COMMUNAUX

SOMMAIRE

Df<ei>seà espèces de biens comiminaux. Toutes sont inviolables. Distinction de là tyro|)rlété et de l'éin|)irê. CbmâiQiildtes àùcietis et nouveaux. Abus de la tutelle administrative. Distinction à établir èdtre les acies d'admiiiistraiion et les actes d^aliéuaiion directe ou Indirecte. Dailgers de l'indëpendance absolue des communes. Législations étrangères (0«lgi(|ue, Angleterre, Prtisse, Westphàliè, pfovinceâ du Rhin, Saie, Autriche, £spagne)4 Baux à cdurt terme, partages de fruits, vaine pâture, effouages. Baux de plus de dix-huit ans, acquièitions, véniel, échanges, partages, acceptations de dons où legs» Travatti cotuniiiàaux, àétioas judiciaire», tifàosactitins^ etc.

Les biens communaux se divisent en biens ruraux et en propriétés urbaines. La première classe comprend les propriétés productives acquises par titrés ou par prescription, et en outre les terres vaines et vagues, landes, hermeâ et vacans*. La seconde classe comprend les hôtels de-ville*, les églises et presby-

« Lois des 2^ août 1792 et 10 juiù 1793.

> Lois des 16 octobre 1790, 13 janvier 1791, art. I et 3; et 18 février 1791.

tènresS les casern<^, hôfifitaux, ffiântltentiblis, ôdfps de garde et autres bàtidieiits tniliiâires * ; leË bâtiméiits occupés pouf le sefticè des tribunaux et de rinstriio tion publique ', les bâtiments et halles servant aux marchés publics *.

Toutes les propriétés communales sont iîlViolables.

« Au citoyen appartient la propriété et au souverain l'empire^ » dit M. Portalis dans Texposé des motifs de Târt. 545 du Code civil. C'est ce qui à fait dire aux publicistes que la libre et tranquille jouissance des biens que Ton possède est le droit essentiel de tout peuple qui n'est point eàclave ; qnë Chaque Citoyen doit garder sa pro|>rié(é san^ trouble ; que celte propriété ne doit jattiais recevoir d'atteinte, et qu'elle doit être assurée comme là constiltttion niétud de FÉtat».

L'empire, qui est le partage du souverain, ne renferme aucune idée de domaine proprement dit ^ : il consiste uniquement dans la puissance du gouvernetnent ; il n'est qtie le droit de prescrire et d'ordonner ce qu'il faut pour le bien général, et de diriger en conëéqtience les dhdâes et les personnes; il n'atteint les actions libi^ deë citoyens qu'autant qu elles doivent être

^ Avfs du conseil d^État du 2 pluviAse an XIII.

< Décret an 23 avril 4810, art. 1 6t 3.

*Déèrët dti 9 aYriH844.

^ Loi da 25 mars 4790.

» Lebset, De la Souverainetéy Uv. IV, ch. x j Montesquieu, Bipriléti W«, liv. ttM, th. i.

* Imperium non ihcludit dominum feudorum vel nrum quaruniqûê Hviûfh. vôlf, JUs naturœ^ part. I, chap. m.

toarnées vers Tordre public ; il ne donne à TËtat sur les biens des citoyens que le droit de régler Tusage de ces biens par des lois civiles, le pouvoir de disposer de ces biens pour des objets d'utilité publique, la faculté de lever des impôts sur ces mêmes biens. Ces différents droits réunis forment ce que GrotiusS Puffendorf* et autres appellent le domaine éminent du souverain, mot dont le vrai sens, développé par ces publicistes, ne suppose aucun droit de propriété , et n'est relatif qu'à des prérogatives inséparables de la puissance publique.

