sens des populations finit toujours par triompher des excitations passionnées, une nouvelle

élection, intervenant à Pexpiration des délais légaux, eût à peu près inévitablement donné raison au Gouvernement et fait triompher la loi.

Aujourd'hui, rien de pareil n'est à craindre. Le Conseil d'Etat, juge de l'élection, refusera toujours de valider les pouvoirs d'un candidat élu malgré l'inéligibilité qui le frappait. Il n'y a pas lieu de croire, d'ailleurs, que par une connivence séditieuse/ les électeurs aillent aisément donner leurs suffrages à un candidat impossible.

Les dispositions qui précèdent seront appliquées par le Conseil d'Etat.

Sur avis transmis au préfet par l'autorité qui aura donné l'avertissement suivi de refus, le ministre de l'intérieur saisira le Conseil d'Etat dans le délai de trois mois, à peine de déchéance.

La contestation sera instruite et jugée sans frais, dans le délai de trois mois. L. 7 juin 1873, art. 4.

Le tribunal appelé à statuer est le Conseil d'Etat; on a écarté, avec raison, la compétence en premier ressort des conseils de préfecture. Le juge unique et souverain est le Conseil d'Etat.

Il doit être saisi par lé ministre de l'intérieur et ne peut l'être que par celui-ci, et dans un délai de trois mois, sous peine de déchéance.

A compter de quel moment court ce délai ? La rédaction de l'art. 4 n'est peut-être pas irréprochable. Cependant, il résulte de ce texte que les trois mois courent du jour où le préfet a été officiellement informé du refus. Ou bien le préfet sera prévenu par le fonctionnaire chargé de la convocation et qui aura reçu un refus, ou bien le refus aura été rendu public soit par la voie de la presse, soit par le conseiller lui-même s'a-

dressant directement au préfet ; ou bien, enfin , le conseiller aura persisté dans son abstention et dans un silence absolu. En ce cas, l'avertissement ayant été donné et le conseiller n'y ayant pas obtempéré, l'autorité chargée de la convocation informe le* préfet, et de ce jour date le délai de trois mois.

Les notifications dont il s'agit ont lieu dans la forme administrative ordinaire, la loi n'ayant, et cela est regrettable, rien statué à ce point de vue.

Si le délai de trois mois était expiré au moment où le Conseil d'Etat est saisi, celui-ci devrait prononcer purement et simplement la déchéance de la demande formée par le ministre.

Ce délai de trois mois pourrait môme paraître fort long si, dans la pensée de la loi, il n'avait pour but de donner au conseiller le temps de la réflexion et à l'autorité administrative elle-même les moyens de triompher à l'amiable de sa résistance.

La section du contentieux statue dans les trois mois. ,

La contestation est instruite et jugée sans frais. Le conseiller intéressé peut-il intervenir, constituer avocat ? Incontestablement : la loi ne le défend pas, et il semble impossible de refuser à ce conseiller de faire valoir les motifs de son abstention. On appliquera alors ^ les règles ordinaires suivies devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux (1).

Que peut faire le Conseil d'Etat? Il peut, appréciant les motifs exposés, déclarer valable l'excuse du conseiller qui a refusé de siéger.

Ou, au contraire, rejetant l'excuse, il proclame la démission.

(1) L. 24 mai 1872 ; D. 2 août 1879.

Il ne fait rien de plus ; Tinéligibilité résulte de la loi ; elle n'a pas besoin d'être prononcée ; elle ne pourrait être restreinte, ni étendue. Elle frappe le conseiller durant une -année à partir de la décision du Conseil d'Etat, rendue contradictoirement, devenue définitive et régulièrement signifiée, bien que la loi n'exige pas la signification.

Telle est cette loi qu'on a accusée d'être une loi de circonstance et d'irritation, violant les principes fondamentaux de notre organisation administrative et capable d'aboutir aux plus violents conflits.

La loi du 7 juin 1873 a été rendue nécessaire par les circonstances, il est vrai, et cette nécessité est un malheur, car il est toujours funeste à un pays de voir contester le respect dû aux lois. Rieii^ ne dispense du devoir de leur obéir, et vouloir ^trouver dans l'opinion publique un juge et un réformateur de la loi, c'est énerver le principe d'autorité et préparer des excuses à tous les abus.

C'est contre ce danger que la loi nouvelle a voulu garantir les conseillers généraux et les électeurs ; et, à ce point de vue, elle ne saurait être trop approuvée. On peut y signaler des lacunes, des imperfections de détail, des inconvénients ; mais, au fond, elle apporte un remède énergique, et quoi qu'on en ait dit, efficace, la pratique le montrerait, à un mal que notre temps a révélé. Que chacun, que chaque chose reprennent leur place et nous aurons la stabilité et la prospérité véritables. Dans un pays où règne la d^émocratie, l'égalité de tous n'est sérieusement maintenue que par l'obéissance absolue, inconditionnelle à la loi, de qui tous relèvent, assemblées d'électeurs aussi bien que conseillers élus.