DES PROJETS D'ORGANISATION CANTONALE

Le Parlement a été récemment saisi d'un projet de loi d'organisation cantonale. Comme ce projet se lie au principe de décentralisation qui a prévalu dans notre administration départementale, nous croyons qu'on n'en lira pas sans intérêt les principaux traits :

« Le meilleur moyen, dit l'exposé des motifs (1), d'initier les populations à la pratique de ces mœurs qui font les pays libres, est de les associer largement à la gestion des intérêts locaux, en relâchant les liens d'une- centralisation qui n'est plus en harmonie avec les principes de notre Gouvernement. La loi du 10 août 1871 a ouvert la voie en émancipant les départements. Le projet nouveau s'inspire de la même pensée et doit concourir au même but.

L'objection la plus sérieuse qui ait arrêté les partisans de la décentralisation est tirée du fractionnement excessif du territoire et de l'absence dans notre organisation administrative de toute unité intermédiaire entre les départements et le grand nombre de petites communes dont ils se composent.

La liberté communale n'a pu prévaloir dans notre

(1) V. /, Off, ik juin 1882, p, 1,465,

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système administratif, faute d'un terrain convenable pour s'exercer et se développer, faute d'un centre autour duquel puissent se grouper, dans une action commune, des organes administratifs trop faibles pour agir isolément.

L'arrondissement est une circonscription trop vaste. Les populations qui l'occupent sont réparties sur de trop grands espaces pour pouvoir aisément s'entendre par l'intermédiaire de leurs mandataires sur les affaires courantes. L'étendue même de cette division territoriale s'oppose à ce qu'il y ait cohésion et communauté d'intérêts entre les communes qui s'y trouvent comprises. Tel arrondissement embrasse des localités rurales et de grandes agglomérations urbaines. Tel autre s'étend à la fois sur des pays de plaine livrés à l'agriculture et sur des contrées montagneuses adonnées à l'élève du bétail et à l'exploitation forestière. Ailleurs encore, on trouve réunis dans une même circonscription des habitants du littoral voués à la vie maritime et des populations agricoles ou industrielles. Entre ces intérêts si divers et parfois même contraires, il faut renoncer à voir s'établir l'entente qui est la condition indispensable d'une^administration commune et libre. Aussi l'arrondissement, malgré la consécration de son existence légale, n'a-t-il jamais réussi à se développer comme centre d'activité administrative et se trouve-t-il réduit en réalité au simple rôle de circonscription judiciaire et électorale. Il a pu avoir sa raison d'être, sous le rapport politique, au point de vue de la centralisation. Au point de vue du groupement et de la gestion des intérêts locaux, il ne répond nullement aux nécessités dont nous nous préoccupons.

Il en est tout autrement du canton avec sa popula-

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tîon moyenne de 12 à 13,000 habitants, ses dimensions restreintes, ses intérêts homogènes et ses facilités de communication. Nous vous proposons donc de le rétablir comme unité administrative, organe intermédiaire entre les communes et le département. Déjà un certain nombre de services publics y sont centralisés. Au lendemain même de la Constitution du 22 frimaire an VIII, qui évitait encore de prononcer le mot de canton, la loi du 8 pluviôse an IX, relative aux justices de paix, créait des ressorts auxquels l'arrêté du 9 fructidor an IX donnait officiellement ce nom. C'est au cheflieu de canton que sont venus se grouper, à côté du juge de paix et des officiers ministériels, le percepteur, le curé-doyen, et d'ordinaire la brigade de gendarmerie. C'est là que se préparent et s'accomplissent les opérations du cadastre, du recrutement et de la formation de la liste du jury ; que se réunissent les commissions de statistique et de salubrité, les commissions d'inspection pour les écoles primaires. C'est le canton qui formp l'unité électorale pour les élections départementales. Le canton est le cadre naturel dans lequel, à chaque innovation, le législateur fait rentrer sans efforts les services qu'il crée^ et ce mouvement si marqué s'accentuera lorsque le canton aura été doté d'une représentation spéciale et élevé, comme le département lui-même, à la vie civile.

La loi des 2-14 décembre 1789 avait eu le tort de donner une organisation uniforme à toutes les communes, quelle que fût leur importance, depuis 500 habitants jusqu'à 300,000 et au-delà. Il en résultait pour les petites communes, qui sont de beaucoup les plus nombreuses, l'impossibilité de trouver dans leur sein les organes nécessaires à la vie municipale.

