DU MODE DE NOMINATION DES OFFICIERS MUNICIPAUX
SOMMAIRE
Éleciion, droit commun delà France. Gapitulaires. Ordonnance de Saint Louis. Réclamation des pays d*État. Créations d'offices de maires. Éditsde 1764,1765, 1771. Lois de 1789 cl de l'an YIII. LoisdelSSl. Trois systèmes en présence. Statistique. Principes. Législations étrangères. Réfutation de trois objections : 1» dangers de la démagogie , 20 mauvaise administration des maires élus, 3^ attributions déléguées aux maires par le gouvernement. Moyens d'obvier aux abus ; agents de police cantonaux, droit de révocation.
La libre élection par les habilants des administrateurs de la commune constitue l'essence même des franchises communales.
Les capitulaires ^ font foi de l'intervention du peuple dans Télection des magistrats municipaux dès les premiers siècles de notre histoire, La plupart des villes du Midi possédaient, même avant rétablissement de la moaarchie, cette prérogative qui leur était reconnue
* Capitulaire deBagoberl (630). art. 41 . Capilulaire de Gharlemagne (809), art 22. Capitulaire de Loais-le-Bébonnaire (849). Capilulaire de Gharles-Ie-Ghauve (877).
800S la domination romaine; et les villes nouvellement fondées, par exemple Montauban , bâtie an milieu du douzième siècle, furent investies du droit d'élire leurs consuls par les chartes de fondation ^
L'ordonnance de Saint Louis, de 1256, dispose, art. \ " : Les maires seront élus en France le lende^ main de la saint Simon-saint Jude.
C'était le droit commun de la France: « Leshabic tants des villes étaient ordinairement désignés sous « le nom de bourgeois ; les afifaires publiques étaient « confiées à des magistrats élus par eux et tirés de « leur corps ' »
Les communautés ne connaissaient d'autres administrateurs que leurs consuls'.
De la fin du dix-septième siècle jusqu'au milieu du dix-huitième, survint une série d'édits^ qui créa , dans des vues fiscales, des offices de maires.
La plupart des parlements des pays d'Ëtat firent à ce sujet des remontrances énergiques, c II est impossible, disait le parlement de Provence , il répugne aux premières idées de la raison , qu'une nation conserve le droit de pourvoir à son administration municipale, et qu elle perde la faculté d'élire ses administrateurs.
* Voyez Ratnouard, Hi$i. du droit municipal , t. U, p. 77 à S60. Paquet, Insi. comm., t. II, ch. i, p. 483.
* Ordonnances des rais de France, t. II, préfaee, p. 3.
' CoEiOLis, De Vadminisiraliondela Provence, t. III, p. i93 et 194
^ ÊdiU d'août 4692, mai 4702, décembre 4706, oclobre 4707, septembre 4744, jain 4747, août 4729, novembre 4730.
« Ces facultés tailles aa bien commun^ reste de la liberté qui traça le plan des premières sociétés politiques, ont été maintenues dans les différents âges et \té différentes révolutions dd monde.
« Et à ne constater d'ailleurs qiie le droit batutel qui commande aux souverains et aux sujets^ aux légis» lateurs et à ceux ()tti reçoivent des Ibis^ des sociétés qui s'assemblent potar délibérer^ qui ont des intérêts communs h ménager, des finances à régir^ des domainaines h faire vialoir, des fournitures à avancer, à liquider et à répéter > des dettes h payer ei des créances à exiger, qui plaident, qui transigent, doivent avdir nécie^airement là faculté de proposer des citoyens dignes de la confiance publique ft une administration qui fait le salut de tons, et d'où dépend en partie la fortune de chaque famille. »
Turgot reconnut la justesse de ceé griefs^ et, par les édits d'aëût 1 764 et mai 4 765, i*endit aux habitants le droit d'élire leurs maires ; mais l 'édit de novembre 1 771 rétablit les offices municipaui.
k son tour l'Assemblée constituante fit revivre par la loi du 14 septembire 1789 le principe de réiection des maires et des conseillers municipaux^ Ce régime fut maintenu, sauf quelques modifications secondaires, jusqu'à la Constitution de l'anYIII, qui mit dans les mains du gouvernement toutes les fonctions municipales, sans mentionner, même pour mémoire, les droits des habitants des communes.
Des idées plus libérales ne commencèrent à se faire jour (Jiie vers la fin de la Reétàûratibh. Le projet de conciliation ..présenté èh 4 839 par M. de Maftignac
g)i([kM>mbà mftlhenretlseiiiènt sotis mnè eôAlitiôn formidable.
Lé principe électif n'a été appliqué atix conseils municipaux que par la loi du 2 S mars 1 834 . La nomination des maires est restée, inétne depuis cette loi, dans lés mains du gouyernement. On a pensé qu un fonctionnaite investi du double caractère d administra teui* dé là cité et d'agent du gouvernement devait rester dans là dépendance du ministre dé rintériétir;
ïroiii systèmes sont maintenant en présence.
Les uns veulent que tous les maires soient nomtnéii par lé ministre ou par le préfet, selon l'importance de là CMDimmune. Ils se fondent sur ce que ces électeunl sans passion > désintéressés oU mus par le seul intérêt dti pouvoir qu'ils exercent, doivent faire des choix plus conveiiàbles que des assemblées agitées par Tintrigué et par l'ambition. Selon eux , il n'est pas possible que des magistrats élus par la multitude ou par des conseils mtinicipaui, issus eux-mêmes du suffrage universel , répriment l'esprit révolutionnaire avec autant de tigUéûr qtaé dès agents qui tiennent du gouvernement leur existence, leurs fonctions ; ils signalent les inauvàte choix faits par un grand nombre de conseils municipaux et la nécessité où se trouve en ce moment lé conseil d*État de statuer sur une foule de demandée éft révôcàtioU.
D^auttes Veuleht distinguer entrée les communes rurales et les commuiieis urbaines; et tandis que certaing d'ëtitré eux a]ppellent le système anglais qui donne là libbHé aux villes et la refuse aux campagnes , certains àtitrës démandent ait contraire, selon le Système fran-
çaii transitoire aciaeliemeni en Yig^ettr, fœ le maire de toute ville de plus de six mille âmes soit nommé par le ministre à cause des grandes obligations qa'impose an maire dans les grands centres de population sa qualité d agent du gouyernement.
D*autres, enfin, demandent le rétablissement par et simple, soit pour les villes, soit pour les campagnes,^de Tancien système de Télection des maires par les babitants, sauf la faculté de rérocation laissée au conseil. d'Ëlat, après une instruction entourée de toutes les garanties convenables.
Les conseils généraux consultés sur cette question se sont divisés. Trente-six conseils ont demandé la nomination des maires par les préfets ou le ministre, selon la population. Vingt ont demandé le maintien de Tétat actuel, c'est-à-dire, l'élection partielle. Onze ont demandé la nomination sur la présentation des conseils municipaux.
tt C'est une vérité vulgaire et incontestable, dit k ce sujet le rapporteur du projet de loi relatif k la nomination des maires, que celui qui présente nomme; nous pouvons donc résumer ainsi la situation : Trente-six conseils généraux sont favorables à la nomination ; trente-et-un à l'élection; dix-neuf n'ont pas répondu. »
L'opinion des préfetslqui ont été aussi consultés a été beaucoup plus unanime. Tous, sauf quatre, ont demandé le retour à la loi de 1 831 . La plupart se plaignent avec amertume des choix que font les populations d'ennemis del'ordre, d'hommes incapables, souvent illettrés, jouet des intrigues et des passions locales, entravant l'ad-
ministntfon, et secondant Thostilité des ennemis da gonTernement.
D*asséz nombreuses révocations de maires par le gouvernement ont eu lieu, en effet, depuis Tétablis sèment du nouveau régime. Sur soixante - quatoree mille fonctionnaires élus environ , cent quatre-vingttrois ont été révoqués, de lavis du conseil d'État, en 1819; sur quinze cents fonctionnaires nommés par le pouvoir, vingt-cinq ont été révoqués dans le même temps. C'est un quart pour cent dans le premier cas, un tiers pour cent dans le second. 11 résulte du même tableau que, du 4" janvier au 4 mars 4850, il a été prononcé par le gouvernement, de Tavis du conseil d'État; cent dix-sept révocations de maires ou adjoints élus. Ces révocations ont été prononcées pour les causes suivantes :
Pour motifs politiques 44
Abus de pouvoir. 22
Refus d'exécuter les lois et les actes de Tautorité
supérieure 48
Malversation, mauvaise gestion des intérêts communaux 4
Délits et abus en matière de recrutement. . . 9 Violences, difficultés de caractère, défaut d'accord
avec leconseil municipal 2
Incapacité ou incurie 4
Déconsidération résultant de la conduite privée
ou d'actes étrangers à leurs fonctions. . . 8 Condamnation judiciaire, disparition ou abandon de son poste 9
Total. . 417
En résumé, le conseil d'État consulté sur cent quatorze demandes de révocation , en a accordé cent dix^ refusé une^ ajourné une. Deux ont été abandonnéespar le gouvernement.