Ces antiques maximes de Tordre naturel et social, adoptées par le droit public des nations, étaient sorties victorieuses des épreuves que lui avait fait subir en divers temps, en divers lieux, le despotisme servi par les flatteries des courtisans, lorsqu'elles furent ouvertement attaquées par certains publicistes du dix-huitième siècle, notamment dans un ouvrage intitulé : De Vordre essentiel des sociétés politiquesy où Ton professe Tabsurde principe renouvelé par M. Proudhon, que le droit qu'a le souverain ou TÉtat de lever des subsides n'est autre chose qu'un droit de co-propriété sur le tiers du produit net des biens des citoyens. Ces théories antisociales pénétrèrent jusque dans le sein de rAssemblée constituante, où elles furent combattues avec éloquence par l'abbé Maury. « A Rome, dit-il, « des publicistes obligeants voulurent soutenir que

* De la paix et de la guerre, liv. I, chap. i, S 6 j chap. m, S 6 ; liv. II, chap. xiv, S 7; liv. III, chap. xx. ^ Du droit de la nature et des gensj liv. YIII, chap. vi.

« tous les biens des Romains appartenaient à César : «c ce principe destructeur du genre humain fut rejeté « avec horreur. Le chancelier Du prar reproduisit ce « système en ne rapp1iquant|d*abord qu'au clergé, pour a rappliquer ensuite à toutes les propriétés ; et ce « système fut réprouvé de toute la France. M. de a Paulmy le reproduisit encore, et Louis XV le pro- « scrivit et l'appela un système de Machiavel ; il vint a alors se réfugier dans V Encyclopédie, et c est de là « qu'il fut tiré par ceux qui le reproduisent à TÂssem- « blée nationale. »

Toutefois, ni les communistes de TÀssemblée constituante ni même ceux de la Convention n'allèrent jusqu'aux extrémités dont nous sommes témoins de nos jours.

Un député de la Charente-Inférieure, M. Lozeaa, attaqua devant la Convention les propriétés commur nales, et établit dans son rapport qu'il ne devait plus y avoir que deux sortes de propriétés : les propriétés nationales qui étaient hors du commerce, et les propriétés particulières qui étaient dans le commerce. L'un des arguments invoqués par lui consistait à prétendre que» si l'on reconnaissait une fois des propriétés de commune, on serait conduit tôt ou tard à reconnaître aussi des propriétés de district et des propriétés de département, et à recréer ainsi dans la République des fractionnements contraires à l'unité de la nation française. C'est sous l'influence de ces doctrines que fut votée ta loi du \ juin 4793, qui n'abolit pas entièrement mais qui dénatura la propriété communale, en la transformant en une propriété divisible par têtes

d'ba})itantâ et partageable eatreeux ou vendable à lenr pro^t, pour tourner, d$ins Tua et Tautre cas, ^ Taocroissemeat de la fortune particulière.

Plus tard, Cambon proposa, au nom de la commis^ sioa des finances, de déclarer dettes nationales les dettes des communes, en déclarant propriétés natio^ nales tout leur actif, excepté les biens communaux dont le partage était décrété, et les meubles et immeubles destinés aux établissements publics. « Vous n^auree « plus, disait-il, d administrations municipales gui, « avec des fonds particuliers, pourraient avoir Tidée « de se séparer de la grande commune ; vous enlèa yerez aux partisans de Tancien régime les moyens « de placer leurs fonds sur d'anciens titres qui survj^ « vraient à une régénération de la dette. Formez un « ensemble de toute la dette, de quelque part qu'elle « provienne; qu'elle soit une, comme le gouvernea meut qui vient d'être adopté. » — La loi du 24 août 4793 n'admit qu'à moitié cette théorie; elle ne déclara propriétés nationales que les propriétés appartenant aux communes pour le compte desquelles la natiop aurait effectivement payé des dettes, et jusqu'à concurrence seulement du montant de ces dettes.

Les principes du député Lozeau et du député Cambon sont des principes anti-sociaux.

Du droit de former un être moral, une personne civile, dérive pour tout corps, pour toute communauté, celui d'acquérir, déposséder et d'aliéner, et par conséquent celui d'emprunter et de ^'imposer pour les besoins de son administration.