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La Constitution du 25 . fructidor an III distingua entre les communes au-dessus de 5,000 habitants, auxquelles elle conférait une vie propre, et les communes au-dessous de 5,000 habitants, qu'elle groupait en une municipalité cantonale. Chaque commune de cette seconde catégorie nommait un agent municipal et un adjoint, qui se réunissaient au chef-lieu de canton avec les agents et adjoints des autres communes de la même circonscription, pour former une assemblée chargée de délibérer sur les affaires intéressant tout ou partie de la municipalité cantonale. Les agents municipaux étaient ensuite chargés de l'exécution, chacun dans sa commune. L'action administrative demeurait donc localisée dans la commune; la délibération et la gestion étaient concentrées au canton. Si le législateur de l'an III avait obéi à une sage inspiration, en distinguant les agglomérations urbaines, assez puissantes pour constituer par elles-mêmes un organisme complet des localités rurales, destinées par la force des choses à graviter autour d'un organisme plus perfectionné, il est clair que, d'autre part, il avait dépassé le but en noyant complètement la personnalité civile de ces communes dans celle du canton, et en les privant du droit d'administrer elles-mêmes leur patrimoine par leurs représentants spéciaux. Autant il était sensé de rattacher les localités rurales entre elles pour certains services d'intérêt commun, autant on s'exposait à heurter les tendances de l'esprit local en retirant à la commune la libre gestion de son domaine propre. Aussi la Constitution de l'an III ne laissa-t-elle aucun regret après elle, parmi les habitants des campagnes, quand elle fut remplacée par la loi du 28 pluviôse an VIII, dont l'art. 15 rendait à chaque localité son conseil muni-

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cipal, tout en subordonnant ses délibérations à l'approbation préfectorale. Le souvenir de cette tentative malheureuse d'organisation cantonale était encore vivant lorsqu'en 1831, à propos de la loi municipale, on proposa la création d'un conseil cantonal, en faisant observer que le perfectionnement de l'administration immédiate, celle qui intéresse le plus chaque habitant, était attaché à cette innovation. »

Divers projets d'organisation cantonale furent présentés en 1833, en 1837 et en 1851. Ils ne purent aboutir par suite de circonstances assez complexes. Au cours des travaux préparatoires de la loi du 10 août 1871, la substitution des conseils cantonaux aux conseils d'arrondissement fut proposée, et c'est pour réserver la question que les art. 37 et 38 de cette loi évitèrent de prononcer le nom de conseils d'arrondissement en disant seulement conseils compétents.

Le Gouvernement a cru le moment venu de donner suite à ces projets, et l'organisation cantonale a été tracée dans un projet qui n'a pas moins de cinquanteneuf articles. En voici l'économie sommaire :

Chaque canton a un conseil cantonal formé du conseiller général et du conseiller d'arrondissement élus par le canton, d'un délégué de chaque conseil municipal élu parmi les citoyens domiciliés dans le canton.

Lorsqu'une ville forme à elle seule un ou plusieurs cantons, sans adjonction de communes rurales, le conseil cantonal est formé des membres du conseil municipal et des conseillers généraux et d'arrondissement du canton.

Si la ville est divisée en plusieurs cantons comprenant des communes rurales, le conseil est formé des conseillers généraux et d'arrondissement élus par ces

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cantons, d'un nombre de conseillers municipaux du chef-lieu désignés par un règlement d'administration publique et nommés par leurs collègues ; de représentants des communes rurales nommés de la même manière.

Le conseil est présidé par le conseiller général du canton ; il a un vice-président nommé, chaque année, au scrutin secret et à la majorité absolue.

Le conseil cantonal est juge de la validité des pouvoirs de ses membres élus; les fonctions de tous les membres du conseil sont gratuites. Ils sont tous soumis aux dispositions de la loi du 7 juin 1873.

Le préfet et les sous-préfets exercent près des conseils cantonaux les attributions qui appartiennent au préfet près des conseils généraux.

Le conseil cantonal a quatre sessions ordinaires annuelles, de cinq jours chacune. Il peut, en outre, être convoqué par le préfet et par son président, soit sur l'initiative de celui-ci, soit sur la demande écrite du tiers des membres du conseil.

Le conseil cantonal peut décider que ses séances seront publiques. Tout contribuable a le droit de prendre communication des procès-verbaux et de s'en faire délivrer des expéditions à ses frais.

Les conseils cantonaux peuvent être suspendus par les préfets pour un mois au plus. Ils ne peuvent être dissous que par décret du Président de la République.

Le conseil cantonal procède à la sous-répartition, entre les communes du canton, du contingent cantonal des contributions directes, fixé par le conseil général. Il donne son avis sur les demandes en réduction formées par les communes.