De 4 837 à i 840, quand le double droit de nomination et de révocation appartenait au roi d'une manière absolue , les révocations opérées dans les trente-sept mille communes de France s'étaient élevées à deux cents, et pour les causes suivantes :
Motifs politiques. [ 4 7
Abus de pouvoir 26
Refus d'exécuter les lois et les actes de l'autorité
supérieure. . . « .57
Malversation, mauvaise gestion des intérêts com^
munauXé . • 33
Délits et abus en matière de recrutement. « é M Violences, difficultés de caractère, défaut d'accord
avec le conseil municipal 32
Incapacité ou incurie é 43
Déconsidération résultant de la conduite privée
ou d'actes étrangers à leurs fonctiouSé ... 4 Condamnations judiciaires, disparition ou abandon de son poste 19
Total. ... 200
Les documents historiques et ^contemporains ainsi
établis, interrogeons les principes, rapprochons leâ
faits, et aidons-nous de l'exemple des législations
étrangères.
Les principes sont évidemment favorables à l'élection.
Le droit primitif des habitants de chaque cité à nommer les mandataires municipaux, l'exercice du pouvoir conféré à ces mandataires par le suffrage de leurs concitoyens sont : « dit M. Raynouard*, les deux principes fondamentaux, les deux éléments essentiels qi^i constituent le droit municipal : la loi positive le règle, l'assure, mais ne le confère pas. C*est lui dont on peut dire: Jus ante omnia jura natum.
Le pays veut sans doute la liberté politique ; il veut que chaque citoyen prenne part aux affaires de l'Ëtat; mais il veut aussi une liberté qu^ se lie plus intimement à tousses actes'domestiques etàses besoins de tous les jours. Chaque citoyen V(îut pouvoir choisir le maître d'école de son enfant, l'administrateur de sa commune, le défenseur de ses intérêts les plus usuels et les plus prochains. Jouira-t-il de cette liberté inhérente à un bon régime municipal, si le$ mairieç se donnent comme des fiefs, et si les maires semblent prendre la place des anciens seigneurs ?
Le suffrage universel a ses dangers, sans doute, et la multitude inconstante, variable, en proie aux factions, peut se laisser entratner à de mauvais choix ; mais il faut de deux choses Tune : ou supprimer Télection de^ conseils municipaux par le peuple, ou laisser à ces çon*^ seils le droit d*élire leurs chefs.
L'intervention du pouvoir central, non d'une paa- • i^ère jsêcondaire et accessoire, mais 4' une manier^ principalic et jabsoli^e dans le choix àes maîres^ décapite eu quelque sorte les conseils municipaux, et plaba
> Histoire du droit municipal.
— Taies communes dans ralternative d'un antagonisme dangereux entre les élus de la cité et les agents du gouvernement, ou d'une dépendance servile du ministère.
Les maires exercent confusément les attributions qui leur sont propres et celles qui leur sont déléguées. Celte dangereuse combinaison leur fournit une double égide dont ils se couvrent suivant Toccasion.
Ils se disent les agents du gouvernement dans les vexations minutieuses dont les communes gémissent; ils se disent les défenseurs des communes dans les résistances qu'ils opposent aux mesures du gouvernement.
Ils se jouent ainsi des sous-préfets, fonctionnaires sans administration et sans pouvoir, dont l'inutilité a été en quelque sorte reconnue par la suppression des conseils d'arrondissement.
A la triple autorité de la tradition, des principes et des faits contemporains, vient se réunir celle des exemples puisés dans les législations étrangères.
Dans toutes les villes de l'Angleterre, les aldermen et les maires sont choisis par le conseil communal parmi ses propres membres dont ils forment le tiers ^ Dans un banquet donné à York au prince Albert , au lord-maire de Londres et aux maires des principales villes de l'Angleterre, lord John Russel a fait, à ce sujet, aux applaudissements de «on auditoire, l'éloge de son pays et la critique du nôtre, en ces termes : « Je vois avec plaisir réunis ici un grand nombre de maires
1 Loi du 9 septembre 1 835.
qui donnent leurs suffrages au projet d'exposition uniyerselle de 1 851 , et c est le lieu d'observer ici que les magistrats de nos villes ne sont pas, comme ceux d'autres pays, les créatures du pouvoir exécutif. Us sont nommés par la volonté du peuple, ils sont élus librement. En conséquence , ils représentent une partie des institutions nationales , qui toutes, depuis Tadministration de la plus petite paroisse jusqu'à la chambre des Communes, du Parlement, doivent leur force à leur origine populaire et à la jouissance des droits populaires. »
En Autriche , le maire et ses deux adjoints sont élus par le comité électoral à la majorité absolue des Toix *.
En Saxe , le président et les anciens de chaque commune rurale sont choisis par le conseil communal*.
Il en est de même des bourgmestres prussiens.
La loi de 4 834 laisse seulement à la régence, si au*cun des candidats n*a obtenu la majorité des suffrages y le droit de choisir entre ceux qui ont le plus de voix. Elle permet de plus d'établir dans les villes très importantes un bourgmestre supérieur choisi par le roi sur une liste de candidats présentée par le conseil communal. La loi de 1850 exige de plus l'investiture par le roi ou par le conseil de régence, selon qu'il s'agit d une ville de plus ou de moins de dix mille âmes.
On est allé encore plus loin dans deux États renommés par l'excès d'indépendance de leurs anciennes communes.
A Loi du 17 mars 4849, SS 4446.
* Loi du 7 novembre 4838,
Eu Belgique» le roi nomme h b^wjffmêtre et \m édievins dan£ le sein âa conseil , élu àktdtmeti p«r l'assemblée des électeurs de h eoi^mune* Il peiUi de l'ayis de la députatioa permanente^ nommer k bourgmestre hors du conseil parmi les éleeteofs de k commune, âgés de vingt- cinq ans accottiplès K
En Espagne, Valcaldeei ses adjomU sont Aomttèi parmi les (;orr€;i({or «(con^eiUersde la eommune) , ^sans cesser de faire partie du conseil , i "" par le roi ddUs j«s capitales de provinces et dans les cbefs^-lienx d'arrwi-^ dissement judiciaire dont la population s'élève è éèux mille habitants^ 2* dans les au4res communes paf le gouverneur^ qui les nomme par délégation du roi^
Alais il est aisé de s'expliquer par des raisons ton^ politiques les restrictions apportées par les lois d% la Belgique et de rEspagne à un droit fondamefttal qu'elles ont reconnu elles-^memes. Ànlond deWeisystème de la nomination royale apparaît partout la même pensée^ le besoin de raffermir ies gouvernements et les nationalités ébranlés par les révolutions politiques^
C'est ainsi que dans les lois d'ailleurs si libéralcsis par lesquelles l'empereur François 1" a réor^mtsé l'administration du royaume Lombardo-Vénitien , il s'est réservé le droit de nomtner le podestat d^ congre* galions municipales et provinciales élues par les haUtanls, non dans l'intérêt des localités, mais dans l'in^ térêt d'une domination étrangère mal affermie ^.
1 Loi communale du 30 mars 1836, art. 2.
• Loi communale de 4845.
* Ogni commune sera rappresenlaio da un xîoosIgHe o cpffro-
Cmi atisi qu'ui Prmie^y ftprès la rérolation de BerUn^ on a cru devoir cbereher dans TiiiTestilure des maires uœ précaution gouvernementale réputée jusque là inutile.
C'^ ainsi qu'en Belgique, dont la nationdité venait à peine d'être reconquise par une révolution et par la coftstitutiou d'une royauté nouvelle; on a dû se ressouvenir bien plas eneore que sous le seeptre de la maison de Naflsau des obstacles qu'avaient si longtemps opposés à la centralkation du territoire les insurrections t#iijour8 renaissantes de fiand , de Bruges , de toutes cies grandes et turbulentes cités ^ dont l'histoire dramatique a troublé le moyen^âge.
C'est ùim enfin que dans eeê Espagnes^ dont les provinces conservent encore les traces vivantes de leuft origines et de leur antagonisnt industriel et politique» en prince d'une ^erre civile toujours imminente et doni le foyer réside surtout dans quelques provinces^ la royauté constitutionnelle, encore si mal affermie > a cru devioîr multiplier ce que, à tort ou à raison, elle à oonsîdéré comme des sûretés politiques.
Tons ces motifs de dérogation aux vrais principes
f$.io gfin^rjBiXe 4egU estimatii cbe djBUbsrerà sngU affaii rjsguardanU il piroprio intéresse.