Entre les particuliers et les corps ou communautés,

il y a seulement cette différeRP^ que 1^ droit de propriété, illimité pour les prewierp, ^ pour limite dans les autres les droits des futures générf^tions : d'où résultent Tincapacité d'aUépef d'une manière absolue et 1^ qi^^Ufication de gens de tn,ain'f(içrlè, énergiquement expressiye de cette incapacité, dans les corps et (K)mmuT)^uté3 dont )>iistence se perpétue par la subrogation toujours successive des personnes qui les composent ou }es administrent.

4insi| le pâturage, la terre cuUe, l'église, le prcsr bytère, l'école, l'hospice, tous les établissements de préy^^yanee , de bienfaisapce et de crédit, en un mot toutes les propriétés rurales et urbaines de la commune, ^Q^t aussi sacrées pour TËtat que les propriétés indi- Tfrtpelles.

Ç*est ce que la Convention elle-même et le conseil des Cinq-Cents ont successivement reconnu par les lois des SI prairial ap lY, 2 prairial an V, 9 brumaire ^n XIII, etc., en suspendant Texécution de la loi de 4 793^ et en déclarant le partage simplement facultatif, malgré les efforts des communistes, qui sécriaient par Torgane du député Del pierre « La France est une Ré- ^ publique une et indivisible. Or, convient-il à cette « ^épubliqpe, qui se présente sous l'image d'un fais- « ceau de toutes les volontés et de tous les intérêts réu^ % Itis, qu'il y ait dans son ençlaye des corporations dote tée$, qui, s'interposant eptr^ 1 Ëtat et ses membres, f ne ^qpt propres qu'à diviser la grande association en « autapi de petits gouYcri^ements secondaires qu'il y « ade villages .et de hameaux, à alimenter Tesprit «L fractionnaire et municipal que la Constitution a

« voulu détruire, à compliquer la pensée et h gêner la « marche des administrations publiques? Nous avons « cru qu'il fallait, autant qu*il était en nous, faire dis- « paraître de dessus le territoire français ces propriétés « bâtardes, dont Texistence ne se concilie pas plus avec « l'organisation de notre régime politique qu'avec la a tranquillité des communes et la prospérité de Tagri- « culture. »

Le langage des communistes du dix-huitième siècle différait peu, on le voit, de celui des communistes du dix-neuvième ; il était seulement moins exagéré en ce qu'il admettait du moins Tinviolabilité des propriétés particulières.

Quant aux propriétés des communes et autres corps reconnus, elles furent considérées comme inhérentes au domaine de TÉtat , soit à raison de leur origine et de leur destination présumées, soit parce que TÉtat fut censé pouvoir dépouiller les corps au même titre qu'il pouvait les constituer et les dissoudre. Or, c'est là un double sophisme contre lequel il importe de protester, daus un moment où le communisme menace encore la société.

Les communes ne doivent Têtre qu'au droit naturel d'association, elles subsistent au même titre^que la nation elle-même: nous l'avons établi plus haut.

L'autorité souveraine doit sans doute intervenir pour donner à ces corps le caractère de personnes civiles; mais autre chose est cette intervention médiatrice et d'ordre public, autre chose est une puissance de création. Celle-ci attribuerait à l'État le domaine entier, absolu des corps, et lui permettrait de disposer à son

gré d*eax et de leurs propriétés ; celle-là ne lui confère que le degré d'autorité nécessaire pour maintenir Tordre et rharmonie entre tous les membres du corps social.

La tutelle administrative telle qu'elle s'exerce aujourd'hui, c'est-à-dire étendue sans exception et sans limite, même aux actes de pure et simple administration , tels que les baux à ferme , les votes de fonds permis par les lois et autres de cette nature , cette tutelle est incompatible avec la liberté des communes.