Il dresse la liste préparatoire de la liste annuelle du

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jury, exerçant, en ce cas, les attributions conférées à la commission qu'institue Fart. 8 de la loi du 21 novembre 1872.

Le conseil règle souverainement un grand nombre d'affaires d'intérêt cantonal, telles que : administration, acquisition des biens appartenant au canton ; acceptation ou refus de dons et legs ; projets de travaux à exécuter sur les fonds cantonaux; actions judiciaires et transactions intéressant le canton ; création d'écoles primaires ; fondation d'hospices et de bureaux de bienfaisance.

11 peut faire des règlements cantonaux dont l'exécution est confiée à chacun des maires du canton sous la surveillance de l'autorité supérieure et garantie par la sanction de l'art. 471, 15% du Code pénal.

Le conseil délibère et donne son avis sur les objets les plus divers que le projet détermine. Il statue définitivement sur les affaires intéressant les établissements de bienfaisance créés et entretenus par le canton. Il approuve et 'rend exécutoires par son approbation les délibérations des commissions administratives de ces établissements sur des emprunts qui ne dépasseraient pas les revenus ordinaires ou dont la durée n'excéderait pas douze années.

Les délibérations réglementaires des conseils cantonaux ne peuvent être annulées que pour excès de. pouvoirs ou pour violation d'une loi et d'un règlement d'administration publique. L'annulation peut être poursuivie d'office soit par le préfet, soit par un contribuable, ou encore à la requête de la partie intéressée. Elle est prononcée par arrêté du conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat.

Les délibérations relatives aux acquisitions et aux

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aliénations des biens cantonaux^ aux dons M legs, sont exécutoires si dans le délai de quinze jours à partir de la réception à la sous-préfecture le préfet n'en a prononcé la suspension. L'arrêt de suspension est immédiatement notifié au président du conseil cantonal. L'affaire est déférée par le préfet au conseil général, OU; en cas d'urgence, à la commission départementale, qui statue définitivement.

La délibération suspendue devient exécutoire, s'il n'a pas été statué par le conseil général ou la commission départementale dans le délai de deux mois, à dater de l'arrêté de suspension.

Le canton, devenant une personne civile, a un budget. Ce budget comprend des recettes et des dépenses ordinaires et extraordinaires. Les dépenses ordinaires sont obligatoires ou facultatives.

Les dépenses obligatoires sont :

Les frais de loyer et entretien du local de la justice de paix, les frais d'achat et d'entretien du mobilier;

Les frais de bureau et d'impression pour le service du canton;

Le traitement du receveur cantonal;

Les dépenses de l'instruction primaire mises à la charge du canton par les lois;

Les grosses réparations aux édifices cantonaux;

Les prélèvements et contributions ét^tblis par les lois;

Le paiement des dettes exigibles.

Quant aux recettes ordinaires, elles se composent de ressources appartenant jusqu'ici au budget communal ou de revenus et recettes à créer ultérieurement :

Ainsi, deux des huit centimes attribués par la loi aux communes sur le principal de la contribution des

tùi

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patentes ; le tiers du produit de la taxe sur les chiens ; le tiers du rendement communal des permis de chasse; le produit des amendes de police municipale; le montant des subventions à allouer par le département ou par l'Etat, constituent des revenus ordinaires du budget cantonal.

Les recettes extraordinaires comprennent les subventions pour dépenses extraordinaires ; le produit des emprunts, des dons et legs, de l'aliénation des biens, des subventions pour le reboisement des montagnes et tout autres recettes accidentelles.

Le budget et les comptes sont définitivement réglés par le conseil général.

Deux ou plusieurs cantons peuvent provoquer entre eux des conférences sur des objets d'utilité cantonale. Ces conférences sont régies par des dispositions analogues à celles qui fixent les conférences entre plusieurs conseils généraux (1).

Tel est le projet présenté par le Gouvernement et auquel la commission chargée de l'examiner a apporté des modifications assez graves. Ce projet reproduit, on le voit, la marche de la loi du 10 août 1871 ; il essaie de multiplier les éléments de vie locale, en réunissant des intérêts d'une importance minime quand ils sont séparés, souvent d'une importance réelle quand ils sont rapprochés. Les conseils d'arrondissement deviendraient, à ce compte, des rouages superflus, et c'est parce que les conseillers d'arrondissement font, aux termes de notre organisation constitutionnelle, partie du collège électoral sénatorial que le projet qu'on vient de lire n'a pas, dès maintenant, prononcé

(1) V. Suprà, chap. XXIV, p. 285.

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la suppression du conseil d'arrondissement. Quelques développements suffiront, au reste, pour montrer que le rôle des conseils d'arrondissement n'a pas actuellement une importance bien considérable.