L^aiiministnitioiie dél ptiirtinottid sera Bflidath àd ant d^piitadone Ud eoBsis^io o «onvooatid medeskoo.
|io9 A Hê/^fimno «aprt le (^mopoaiziesl d«i rispeetivi nmaigli cpnunnjpaU dl potMinare i papi deUe coogregacioDi xapnicipaii nei capiUogbi dl provincia e nelle nostre cita reggie. Essi 4iu^ anno i9 carica per corso di tre anni ed asstimierametkô U titoto df «fMtatl.
du roit public n'ont pas la même force en France, oii la cohésion du territoire et Tunité nationale subsistent depuis tant de siècles et ont triomphé de tant de révolutions et de guerres. La libre administration des communes par des maires de leur choix, loin d'affaiblir l'esprit national, le développera au contraire en ini-^ tiant tous les citoyens à la vie publique; c*est par la petite patrie que Ton s'attache à la grande.
Quant aut progrès redoutables sans doute de la démagogie et du communisme, ce n'est pas la liberté communale qui tend à les favoriser. Les partis ont un instinct qui les trompe rarement. Or les libertés locales n ont pas de plus ardents adversaires que le parti démagogique. Il ne s'agit pas d'ailleurs d'introduire en France le régime démocratique de ces communes américaines qui délibèrent par l'universalité de leurs habitants sur tous les intérêts communs. 11 s'agit de faire sortir des entrailles mêmesde chaque commune des délégués, qui, comme en Angleterre , en Allemagne , appliquent leur temps et leur fortune à la gestion de la chose publiquQ et trouvent dans l'honneur attaché à leur position une rémunération suffisante de leur dévouement et de leur labeur. Le principe monarchique est enfin le plus puissant contrepoids du principe démagogique. Placez au faite de la pyramide un pouvoir héréditaire, et vous pourrez sans inconvénient élargir la base des institutions et des libertés locales, surtout en organisant d'une manière convenable le suffrage universel. La clef de voûte de l'édifice en protège les fondements.
On craint que les communes ne soient plus mal
administrées par des maires élus que par des maires nommés par le gouvernement.
Les tableaux officiels des révocations prononcées soit avant, soit depuis la révolution de Février, nous montrent, de 4 837 à ^ 840, douze maires révoqués poar in* capacité ou incarie, c'est-à-dire trois par an. En ^ 849, il n'y en a eu aucun. Pour délits et abas en matière de recrutement, de 1837 à 4 840, quatorze, ce qui fait plus de trois par an. £n 4849; deux seulement. Au double point de vue de la capacité et de la moralité, l'élection n'est pas plus aveugle que lomnipotence ministérielle, ;
A la vérité, les causes politiques de révocation sont plus nombreuses sous l'empire du principe de l'élection que sous celui de la nomination par le gouvernement. Il y a eu dans la seule année 4 849 cinquante-deux révocations prononcées pour refus d'exécuter les lois et les actes dç l'autorité supérieure, tandis que la moyenne de 4837 à 4 844 n'avait été que de douze. Mais, d'une part, il faut tenir compte des surexcitations politiques produites par la révolution de 4848 ; de l'autre, il faut mettre en balance des inconvénients attachés à l'insubordination de quelques agents du gouvernement les avantages inhérents à la politique de la liberté dans l'administration des communes.
On insiste sur le caractère complexe des maires, sur la nécessité de faire intervenir le gouvernement dans le choix de fonctionnaires qui exercent, sur la délégation et sous la responsabilité des préfets , une partie considérable du pouvoir exécutif I
Il y a, à la vérité, deux personnages dans le maire :
ragent de la commune ef celui dn gonvernement, le magistrat municipal et le fioBelionnaire politique.
Tandis que eelul«>Ià gère les pit^riétés dé la eommnne, propose le budget^ ordonnance les dépensés, dirige les travaux communaux, celui-ci publie et fait exécuter les lois générales, préside au recrutement, dirige la garde nationale, participe à la police générale. Hais qu'importe ce cumul ? N'exi»talt-ii pas sons rempire de Tancienne législation, qui ne méconnaissait pas cependant le droit de libre élection des maires par les habitants? N'allait-il pas autrefois, selon la remarque de M. Dupin dans la célèbre discussion de 4 899, jusqu'à investir le maire du droit de faire prendre les armes aux habitants, toutes les fois qu*il le jugeait nécessaire?
Est-ce que chez les peuples étrangers, dont nous avons dû invoquer Texemple, le maire n'exerce pas à la fois des fbnctions inhérentes à Tautonomie communale et des fonctions déléguées par le gouvernement?
Prenez pour exemple la loi autrichienne du \ 7 mars 1849. Elle livre à Télection la présidence communale (Gemeinde-Vorsland), formée par le maire et au moins deux conseillers dont les fonctions sont gratuites et obligatoires (§§ 58^66). Or si, d un côté, le maire représente la commune, exécute les résolutions du conseil, administre tes biens communaux, présente le budget, rend les comptes, exerce la police locale (§§ 1 08, 447, H8-12I4), de l'autre il exerce les attributions déléguées, à moins qu'elles ne l'aient été à un fonctionnaire spécial (§ 4 ^5). Le maire est chargé de la publication des lois et des décrets légaux des autorités con-
atît9é60. ' Il ffft^oii et Uvre le» impAUi iînm ; il
ooncQurl aux cférations de la conscription militaire ; il €»t ohargé da logement des trwpes et de la fonrniinre de9 ehevaux ; il doit arréler les criminels et déserteurs poHFsaiyis» les livrer aux autorités compétentes, et d^ noncer les individus contre lesquels il existe des indice» graves conmis par eux. Il doit faire des rapports aux autorités supérieures de tout ce qui se passe dans la commune et peut les intéresser ; il exerce la police sur lea étrangers» et délivre à cet effet des certificats de domicile et des permis de séjour ; il surveille les poids et«iesutes(S487à437).
Les attributions déliées du maire autrichien sont tout aussi étendues que celles du maire français. Il en Q^t de même de celles du maire anglais, du président saxon» du bourgmestre prussien, du bailli westpha-» lien, etc. Or tous ces fonctionnaires sont électifs. Pourquoi en serait-il autrement des maires français?
A la vérité » le maire a aussi un caractère accessoire 4^ délégué du gouvernement. Mais qu'est-ce qui s op-» pope à ce qu'on donne satisfaction à ce caractère en e^geanty comme on le propose en Prusse, Tinvesti* ture 4es fonctions par le chef de TÉtat ou par le préfet srien qu'il s*agit d'une ville de plas ou de moins de six mille âmes? Qu'est-ce qui empêche de décider qu'en cas d'obstination d'une commane à présenter au gouvernement un maire incapable ou indigne, celuid aura le droit, après deux refus, de nommer laiméme? Ce n*est point la hiérarchie gouvernementale qne Ton veut atteindre, c'est la concentration de tous les pouvoirs dans les mains du pouvoir exécutif.
Depuis la publication de la loi de 1 837, et, à plus forte raison, sous Tempire du principe électif, les maires ne sont plus ce qulls étaient sous la législation de Tan YIII, des agents imposés par le gouvernement pour soutenir ses intérêts et ses préposés. Ce sont surtout des représentants légaux , des mandataires des habitants , des défenseurs des intérêts particuliers de leurs communes, des censeurs des actes du gouvernement relatifs à ces intérêts. Le caractère des maires constitutionnellement dominant, c'est le caractère municipal.
On craint que les maires n'abusent contre le gouvernement des fonctions de police qui leur sont déléguées par le gouvernement lui-même : que ne définiton, que ne restreint-on ces attributions de police? Ce que les maires sont à Paris, étrangers à la police centrale, ils devraient l'être partout. On ne gagne rien sous aucun rapport à laisser un maire de village s'ériger en quelque sorte en pacha et prétendre diriger dans l'intérêt exclusif de son clocher les affaires de TÉtat. Mieux vaudrait , même dans son intérêt, le restreindre au rôle que lui assigne M. Henrion de Pansey, celui de chef d'une corporation faisant partie de la grande famille nationale, indépendant dans la sphère des intérêts purement locaux , mais soumis aux agents du gouvernement dans la sphère des intérêts généraux. Il est facile d'obvier aux abus du droit de police locale des maires en les restreignant dans de justes bornes et en instituant à tous les degrés administratifs , h côté de la police locale , des agents de la police générale à l'instar des comtes et des pré-
fetê de Tempereur, qui , dans les Gaules , assujetties à la domination romaine , s'élevaient à cAté des magistrats municipaux élus par la curie ; à l'instar des missi dominici de Charlemagne; à Tinstar des lieU'tenants et commissaires du roi, qui, dans les pays d'État surveillaient l'administration locale; à Tinstar même des préfets et des sous-préfets de notre temps, dont Taction policière n'est insuffisante qu'à cause de leur éloignement.
On ne peut nier que les maires, surtout sous le régime électif, ne soient en général peu aptes à faire, au nom du gouvernement, la police de leurs administrés. Dans de telles conditions, le service de la police centrale manque à la fois d'unité de direction et d'intelligence, et constitue presque un contre-sens.