En déférant aux ministres et aux comités du conseil d'Ëtat un droit illimité de surveillance et de contrôle, qui embrasse non-seulement les actes d'aliénation directe ou indirecte, mais encore tous les actes de pure administration , on a compliqué ladministration de rouages inutiles et dispendieux. On a rendu la marche des affaires si lente , si embarrassée , que les intérêts les plus usuels périclitent souvent de la manière la plus grave avant d'avoir reçu une solution.

La tutelle administrative, dans les termes où elle existe, est d'ailleurs une atteinte au droit de propriété des communes, et peut être considérée comme un acheminement au communisme, car c'est en exagérant les droits de l'État que deux gouvernements ont été successivement amenés à spolier les communes.

En partant de ces principes, on est amené à distinguer, à l'égard des biens des communes, les actes de pure administration et les actes d'aliénation directe ou indirecte.

Les premiers rentrent dans les limites des attribu-

lions )iu corp$ pou^icipa}. « Toutes Içs fois, en effet, dit ^. Henrion 4e Panseji que les officierp niunicipaux^ (lisposisnt dan§ la $p}ière de }purs s^Urib^tiops, ils usent d'un droit qui leur est propre, agissent en y^rtu d'un poiiyoir qui leur e^t coaf^ré paf* la lq\ : or, il est de l'essence de tput ppuyoir légalement institué d'avoir en lui-même le 4pgré d'énergie nécessaire poiir commander Tobéissancp; ^utrempnt ce pouvoir n'ep serait pas un ; il y ^lirait contr^iption d^QS }ps mptç ÇQinp[)e dans les çhosps. »

Néanmoins on peut se demander s'il ne convient fs^ d puyfir un recours à toute partie intéressée contre la décision de la n^iyorité d'un conseil piuniçipal, qupir que prise dans la limite ^^ ses attributions. Qn peut dir^ qu'il faut dpnner aux droits des minpri^s une gaf^n(ie efficace. Ou peut trouver cette garantie dans l'iur tervention d'ui^^ autorité administrative supérieure , siégeant spit ^u cliefrlieu du canton , sqit au cbef-lieu du département, §pit au centre mepie du gouvernement. On doit veiller à bien plus forte raison à ce qui; le patrimoine communal, grevé qu'il est d'une sorte de fidéi-Gommis perpétuel, ne puisse pas être aliéné par ses administrateurs comme le serait une propriété particulière.

L approbation de certains actes d'aliénation , tels que les ventes ou acquisitions» échanges, partages de biens indivis, baux d'une durée de plus de dix-huit ans, actions en justice ou transactions, peut être ren-r fermée dans les limites du département : et par là on mettra une digue aux progrès de cette bureaur cratie paperassière qui paralyse l'administration; mais

^i\ s*agit 4*empinints ou d'impôts ^xtraoïiinfârer j m n'e^t p^s seulement riidministratÎQQ locale, g* est I9 chef ()^ y$i2Li m son conseil qui doit statuer, 11 |l^ fs^ll^ paç que les taxes locales ou les emprunts puissent faire ç^u budget de TËtat une concurreucp rpi-* ^P^se.

)ia décls^ration du 49 décembre 4764» qui prescrivit 9px coipmunes de rapporter des lettres-patentes autorif^pt les emprunts, excits^ dans le^ pays d'ÉtatSi et partipulièrement en Provence» de vives réclaqi^ation^. « I^^os administrateurs représentèrfsnt , dit M. de Coriolis, que cette disposition poijrrait être aux con)r^ munes d'up très-grai^d préjudice, puisque, dans le temps qui s'écoule nécessairement pour l'obtention et V(inF9giptremeut dç ces lettres-p^tfintes, les objets qui nép(i|piteut l'emprunt peuvent se détériorer epcor^ plus çppçjidérablementy une rivière faire de plus grapds dér gâti; , uu bâtiment à réparer crouler entièrement, les (r^s fies exécutions pour les sommes à payer devenir p)u9 considérables, le retardement d'un nouyeai} cadastrci occasionner des pertes plus sensibles ; maifi tpus ces inconvénients ne parurent pas assez fprts pour ^ngagisr le gouvernement ^ pbauger de résolution. »

Des objections analogues à celles d^s pays d'États et plus étendues encore s'élèvent aujourd'hui contre la pensée d'une surveillance administrative, quoique li* limitée fiux actes d'aliénation et exercée pour la plupart d'eiitri^ eux par l'administration départem^nt^li^^ £b

« Voy- le journal le Pays^ numéros des 22, 26, 29 mars, 22 iPàt 1849.

les municipes romains (L. 3, ff, de vendend. reh. ci^ vit.), ni dans nos anciennes provinces françaises (ordonnance royale de 1579, art. 284, â86 ; déclaration du 23 juin 1659; édits 4e 1667 et de 168B). Dans les pays d'Etats les plus décentralisés, en LaDgue4oc et en Provence, par exemple, on avait reconnu la nécessité dg subordonner Tadmipistration des communautés k celle des 4iocèses ou vigueries, analogues k nos départements, et à celle des administrations prorinciales ^

Jl en est, à la vérité, tout autrement en Amérique, où chaque commune est par elle-même une espèce de république indépendante, de même que, pris dans son unité, chaque Etat est lui-même indépendant par rapport au gouvernement national, siégeant à Washington. Mais qui pourrait songer à importer parmi nous le fédéralisme des Etats-Unis?

Toutes les législations contemporaines de l'Europe admettent, au contraire, en principe, l'intervention de l'autorité administrative supérieure dans tous les actes d'aliénation directe on indirecte des propriétés communales.

D'après IVt. 75 de la loi belge du 30 mars 1836, le conseil communal règle tout ce qui est d'intérêt communal; majs les articles suivants soumettent à Tavis de la députation permanente du conseil provincial et à l'approbation du roi les délibérations du conseil

* Avons maintenu les éta^s de potre province du Languedoc dans le droit et possession où ils ont été jusqu'ici de prendre connaissance de la régie et administration des diocèses, villes et communautés. (Déclaration du 7 décembre ^758, art. 10.)

sur les objets suivants: i ^ Les aliéaatioQS, traosaôtioBS, échanges de biens ou droits immobiliers de la commune ; les baux emphytéotiques , les emprunts et les constitutions d'hypothèques, le partage des biens immobiliers indivis, h moins que ce partage ne soit opdonné par Tautoritè judiciaire ; 3° les péages et droits de passage à établir dans la commune ; 8^ les actes de donation et de legs faits à la commune; i^ les demaur des ^n autorisation d -acquérir des immeubles et droits ûnmobiliers, etc., etc.

Toutefois, Tautorisation de la députation permanente du conseil provincial est suffisante au-dessous d'un certain chifiPre fixé par la loi.

En Angletei^re, on distingue entre les communes urbaines et ))ourg^, au nombre de cent soixante-deux, et les communes rurales ou paroisses, dont le nombre s'élève à environ dix mille.

La corporation des bourgeois, c'est-àrdire des oceu* piefs possesseurs ou tenanciers dans le bourg d une maison ou d'une boutique, inscrits pendant trms ans au rèle de la taxe des pauvres, et domiciliés dans un raf on dq pept milles, est investie, il est vrai, d'attributions presque souveraines.

Le conseil, qui coinpose avec le maire et les aldermen élus par lui 1-administration communale, nomme les fonctionnaires, fait les règlements de police et de commune, fixe les salaires des employés, règle les dépenses, arrête le budget, et administre les propriétés du bourg. Il pouvait même, autrefois, imposer des contributions, contre lesquelles il n'y avait de recours ouvert que devant le recoipder, ou devant la réunion des

JDges de paix du comté; mais les pouvoirs de ce conseil ont été restreints par le bill de 4 835.