Aussi des vœux nombreux et imposants, émanés des conseils généraux, appellent-ils, depuis plusieurs aînées, un service de police spécial et distinct de Tadministration des maires, qui, loin de rien perdre en cela de leurs prérogatives et de leurs pouvoirs, verraient grandir au contraire leur caractère municipal de toat ce qu'ils perdraient en attributions policières. Des commissaires de police cantonaux, faisant fonctions de ministère public près les justices de paix, dirigeraient certainement le contentieux de la police d'une manière à la fois plus simple, plus prompte et plus économique qu'il n'est dirigé aujourd'hui par les maires, préoccupés d'autres soins.
Ces fonctionnaires, subordonnés aux préfets, aux directeurs-généraux de la police et en dernier ressort au ministre^ non-seulement pourraient instrumenter per-
soimèllemeni daûs toutes les communes du canton, mais encore seraient chargés de la direction et de la sarveillance du service des gardes champêtres et des autres agents de police du canton. Ce seraient eax, et non les maires, qui représenteraient les intérêts généraux de TÉtat vis-à-yis les municipalités, comme visàrvis les justices de paix.
La présence dans chaque canton d'un agent de la police centrale, et la faculté laissée au préfet de suspendre, et au chef de l'Etat de révoquer, sans avoir besoin de motiver la révocation, et en fixant un temps pendant lequel le maire révoqué ne pourra pas être réélu, voilà des armes gouvernementales pins que suffisantes pour garantir les prérogatives du pouvoir central. Les législations étrangères, celles derAllemagne surtout, ne marchandent pas au gouvernement son droit de révocation. Elles lui permettent non-seulement de destituer ad nutum les maires sans rendre compte de leurs motifs, mais encore de fixer le temps pendant lequel le maire destitué ne peut être réélu. On peut aller jusque là, on ne doit pas aller plus loin. Destituer un maire, c'est exercer un acte de haute magistrature gouvernementale ; nommer un maire, c'est empiéter sur les droits de la commune locale dont l'autonomie est la base de l'organisme social.
CftAPIT&E IV
DU VOTK UNlYIOlgBL DANS LES ÉLECTIONS COHimNALBS.
SOMMAIRE
Vote «niverael Bommunal ancioD. |6ditt 4e 1764 et de 1765. Loii de 1789, de 1792, de Tan YIII, de 1851. Du privilège da ce^it. p» sofirtigé dniversel direct, Individuel, sans garanties. Eiu droit de cité. 9ê riiainitHeiilaiioii. De l'adjeneiion des plus forts imposés.
hé Vûte universel ^ des habitants de la commune, ponr l'élection des membres du corps monicipal, remonte, en France, à Torigine du régime municipal. Seulement, dans certaines villes', le choix des habitants était soumis à Tapprebation du bailli. Certaines autres se bornaient h présenter des candidats à l'auto-
^ OmiH»f 6t siDgati habitantes nnnc et in fdtaitim habitaturi. {Ordonnances des rois de France^ t. I, p. 379.) Gommuniter eltgendos. (ïbid.j t. VIII, p. 24.) Goncessi liabitatoribas ut efigant. {Ibid,, t. IV, p. 400.) Vo^ez aussi les édils de Gharfes IV, de Phltippe-I«-Bei, de Charles tll, etc. (Môme recaett.)
• GvY-CùQvitLÈ, Hist. du Nivernais, p. 373 et 374.
rité, mais avec la certitude que ces candidats seraient agréés. Le plus souvent la candidature était restreinte aux fonctions de maires ou de consuls * ; dans d autres communes, les élections étaient faites par les officiers sortants ^. On pourrait même en citer où les maires, consuls et échevins étaient directement nommés par le roi ou par le seigneur ^. Mais ces sortes de nominations étaient extrêmement rares, et Técrivain à qui nous empruntons ces documents historiques ^ les considère avec raison comme une dérogation au droit commun.
L'édit de Louis XV de 4765 accepta le vote universel, mais avec les deux degrés d'élection déjà admis par les chartes de plusieurs villes de France.
Aux ternies des articles 3 et 4 de cet édit, les maires, les échevins, les conseillers, le syndic receveur et le secrétaire-greffier étaient élus au scrutin par le corps des notables. Seulement, le roi s'était réservé de nommer lui-même le maire sur une liste de trois candidats (art. 5) ; le nombre des notables était fixé à quatorze pour les villes de 4,500 âmes et au-dessus (art. 2 7), de dix dans les villes et bourgs de2,000à4,500 âmes (art. 50), de six dans les communes moins peuplées (art. 53). Les notables étaient choisis par les assemblées des députés élus par les corps respectifs (art. 32). On^en choisissait un dans le chapitre principal du lieu,
1 Ordonnances des rois de France^ t. V, p. 671 , 680; t. XIV p. 57, U9, 162, etc.
* JôtU, |t. XI, p. 408, 496; t. XII, p. 518, 572j l. XIV, p. 149 et 150.
8 Ibid.y i. XI, p. 504-505 ; t, XII, p. 28 ; t. XIV, p. 175-176.
♦ M. Paqubt, InstiU com., Uv. II, ch. 4, p. 497.
un dans l'ordre ecclésiastique, un parmi les personnes nobles et officiers militaires, un dans le bailliage ou sénéchaussée, un dans le bureau des finances, un parmi les officiers des autres juridictions en quelque nombre qu'elles fussent; deux parmi les commensaux de la maison du roi, les avocats, médecins et bourgeois vivant noblement ; un dans la communauté de notaires et procureurs ; trois parmi les négociants en gros, marchands ayant boutique ouverte, les chirurgiens et autres exerçant les arts libéraux, et deux parmi les artisans (art. 30). Le nombre des notables diminuait proportionnellement dans les communes moins populeuses (art. 50, 53, 54).
Ce système d'élection, qui, quoique trop favorable peut-être à 1 aristocratie des notables, était cependant conçu dans des idées libérales, fut abrogé par ledit de novembre 1771, qui rétablit partout les offices municipaux.
La loi du 1 4 décembre 4 789 fît revivre le principe de Télection et déclara tout citoyen actif électeur communal.
La loi du 1 2 août 1 792 (art. 2 et 3) supprima la distinction entre les citoyens actifs et les citoyens non actifs, et admit à voler tout Français âgé de 21 ans.
Vinrent ensuite la loi de Tan YIII qui investit le pouvoir exécutif du droit de nommer les membres des conseils municipaux, puis la loi du 21 mars 1 831 qui, tout en rétablissant le principe de Télection, attacha le droit de voter au paiement d'un cens variable selon rimportance des communes.
En abolissant le cens et en faisant revivre le prin-
cipè du vote universel , la révolutioii dô février a fait une chose juste et utile.
Le privilège du cens est injuste en ce qu*il tend à déshériter les classes pauvres du droit de lutter parles moyens légaux et pacifiques contre Toppressiou des ri^ ches. Le cens est impolitique en ce qu'il partage la na^ tion en deux camps ennemis, et organise en quelque sorte la guerre civile dans le pays. Le cens est immo-* rai en cequ*il crée entre Télecteur et Télu des rapports journaliers intimes, mortels pour la probité de l'un, pour rindépendance de l'autre, pour les mœurs publiques, pour la pureté du système représentatif.
Quelles sont les objections de Técole doctrinaire? « L'électeur censitaire, disait lun de ses chefs les plus illustres, M. Guizot, représente dans les comices celui qui ne paie pas le cens. Loin de Texclure, il le protège, il le couvre ; il ressent, il défend les mêmes intérêts.... Autrefois la société était divisée en classes diverses, se combattant les unes les autres. Bien de semblable chez nous aujourd'hui. L'unité morale, intérieure, existe maintenant dans la société française. Il n'y a plus de lutte entre les classes. Ceux qui paient et ceux qui ne paient pas le cens ont les mêmes intérêts. Ils sont dans la même condition civile, ils vivent sous l'empire des mêmes lois. La similitude des intérêts s'allie aujourd'hui chez nous, ce qui n'était jamais arrivé dans le monde, à la diversité des professions et à rinégahté des conditions. C'est là un grand fait, le fait nouveau de notre société. »
Ce fait nouveau, ce grand fait n'a pas résisté hélas! à la révolution de Février. Les classes déshéritées ont
repris avec riolenee possession des droits qui leur avaient été ravis, et dont les sophismes ingénieux de Técole doctrinaire n*avaient pu atténuer à leurs yeux leitrème importance.
Et comme il arrive toujours aux pouvoirs issus des révolutions, le Gouvernement provisoire et TAssem^ blée constituante ont faussé en Texagérant le principe électoral conquis par la révolution de Février.
Le suffrage universel, tel que le décrètent les lois actuelles, le suffrage universel, direct, au scrutin de liste, exercé dès Tâge de vingt-et-un ans, sans aucune condition, sans aucune garantie de moralité, de travail, de domicile , est l'auxiliaire le plus redoutable que puisse trouver au sein de notre société la coalition permanente et disciplinée de toutes les mauvaises passionSy nées de Tégoïsme, cette maladie des vieux peuples; c'est l'individualisme poussé à la plus haute puissance ; c'est la corruption et la violence érigées en quelque sorte en système'; c'est la ruine hélas I déjà commencée de notre société.
Exercé dans les villes par des tourbes d'ouvriers nomades, dans les campagnes par des paysans exposés par leur ignorance à toutes les illusions d'un socialisme sativage, il nous conduirait dans un temps donné à Tabime où se sont englouties toutes les démocraties.
L^individualisme, cette plaie de notre civilisation, est devenu par sa combinaison avec l'universalité des suffrages un immense danger pour l'ordre et pour la société. Un orateur éminent, M. de Serres, le pressentit et le signala dans la discussion de la loi électo-
raie de 1817. L'école doctrinaire qui régnait à cette époque fit malheureusement triompher, sur le système rationnel de la représentation des intérêts, le faux et dangereux système de la capacité politique. « L'électeur, dit Royer-Collard , ne représente que lui-même ; il vient à T élection de son propre droit et comme membre politique, et, dans la détermination de ce droit» la Charte ne considère que son aptitude personnelle. » Où nous a conduits la législation inspirée par ce principe philosophique et fondée sur la combinaison du monopole et de Tindividualisme? à la révolte des classes déshéritées, à une révolution faite au cri de Vive la Réforme / . . . .
Et qu on ne croie pas que par la conquête du suffrage universel la révolution est finie : elle commence à peine; on a conquis le principe; on demande les conséquences, qui ne peuvent être désormais qu'un bouleversement social!
La France est en ce moment dans une position légale analogue à celle où la plaça le décret du 8 janvier 1790, qui, après avoir aboli, en haine des ordres privilégiés, toutes les distinctions sociales, défendit^ les réunions électorales par paroisses et communes, par ordres et corporations, et transforma les assemblées primaires en agrégations d'individus privés de tout lien commun. Quiconque étudiera avec soin les progrès de la révolution démagogique de 93 sera convaincu que la désorganisation systématique de la société en a été la principale cause.
* Sect, I, art. 1; Sect. I, art. 9,
Leis clasdes ouyrièreSy réduites à Tétat d'individualisme, peuvent devenir encore la proie des entrepreneurs de révolutions. Voulez-vous désarmer l'émeute? organisez les masses populaires : la force n'est dangereuse que lorsqu elle est indisciplinée ^ L'armée industrielle, enrégimentée à Tinstar de l'armée de terre ou de mer, rendra les mêmes services à l'ordre et à la politique conservatrice, et aidera à réaliser, dans une certaine mesure, le rêve des amis de la paix universelle et du désarmement général .
Quant aux populations rurales, il dépend des grands propriétaires de les soustraire à l'action du socialisme : qu'ils restent au milieu d'elles, qu'ils appliquent à lamélioration de leur sort le temps et l'argent qu'ils vont dépenser dans les salons de la capitale.
La fausse aristocratie est irrévocablement condamnée; les mœurs jalouses de notre siècle ne reconnaissent que la vertu éprouvée : nobilitas cognita virtm. Elles ont fait tour à tour justice et de cette noblesse de cour que les rois créaient par imposition des mains, et.de cette noblesse vénale achetée à deniers comptants» et de la pairie héréditaire, et de la pairie viagère» également dépourvues l'une et l'autre des conditions
< L^État est ane orgaDisation de membres qai forment des cercles propres, et en lai aucun moment ne doit se montrer comme multitude inorganique. Le grand nombre d^individus qa^on comprend ordinairement sous la dénomination de peuple est bien un ensemble , mais seulement comme multitude » comme une masse informe dont le mouvement et Taction sont élémentaires, irraisonnables, sauvages et terribles. (Hegel, Syt^ Ihne tur VÊM.)
de Fftristoeralie^ det traditioiM historiques et d'an ayenir garanti par des lois de substitution aux* ({uelles répugne l'esprit national.
liais est-ce qu'en réagissant eontre cette fausse arktocratie, nous prétendrions subir le niveaq d*une égalité plus menteuse encore? Est-ce qu'à côté de» inégalités factices, justement abolies, les inégalités de la nature ne subsistent pas? Est-^e que Télévalion dm caractère, les lumières de Tesprit, Tindépendance de la position, ne sont pas plus que jamais des supéricH rites sociales nécessaires? Est-ce que la saine démocratie n'est pas Talliée nécessaire de k saine aristocratie?
L'héritage des nonss historiques n'est pas même un vain préjugé; c'est le premier ressort du sentiment de l'honneur, c'est un engagement k la gloire et h la vertu. Les débris de la noblesse française peuvent et doivent reconquérir l'estime, la puissante influence qui s'attachent à l'illustration des souvenirs; mais c'est à une condition qu'ils ne sauraient éluder. Il faut qa au lieu de considérer les honneurs comme un patrimoine, les rejetons des anciennes familles cherchent à les conquérir par le mérite personnel. Il faut que, re^ nonçant aux délices de la nouvelle Capoue, ils briguent, parmi leurs concitoyens, Thonneur des services gratuits; il faut qu'ils appliquent aux progrès de la civilisation, aux œuvres de prévoyance et de bienfaisance publiques, les richesses qu'ils ont amassées daas leur retraite de dix-huit ans, le temps qu ils ne sont pas obligés de donner à l'industrie; alors, mais alors seulement, ils recouvreront leur légitime influence, et.
difigiéi fc tMi les iiMineunr {M^r la reôoiuiaiMiiife de leurs concitoyens^ ils auront leur place marquée dans tes eoiseils locau et dans rAssemblée nationale.
Le réU^liâsement de Tharmonie entre les classes de la sodété française, trop longtemps divisées par des querelles de parti, est pour elles aujourd'hui une questîon de yie ou de mort. Il ne s*agit pas seulement de ploa ou moins d'influence : il s'agit d'être ou de n'être pas. Ib beor not io be! telle est la terrible formule iMcrite en traits de feu sur tous les murs de Paris. YtQWon Yoir encore la démagogie et le socialisme sau-' nge donner an monde le spectacle de leurs sublimes horreurs? Veut-on exposer encore la capitale du monde civilisé b être réduite en cendres par des hordes de barbares accourus de tous les points de l'Europe ? On n'a qu'à persévérer dans le système administratif et politique d'ob sont sortis, sous l'égide du socialisme, les ateliers nationaux et l'armée des insurgés de lîiitt.
L'affranchissement des communes peut, jusqu'à un oortain point, mettre obstacle au retour d'un si grand danger. Des corps municipaux issus de la libre élection des habitants, soumis à des réunions périodiques, autorisés en outre à s'assembler toutes les fois qu'ils le jugeront convenable, investis par les lois des ressources nécessaires au développement de lagriculture, de l'industrie, des travaux publics, des institutions de prévoyance, de bienfaisance et de répression, ces corps municipaux peuvent, au point de vue administratif, faire pour les classes laborieuses ce qu'on demanderait vainement à lÉtat et à son budget, et devenir, au point
de vue politique, une sorte d'exutoire pour les pissbnt subversives.
Les conditions à l'aide desquelles ce résultat peut être obtenu, il ne faut plus les chercher aujourd'hui dans le cens électoral. La timocratie, quel qu'en fût le taux, établirait entre les privilégiés et les prolétaires une lutte qui tournerait toujours au despotisme du nombre. Ce sont des garanties morales, des garantie de domicile, des garanties de travail qui peuvent seules corriger les vices du suffrage universel. Or, ces garanties ne peuvent se trouver que dans un large système d'organisation des classes ouvrières, conçu et exécuté sous l'empire des franchises municipales.
C'est pourquoi, tout en respectant le principe du suffrage universel, il est nécessaire de l'organiser.
Mais il faut pour atteindre ce but prendre des précautions contre les entraînements de cette démocratie, dont la. conséquence naturelle semble élre, « dit un écrivains que le peuple élève aux magistratures les citoyens les plus semblables à ceux dont la pluralité des suffrages a le droit de décider, c'est-à-dire les plus incapables de gouverner. »
Vainement chercherait-on ces garanties dans le cens.
Quiconque essaierait de rétablir aujourd'hui le système électoral brisé par la révolution de Février tenterait une œuvre impossible ; le concours de tous les citoyens, la représentation de tous les intérêts, voilà
Legeodre, qui écrivait en 1725.
— gale doàble caractère des élections de tous les degrés, et surtout des élections communales.
L'électorat n'est pas une fonction, c'est un droit, auquel on ne peut porter atteinte sans ébranler dans sa base la légitimité de Timpôt.
Mais pour exercer ce droit, il faut jouir de s.es droits civils et politiques; il faut être citoyen français.
Or, toutes les constitutions françaises ont fait du domicile la condition substantielle de la qualité dé citoyen*.
Dans la plupart des États de TEurope, on exige même de celui qui prend part aux élections communales lobtention du droit de cité.
En Angleterre, tout citoyen mâle, majeur , qui , au dernier jour d'août de chaque année, aura occupé dans une commune ou à sept milles d une commune, depuis trois années consécutives, une boutique ou une maison, et aura supporté et acquitté intégralement pendant ce temps la taxe des pauvres et les taxes communales, celui-là seul a le droit d'être inscrit sur la liste des bourgeois, et d'être membre du corps municipal.