Aujourd'hui, le conseil communal ne peut ni aliéner ni engager les biens communaux sans une autorisation des lords-commissaires, à moins qu il ne s'agisse d'exécution de contrats antérieurs au 5 juin 1835. 11 ne peut, sauf la même exception, consentir sans autorisation des baux de plus de trente-un ans, pour les biens -ordinaires, et de plus de soixante-quinze ans, pour f^iire des constructions ou des plantations. Il peut faire des règlements locaux, et établir des amendes jusqu*à concurrence de cinq livres sterling ; mais sa décision n*est exécutoire que quarante jours après la publication du règlement et Tenvoi d'une copie à un des secrétaires d'État; et pendant ce délai, le conseil privé peut faire opposition au règlement. La cour des sessions, formée par la réunion des juges de paix du comté, statue d'ailleurs sur les réclamations élevées contre les budgets communaux et autres difficultés en matière administrative.

Les paroisses ou communes rurales sont encore moins indépendantes: leur gouvernement général appartient, il est vrai, en grande partie aux paroissiens eux-mêmes, quoique leur autorité, sous ce rapport, ait été diminuée par des coutumes locales ou par des statuts; mais audessus de cette administration, plane, comme puissance régulatrice, l'autorité des juges de paix du comté, soit qu'ils agissent isolément ou deux ensemble, ou dans leur réunion trimestrielle à la cour du comté {quarter sessioijLs). Ces magistrats, qui sont, comme on le sait» nommés par une commission spéciale de la couronne.

interviennent dans Tadministration en jugeantles réclamations contre les taxes municipales et leur répartition» en participant au choix des fouctionnaires, et, enfin, en réglant le budget du comté pour les dépenses nécessaires à l'administration de la justice, à celle des prisons y à Tentretien et k rétablissement des chemins.

Quant k TAllemagne, en Prusse, en Saxe, en Westphalie, dans les provinces rhénanes, c est surtout aux conseils de régence qu on s'en était jusqu'ici référé pour Tapprobation des actes émanés des conseils communaux qui dépassent les bornes de la simple administration.

En Prusse, sous Tempire des lois de 4 831 et de 4 8 45, le cojiseil communal règle seul et souverainement ladministration, la mise en gage, Tamodiation des biens communaux, les actions judiciaires et transactions qui 8*y réfèrent; mais Tapprobation de la régence est nécessaire, 1^ pour toute vente de biens immeubles, laquelle doit se faire aux enchères, après affiches apposées six semaines à l*avance, sur une mise à prix fixée par la régence ; 2^ pour tout partage de biens communaux ou de droits réels; 3^ pour tout achat de biens immobiliers; 4^ pour tout emprunt, lequel ne peut être autorisé qu autant que la commune assure Tintérét et un fonds d'amortissement; 5° pour tout impAt communal, lequel ne peut être établi qu'après absorption de tous les revenus communaux affectés à des particuliers, et devait même être autorisé par le ministre de l'intérieur.

Le projet de loi du 23 mars 1 850 modifie ces dis-

positions, ^t exig^ TautorisaUQH di| Poogâl 4'ftrroiidi$«- ^ement (dont la composition et les iittribi^tions ne soat pas encorp définies), r pour les aliénations d'im-r meubles et de droits fonciers, ainsi que pour des em-r prunts qui augmentent les dettes de la communes 3° pour des changements dans le mode d'usage Aef biens communaux (forêts, pâturages, bruyères, toarrbières, etc.) ; 3"* pour les impôts qui dépassent ceu^ de TEtat; i"" pour les décisions relatives à des aliénatioup et des changements importants d'objets ayant une yaileur scientifique, historique ou artistique, tels, par exemple, que des archives (§ 45, 4Ç, 47» *8)'

En Westphalie, l'assemblée communale règl^ gour verainement, sauf le veto suspensif du bailli, 1^ Tadministration et la location des biens communaux; 9^ tout ce qui concerne lamélioration de ces biens ; S"" la mise en gage des biens communaux; 4^ toutes les actions et transactions concernant les intérêts de la commune.