Le 5 septembre de chaque année, le surveillant de la taxe des pauvres dresse la liste des bourgeois; il en transmet copie au clerc de chaque paroisse.
La liste est affichée; tout citoyen peut réclamer
1 Gonstitntion de 4794, sect. 2, art. 4; Constitulion de 4793, art. 4 ; Constitution de Pan III, tit. S, art. 8 ; Constitution de ran YIII, art. 2.
contre remi$skui dé son noÉi ; tent bcmi^eoîÉ Ami k nom est inscrit sur la Ikte peut aUaqner l'tascriptmi d'ua autre bourgeoiis ; il doit avertir ie élerc et le Mufyel inscrit.
Le maire, assisté de deux ftsâefitewrg, produit eottinw lui de Téleetiofi, prononce définitiirement 4Hiir les téclamationg portéei; cemlre la liste des bouiigeois^ Nd n'a le droit de voter s'il n'est inscrit sur cette liste, à'éi^ est exdu quieoâque reçoit im seeours A'n étahlittement de chariléi» ut nm part de la taxe des panvres*.
La loi pruseîenne du 81 ûans 4 834 n'admet à vtAer polir l'él^iioii des fonctiotmaires de ia comnmne que celui à qui le droit de bourgems^ a été odroyé par le mbgistra4y c'est^dire par le conseil exécaliC de la Cdwaune» avec l'a^rrindiiMi préibèle de rassemblée communale '. Le droit de bourgeoisie m'est pas attacké
1 Loi du 9 septembre 1 835.
^ Ont le droit et le devoir d^être insct-its ^ar les Ustes de bourgeoisie : 4 o €etix qui ont dans là ct)mmutiè une propriété rotici^tè d^Ui^'Taletfr, ip^ur tes petites Yflles> U'tHi moins 300 éces^ «1, pattr les grandes^ de 2^^00 ;
2" Ceux qui exercent dans la commune un commerce Gm ^tti leur rapporte de 200 à 600 écus.
Xytïi le droit saijs le devoir de devenir bourgoois ceux qui jus- #fivD^,{>àr d'autres ressources, d'un revenu de 4O0 à 1,200 écûS et ont résidé au moins 4einL am dans la yllie.
Cê\ti\ q«i ne iusti&e ^'avcnne des €«i»ditk)ns ei-d«Bsus peut obtenir le droit de bourgeoisie, si par des motifs quelconques il Inspire assez de «onfiance à la cemmune ^Hr dbtfioir U coBSontemeDt An magistrat et 4e l'asaemliliée camwunaie.
Le droit de bourgeoisie peut être octroyé, comne «tUre «l'IioDb^ neur, par l'assemblée communale, au citoyen qui a rendu de
au eêus, il e»i subordonné I itê «ondki^is de réndenctt» de oioralité, de travail. Il ne se perd p» senlemeni par l'effet d'une condamnation, mais aueii par celui d'un acquittement faute de preuves ou mes ée forme, seulement sur une poursuite criminelle, et w outre pour actions honteilses ou inô(Nid«iie notoine^. Les délégués des bourgeois ^neiieent «niHoièmcs l'eiclusion dn membre qui loir parait indigne de iaire parUe de la communautés L'exereioe da droit de voUtf
gMiiésiBérffeesi la toitamune da à Vfittit, sAnà â^ôecàj^fet &t Huit
On peut exiger une prime pour octx«ywAe dlroH AebcwfeetBk.
^ ht droit de bourgeoisie est refusé ou «nlevé ^e ^^ii droit à celui qui a été condamné à «ieux an^ de prisoji an plua^, eti celui 4iii a été éoudàmhé encore 'k une peine moindre pour parjure^ Tst on toeroi|crerie quafifiée.
Cte énstanoe crimincine sasp^né Itts^^àb jvgêilient to €€!!• viaaee du droit de JMHirge«isie.
Le droit de bourgeoisie peut être refusé 4M enlevé j^f Aécini— dé Vâss^mbtée communale, i^ur toute condamnation criminalle, j^r «tqtrftteinent Ànté dé ^fénieè ou vTce^ de Tornàë, seuVemeiit sur une poursuite criminelle, et, en outre, pour actiotos honteaaa« -oviBComluite eoloire.
Le concours de l'avis du magistrat et de rassemblée «OKimv^ nale est nécessaire pour enlever ou refuser le droit de banrgBoi- 8fe dans bèà derhîeris cai.
Ije tkyUrgeoift Mt entenrdn-, Hi ipeat 1r«6ouirit db Ik JTécistôn hé rassemblée communale à rassemblée supérieure.
Xe «liangeineBi 4e 4(Nnicfle -entiatDe ta ipertc ^ dtoila de bourgeoisie.
Celui qui| absent depuis plus dkin au de la commun-e, n'a f>as consfital un itaattdtitaii'é pioUr Te k-eiùpTacer dans l^exercice de ses devoirs de bourgeoisie, est considéré comiue ajapt cbaii|^ 4e domicile.
correspond à un devoir. Tout bourgeois qui, au jour de rélection, ne se présente pas pour voter et ne fournit pas d'excuse légitime, est exclu, pour un temps où pour toujours, du droit de voter, par l'assemblée communale.
EnWestphalieS le droit de cité n'est accordé qu'aux citoyens domiciliés dans la commune, payant de deux k cinq thalers de contribution foncière selon les localités, âgés de vingt-quatre ans au moins, et jouissant d'une réputation sans reproche. Cependant le conseil communal peut conférer extraordinairement le droit de cité au citoyen domicilié qui réunit les qualités personnelles suffisantes.
Le droit de cité se perd par une absence d'une année sans se faire remplacer par un suppléant pour les charges communales, par la diminution du cens audessous du taux requis, par une condamnation à deux ans de prison pour quelque crime que ce soit, et par toute condamnation, pour parjure, vol ou escroquerie.
L'Assemblée communale a la faculté d'enlever le droit de voter :
1 *" A celui qui a été condamné à moins de deux ans de prison ;
2« A celui qui n'a été acquitté que faute de preuves, et sur qui Tinstruction judiciaire a laissé planer des soupçons ;
3** A celui qui s*est attiré le mépris public par une vie honteuse.
Dans ces derniers cas, le directeur instruit l'affaire
<Loida34 octobre 4844.
le préTenu est entendu, et il pent, en cas de condamnation, reconrir devant la régence contre la décision de l'as^mblée communale.
La liste des citoyens est dressée par le président de la commune. Nul n*a le droit de voter dans les élections communales, s'il n'y est inscrit.
Dans les provinces du Rhin S en Saxe*, dans le royaume de Wurtembei^ ', le droit de bourgeoisie ne s'acquiert aussi qu'à des conditions rigoureuses, et se perd par le désordre de la fortune ou par Tincondoite notoire. La loi communale wurtembergeoise de 1 833 est consacrée presque tout entière à régler le droit de bourgeoisie. Elle repose sur ce principe» que la commune est une grande famille , et que nul n est admis à y entrer s'il n'offre des garanties jegées suffisantes par le conseil communal. Nul n'a même le droit de s'établir dans la commune s'il n'a obtenu de ce conseil, à défaut du droit de bourgeoisie, au moins le droit de résidence.
Aut termes de la législation Autrichienne, les habitants d'une commune se distinguent en membres de la commune et étrangers.
Les membres de la commune se subdivisent :
1 ® En bourgeois (Gemeinde biager) ;
2* En citoyens communaux (Gemeinde angeforige).
Sont bourgeois ceux qui paieut une certaine quotité d'impôt direct dans la commune comme propriétaires
t Loi du 25 juillet 4845.
* Loi da 7 novembre 4838.
* Loi du 47 décembre 4833.
fonciers, ou conme eommeny eser^Bl u «ommerce fixe, impoMble d'après les lois ; ceux k qui le droit de bourgeoisie a été spécialement octro^ parlaoominiiDe. Celui qui a acquis un bien-fonds dans une commune autrement que par héritage en ligne directe ne peut devenir bourgeois qu'autant qu'il a été reçu par la commune comme membre ià rasseeiation GonniiiMle.
êoni eitùgenê commmnmuûs ùêêsl qui appaHiemegrl h Tassodalim eottm«&ait par ftiiseance, on eonÉmé y afant été admis. Cette adtnission résulte soit d'une décision spéciale» soit d'une résidence dans la eommnne tolérée pendant quatre années consécutives;
Chaque commune tient un registre exact de ses botar*geois et citoyens; tout individu qui n'y est pas porté est eoQsidéré comme étranger. S'il est hors d'état de fournir k sa subsistance, il totnbe k la charge de ta commune ob il se trouve, k Inoins qu'il ne puisse assigner eelle k laquelle il appartient; ses enfants, s'il vient k mourir, font partie de l'association communale.
Les citoyens el les bourgeois sont électeurs commu<^ naux, et éligibles k la charge de remplir certaines conditions.
Les législations allétnandes ont donc» comme on le voit, conservé presque partout le droit de ciii^ et ènt attaché plus d'importance aux garanties de la moralité et du travail qu'k eelles du cens.
Quant k la Belgique, rien n'y révèle Texistence du droit de bourgeoisie. Pour être électçur il suffit 4'âtre Belge, majeur de 21 ans, domicilié dans la commune depuis le l""' janvier de l'année oà êit iak Téléc-
iion, et de payer mi cens de 4 5 k 40 franes, seicttwl {yopalation de la cotottti&e. Mais les ineapadtés étec^ iorales atteignent les condamnés à des peines afflictires et infamantes» les faillis, les interdits, eenx qui ont fait cession de biens» les condamnés ponr vol» esc^(^querie» abus de confiance, attentat aux mœnrs» les individus qui tiennent des maisons de prostitution. La liste électorale esi dressée par le bourgmestre et les échevins. En cas de réclamation» le conseil communal alatue» sauf le recours k la députation permanente du Conseil provincial.
Telle est en substaûce la législation des principaux Ëtats de l'Europe^ sur le droit d'électorat communal d'où dépend la composition de ces assemblées de famille, qui exercent sur l'administration et sur la politique générale une influence si considérable.
En France, avant la révolution de 1789, les droits de bourgeoisie, de commune^ de municipey n'étaient aussi exercés qu'à certaines conditions.
« La bourgeoisie ne pouvait être accordée qu'à des personnes de condition libre : d'où il suit que le roi ou le seigneur devait affiranchir les serfs, avant de les faire bourgeois.
« Pouf acquérir la bourgeoisie, il fallait être agrégé à un corps de bourgeois : peu importait que ce fût au corps des habitants d'une ville de simple bourgeoisie, d'une commune ou d'une ancienne cité jouissant des {privilèges municipaux.
« L'obligation du domicile dans le lieu privilégié était encore une des conditions primitives de la bourgeoiiû^i.« Le bourgeois ou sa femme devait résider de
fait, et sans interruption dans le lieu de sa bourgeoisie, depuis la veille de la Toussaint jusqu'à la veille de la Saint- Jean « si ce n'étoit par cas de maladie « apperte de leur corps, ou de isa feme, ou de ses amis « charnex prochains, ou de mariage, ou de pèleri- « nage, ou de cassemblans sans fraudeS.. »
L éditeur du tome xii des ordonnances du Louvre * fait habilement sentir dans un résumé aussi exact que substantiel les avantages relatifs de Tancienne bourgeoisie, qui peupla, dit-il, et multiplia les villes à une époque où il fallait des villes pour la sûreté du cultivateur et V encouragement de V agriculteur, tandis quil semblerait plus avantageux aujour^ jourd'hui de repeupler les campagnes du superflu des habitants des villes... Mais le droit de bourgeoisie ne trouva pas grâce devant l'Assemblée constituante et fut enveloppé dans la destruction générale des anciens corps municipaux ^.
^ Leber, Hist, ctU. du pouvoir municipal, p. 274 et suiv. La plupart des statuts des villes obligeaient le bourgeois d^y résider, d^y travailler, souvent même d^y bâtir une maison. Le bourgeois hors de la commane dont il était membre était considéré comme un forain, sinon comme un manant. Les communes du midi, aussi bien que celles da nord de la France, Jalouses de conserver leur population, chargeaient d^un impAt spécial, sous des noms divers, les biens des émigrants. La commane de Nîmes percevait le droit de treizain sur les domiciliés et les non-domiciliés qui aliénaient leur dernière maison. Le statut d^Arras élevait le droit de boulehors jusqu^au quart des immeubles et à la moitié des meubles et rentes (Amédée Hennequin, des Causes qui produisent V encombrement de population dans les villes.)
* P. 3^ et 32 de la préface.
s Décret général des 44-18 décembre 1789 ; id. du 22 décembre 1789; janvier 1790.
Plas tard le droit de cité fut rétabli sous une autre forme.
L'article i de la Constitution de Tan YIII reconnaissait pour citoyen français tout homme qui, né en France et âgé de vingt-cinq ans, s'était fait inscrire sur le registre civique de son canton. L'article 6 ne lui permettait cependant Texercice des droits de cité dans un arrondissement communal que lorsqu'il y avait acquis domicile par une année de résidencJé et ne l'avait pas perdu par une année d'absence. La Charte de ISUy celle de 4 830, la Constitution républicaine de 4848 n'ont rien changé à ce principe. La loi électorale du 8 février 4849 s'est contentée d'une résidence de six mois dans la commune pour autoriser tout Français âgé de vingt-et-un ans et jouissant de ses droits civils et politiques à participer aux élections
politiques.
La loi du 34 mai 4850 a été infiniment plus
sévère. Elle a attaché le droit de voter dans les élections politiques au domicile constaté par le paiement de la contribution personnelle ou de* la prestation en nature pour les chemins vicinaux, et à une résidence de fait continuée pendant trois ans.
Doit-on se montrer moins rigoureux pour les élections communales?
La Constitution de Tan YIU conférait, il est vrai, le domicile par une seule année de résidence et le faisait perdre par une année d'absence. Mais les circonstances étaient, en Tan YIII, bien différentes de ce qu elles sont aujourd'hui. En Tan YIII, la France était en quelque sorte tout entière sur les champs de
bâtttllef les population étaient déciméea. ÀQJomrd^ui elles sont déclassées, aujourd'hui les villes surabondent d'une popalàtion étrangère^ tandis que les campagnes manquent de bras pour les cultiver. Ce phén^ mène est dû tout à la fois aux progrès de l'industrie manufacturière^ et, il faut bien l'avouer^ un peu aussi à la corruption des mœurs ^
Attirés par le désir des richesses et des jouissanoen, ]tÉ paysans quittent les campagnes et vont s'entasser dans les villes, dit les vicissitudes de l'industrie deviens nent la cause de l'avilissement des salaires, de la misère des ouvriers et de la démoralisation qu'engendre le paupérisme. Dés populations nomades de fainéants et d'émeutiérs troublent lé l'epos des grandes cités, surtout celui de la capitale, et des révolutions politiques sont perpétuellement imminentes.
Toute la politique devrait consister en quelque sorte ft aider, par des moyens favorables au bien-être général, h une meilleure répartition des populations; toute la f)olitiqae devrait s'attacher k calmer cette fièvre de locomotion, source d'agitations incessantes, et à rattacher, par l'honneur et par le sentiment politique, le citoyen français à la vie du foyer domestique.
Une résidence de deux ou trois ans obligatoire dans la commune, pour y obtenir le droit de cité, serait certainement un moyen persuasif et honorable d'atteindre, jusqu'à un certain point, le but qu'il est nécessaire de poursuivre, sous peine de rouler sans cesse de révolutions en révolutions.
Quant aux caractères du domicile constitutif du droit dé cité, toutes les législations étrangères s'accordent
à en làiiier l'appréciation au conseil de la oommvne, sauf recours à Tautorité administratire supérieure.
Il n'y a pas, en effet, de fonction plus propre h un conseil communal que celle qui consiste à dresser la statistique des citoyens de la commune, et à assigner à chacun la part que sa position sociale, ses mœurs, sa réputation lui permettent de prendre à la gestion de la chose commune.
Tous les peuples civilisés ont attaché la plus grande Importance au recensement des populations.
Dans l'antiquité la plus reculée, en Egypte par exemple *t chaque ville avait un registre ouvert où chaque habitant était tenu d'écrire son nom, sa demeure, âa profession, et d'où il tirait de quoi vivre.
A Athènes, Solon avait dit : Que etiacun diclare KHM hi ans^ au gouvernement deêpnmnces, de quoi il tii; qui ne le fera pas y ou tnwa d'un commerce illégitime^ sera condamné à mort.
A Rome, le recensement des citoyens par tribus, par cens, par races, par ordres, et leurs classifications multipliées dans chacune de ces grandes divisions étaient le principal ressort de la hiérarchie sociale qui à fait pendant tant de siècles la force et la gloire de la république. La magistrature des censeurs ^ qui avait toute puissance sur les ordres, mais sur les ordres seulement, et dont tout le pouvoir consistait à nommer et dégrader les sénateurs et les chevaliers, à transférer les citoyens d'une tribu dans une autre et à les priver du droit de suffrage, cette magistrature a été, de Ta-
i RoLLiN, HiêMre ancienne, Mm IV, cli. 4.
veu de tous les publieistes S le principal mobile de la grandeur des Romains.
Les corporations, les communes, les diocèses, les provinces exerçaient, dans Tancienne monarchie française, une surveillance analogue à celle des censeurs de Rome. Le livre des Métiers, composé par le célèbre prévôt des marchands de saint Louis, Etienne Boileaa, les états dressés par les intendants des provinces sur Tordre de Louis XIY, et abrégés par le comte de Boulainvilliers, sont de véritables résumés de statistiques descriptives, dont les développements se trouvaient daus les archives des communes et des diverses corporations.