Mais l'approbation de la régence est nécessaire en matière d'acquisition et d'aliénation dimmeubles, ainsi qu'en matière d'emprunts, de création ou d'augmentar tion d*impèts. En cas de malversation ou de négligence du président ou du directeur, la régence statue administrativement , sauf recours devant rassemblée de l'Etat.

Dans les provinces du Rhin, rapprobation de la régence est requise, en outre des cas ci-dessus : 1** Pour tout emploi de capitaux mobiliers appartenant à la commune; 2° pour toute action judiciaire sur les comptes communaux ou sur le fonds même des biens

coipfnua^km, j^Bsi que pou? toutis tr»u8%etion sur ces ^ifttii^e^; 3** pour toute donation ou pour toute renoaci^tion h la propriété des biens communaux.

En Saxe, putpe l'intervention de Tautorité supétri^ur^ danjs les en^prunts des communes, le législateur s^ pris les précautions les plus sévères contre raccroisr sen)^nt de leurs dettes.

Aucune dette nouvelle ne peut être contractée avant r^nUnction des anciennes, sauf, 4 "^ quand les nonvellas ont pour but d'éteindre d'anciennes dettes dont on p^yftit un intérêt plus élevé ; S*" dans le cas d'urgente nécessité ; S"" pour un avantage évident. Dans tous les ca^^ un fonds d'amortissement doit être joint à la création de la dette nouvelle.

£n Autriche, toute décision du conseil communal tendant à la vente ou au partage des biens communaux doit être homologuée par la diète provinciale.

^n cas d'insuffisance des recettes ordinaires, le conseil communal peut décréter des impositions; mais lorsque l'augmentation dépasse 4 ou 15 p. 4 00, elle doit être votée dans une assemblée générale des électeurs, et approuvée par l'assemblée de l'arrondisse*ment du cercle. Lorsqu'elle dépasse 4 5 p. 4 00 des intérêts directs, et 20 p. 100 des impôts indirects, elle doit être sanctionnée par une loi. Le conseil peut voter fies emprunts qui n'xcèdent pas la moitié du revenu annuel ; s'ils l'excèdent, ils doivent être votés par l'assemblée de l'arrondissement; et s'ils dépassent la totar lité de ces revenus, ils doivent être sanctionnés par une loi*.

1 Loi du 47 mars 4849, SS 74, 76, 77, 78.

En Espagne, où d'un excès dlndépendance locale on a récemment passé à un régime de centralisation trop calqué, peut-être, sur la loi française de 4837, Yayuntamiento (conseil communal) règle souverainement l'administration des biens communaux, la jouissance des pâturages et autres ressources communes» la conservation et la réparation des chemins et des ponts vicinaux, les améliorations matérielles dont le pays est susceptible, quand la dépense ne dépasse pas deux cents réaux dans les communes de moins de deux cents habitants, cinq cents réaux dans celles de deux cents à mille habitants, et deux mille réaux dans les autres.

Mais d une part, le gouverneur de la province peut d'office, ou sur la demande d'une partie intéressée, apposer son veto suspensif à ces décisions du conseil communaly et les déférer à lappréciation du gouvernement, après avoir pris Tavis du conseil provincial. D un autre côté, les décisions du conseil communal sur les acquisitions, les aliénations, les emprunts sont soumises à Tapprobation préalable de l'autorité supérieure.

Ainsi partout, au milieu de diversités de détail, subsiste ce double principe : administration libre et souveraine; aliénation directe ou indirecte soumise au contrôle, tantôt de l'administration provinciale, tantôt du gouvernement, selon Timportance des actes.

L'indépendance absolue des communes serait, en France, uneinaovalion d'aulantplus dangereuse qu'elle nous ferait passer tout k coup d'un extrême à l'autre : Natura nihil operalur sallu.