Ces précieux documents, ces moyens d'information sur Tétat de la production et sur la répartition du travail, disparurent presque avec l'organisation corporative des arts et métiers. Toutefois, le décret de février 4776, qui abolit les jurandes, obligeait tout citoyen qui voulait entreprendre un commerce ou une industrie quelconque de déclarer son intention et d'inscrire ses nom, prénoms, domicile, sur un registre tenu à cet effet parle lieutenant- général de police; il enjoignait en même temps à chaque entrepreneur d'ouvrage de tenir état des compagnons et ouvriers qu il employait, et de mettre cette statistique à la disposition du lieutenant-général. Turgot expliquait ainsi, dans le préambule de Tédit, ces sages dispositions : « En assurant au commerce et à l'industrie l'entière « liberté et la pleine concurrence dont ils doivent jouir,
1 Yoy. Gravina, Montesquieu, Rousseau, etc.
« nous prendrons les mesures qae la conservation de « Tordre public exige pour que ceux qui pratiquent « les différents négoces, arts et métiers, soient connus « et constitués en même temps sous la protection et la « discipline de la police. »
Necker suivit l'exemple de Turgot. L'édit du 28 août 4776, qui, tout en créant de nouveau six corps de marchands et quarante-quatre communautés d'arts et métiers, maintint la liberté de certains genres d*industrie, soumit ceux qui exerçaient les professions syndiquées à se faire inscrire sur les livres de leurs ciwir munautés respectives, et ceux qui exerçaient les métienr libres à se faire inscrire sur le registre établi par Turgot et confié au lieutenant-général de la police.
L'édit du 49 décembre 4776, qui institua un syndic et un adjoint dans chacune des professions déclarées libres, soumit ce syndicat à la tenue dun livre où furent portés tous ceux qui figuraient sur le registre général du lieutenant de police.
Enfin , les lettres-patentes du roi , du 8 septembre 4784, enregistrées au parlement le 8 janvier 4782, touchant la police des manufactures, assujettirent tous les ouvriers à se faire inscrire au greffe de la police , dès leur arrivée dans la localité où ils voulaient travailler. •
La loi du 22 juillet 4 794 combla jusqu'à un certain point la lacune qu avait amenée dans l'organisation des travailleurs la suppression des corps de métiers, en ordonnant aux corps municipaux, dans les villes et les campagnes, de faire constater l'état des habitants, leurs nom, âge, lieu de naissance, dernier domicile, profes-
iioD, métier et autres moyens de gtibsistaitee. Les pef- BODiies qui n'indiquaient aucun moyen de subsistanee devaient désigner des répondants parmi les dtoyens domiciliés dans la municipalité. Quant fc ceux qui ne pouvaient ou ne voulaient pas satisfaire aux injoiictions de la loi^ ils étaient rangés dans les trois catégories suivantes : Gens sans aveu, gens suspects, gens mal intentionnés. Ceux qui, étant en état de travailler» n'avaient ni moyens de subsistance, ni métier, ni répondants, composaient la classe des gens sans aveu. Ceux qui refusaient toute déclaration étaient inscrits, sous leur signalement et demeure, avec la note des gens suspects. Ceux qui étaient convaincus d'avoir fait de fausses déclarations étaient réputés gens mal intentionnés.
La loi du SIS juillet 4 791 n*a jamais été exécutée selon l'esprit dans lequel elle arait été conçue.
La Convention était, il est vrai, une terrible statisticienne, mais elle n'opérait que dans des vues fiscales ou militaires, non dans un intérêt d'organisation et de protection.
On trouve dans la législation de l'Empire un commencement d'organisation industrielle. La loi du 22 germinal an XI pose le principe du livret dont tout onrrier, travaillant en qualité de compagnon ou de garçon, est astreint à se pourvoir. Les décrets du 1 8 mars 4806 et du il juin 4809 instituent des conseils de prud'hommes, et les obligent de tenir un registre exact du nombre des métiers existants et du nombre d'ouvriers de tous genres employés dans la fabrique. Napoléon répétait souvent : « Il n'est pas de gouvernement, si craint et si admiré qu'il soit, que la faim ne puisse mettre
en danger. » li deïna&da en 4 B1 3 an préfet de poliee, M. Pasquier, un travail détaillé sur les ouvriers de Paris. Ce travail a été fait, mais ne se rapporte qu'à la capitale> Le bureau de statistique attaché au ministère de rintéiieur a produit des documents précieux sar Tétai de lai^rodoction agricole et industrielle; maisM.Moreau de Jonnës a été contraint d'avouer lui-même que la statiaiique française n'avait pu parvenir h oonnattre ni ràg0 ni la profession des travailleurs;
Le but que la bureaucratie parisienne a vainement poursuivi» l'esprit municipal l'a atteint. A Paris, en ce moment» la commission municipale continue une statistique qui jettera de vives lumières sur Tétat de cette classe ouvrière dont un économiste^ a fait un tableau si effrayant. Plusieurs départements possèdent aussi des statistiques ; une impulsion vigoureuse sera imprimée à ces travaux par l'affranchissement des communes ; et la police, aujourd'hui si imparfaite, qu'àParis, par exem" pie, sur une population ouvrière de 860,000 âmes^ S5,000 ouvriers seulement sont pourvus de livrets^ tr(HJtvera dans la statistique un puissant auxiliaire.
Le moyen le plus efficace de seconder son action fierait d'organiser dans chaque commune un bureau de statistique et d'immatriculation dont les registres is^ raient ouverts aux aspirants au droit de cité.
Ce«&4à seuls aéraient admis à voter dans la cornaimune qui, après avoir fait la déclaration de leur nais-* aance, de leur profession, de leurs moyens d'existente» iiiraieiit été reeenins dignes d'obtenir le droit de beur-»
^ M. FEéGiBB, d€9 Clauses danfweméSé
geoûie. Pas plus qa*eii Prasse on n'exigerait le paiement d*un cens autre que la contribution personnelle : le citoyen pauvre, mais honnête, recevrait le titre de bourgeois ; mais le repris de justice, le vagabond, le mendiant, seraient impitoyablement écartés de l'urne électorale par le conseil municipal, qui conférerait le droit de cité, sauf recours au conseil général.
Ainsi serait éloigné le péril que recèlent aujourd'hui dans leur sein ces masses d'ouvriers sans feu ni lieu, appelés par le seul fait de leur présence dans une commune à y devenir électeurs et éligibles, et à disposer ainsi d'intérêts qui leur sont tout k fait étrangers.
Le suffrage universel cesserait d'être un dangereux mensonge, et deviendrait une vérité et un principe de conservation.
Mais le domicile, le droit de cité, l'immatriculation» sont-ce là des garanties suffisantes? N'est-il pas à craindre que même en éliminant les nomades, les mendiants et les indignes, on ne laisse par un système d élection directe et individuelle une trop grande prépondérance à l'influence du nombre?
C*est une vérité incontestable que dans tout système d'élection directe et individuelle, les contribuables les plus rapprochés du minimum, cédant à un instinct de jalousie naturelle., se coalisent entre eux contre les contribuables les plus riches et par conséquent les moins nombreux.
De là, le danger de voir les conseils municipaux composés en majorité dans un sens trop favorable à laggravation d'impôts que ne paieraient pas ceux qui eraient chargés de les voter.
 ce mal imminent et réalisé déjà en partie, on propose trois remèdes : le vote à deux degrés, comme dans notre ancienne législation française; la division, comme en Prusse, des collèges électoraux en sections, de manière que chacune représente un portion plus ou moins considérable des impôts communaux; enfin, radjonction des plus imposés établie pour certains cas par la loi de 4 818, et qui deviendrait permanente.
Le vote à deux degrés convient aux élections politiques, non aux élections communales. Il n'est pas réalisable dans les communes rurales ; il produirait» même dans les villes, des résultats fort douteux.
La loi qui exige le concours des plus forts imposés de la commune à la création des emprunts et des impôts extraordinaires va plus directement au but. Elle oppose à la démagogie et au communisme, mais seulement pour un cas exceptionnel, une barrière qu'il faut élever d'un manière permanente. Est-ce qu une commune n*est pas une fédération d'intérêts? Est-ce que celui qui n*y possède rien ou presque rien peut prétendre à la gouverner d'une manière exclusive? Est-ce que ce n'est pas lui faire une part très-suffisante que de lui donner dans les comices et dans le conseil municipal la part d'influence proportionnée à son importance sociale? La loi prussienne a fait sagement en ne laissant aux prolétaires qu'une section électorale sur trois. Le même but peut être atteint d*une manière plus directe , en adjoignant au conseil communal. d'une manière permanente les plus forts imposés dont le concours est réglé par la loi de 4 84 8.
CHiPITRE V
i)Ë LA PROPRIÉTÉ ET DE L'ADMINISTRATION DES BIENS