Ce n'est pas d'ailleurs en armant les communes d'un pouvoir de défiance et presque d'hostilité contre le dé-

parlement et l'Etat qa'on réalisera le bien qu'on peut eu attendice. L'esprit municipal est dans les mœurs plus que dans les lois, et c est par des moyens indirects qu'on le \ivifiera parmi nous. Ce sont les mœurs des populations de la Belgique et de rÀllemagne qui donnent en ces pays aux libertés municipales toute leur efficacité pratique. Les lois ne font, en quelque sorte, que conserver la mémoire traditionnelle des franchises locales. Ce qui soutient la commune belge ou prussienne, c'est son premier magistrat, c'est le bourgmestre, homme en général considérable par sa position et par son dévouement au bien de la cité. Ce haut fonctionnaire n'a pas les pouvoirs de la députation permanente ou de la régence, il lui est subordonné de droit; mais en fait il contrebalance, par le crédit dont il jouit, la puissance dont il relève. Or, le bourgmestre est en quelque sorte le produit spontané du sol, c'est la per^ sonnification de cet esprit municipal si fortement enra-' ciné dans les populations du nord de l'Europe.

L'esprit de localité n'a pas en France la même énergie : il s'était réveillé un instant en 4 81 4 ; mais la monarchie administrative des trente- quatre dernières années a effacé toules les traces du régime municipal. On s'est complu dans les excès de la centralisation jusqu'au moment oh l'apparitiou du socialisme a révélé i'abtme vers lequel on se laissait entraîner. Alors on a compris le péril, et Ton fait aujourd'hui beaucoup d'efforts pour le conjurer ; mais la réaction, pour être efficace, ne doit pas être exagérée. Une transition trop subite, une réforme trop radicale, nous feraient passer du despotisme à l'anarchie : tâchons d'éviter l'un et

En Espagne, où d'un excès d^indépendance locale on a récemment passé à un régime de centralisation trop calqué, peut-être, sur la loi française de 1837, Vayuntamiento (conseil communal) règle souverainement l'administration des biens communaux, la jouissance des pâturages et autres ressources communes» la conservation et la réparation des chemins et des ponts vicinaux, les améliorations matérielles dont le pays est susceptible, quand la dépense ne dépasse pas deux cents réaux dans les communes de moins de deux cents habitants, cinq cents réaux dans celles de deux cents à mille habitants, et deux mille réaux dans les autres.

Mais d une part, le gouverneur de la province peut d'office, ou sur la demande d'une partie intéressée, apposer son veto suspensif à ces décisions du conseil commuoaly et les déférer à l'appréciation du gouvernement, après avoir pris Tavis du conseil provincial. D un autre côté, les décisions du conseil communal sur les acquisitions, les aliénations, les emprunts sont soumises à Tapprobation préalable de Tautorilé supérieure.

L'indépendance absolue des communes serait, en France, uneinaovation daulantplus dangereuse qu'elle nous ferait passer tout à coup d'un extrême à l'autre : Natura nihil operalur sallu.

Ce n'est pas d'ailleurs en armant les communes d'un pouvoir de défiance et presque d'hostilité contre le dé-

parlement et TEtat qu'on réalisera le bien qu'on peut en attendice. L'esprit municipal est dans les mœurs plus que dans les lois, et c est par des moyens indirects qu on le vivifiera parmi nous. Ce sont les mœurs des populations de la Belgique et de TÀIlemagne qui donnent eu ces pays aux libertés municipales toute leur efficacité pratique. Les lois ne font, en quelque sorte, que conserver la mémoire traditionnelle des franchises locales. Ce qui soutient la commune belge ou prussienne, c'est son premier magistrat, c'est le bourgmestre, homme en général considérable par sa position et par son dévouement au bien de la cité. Ce haut fonctionnaire n'a pas les pouvoirs de la députation permanente ou de la régence, il lui est subordonné de droit; mais en fait il conlrebalance, par le crédit dont il jouit, la puissance dont il relève. Or, le bourgmestre est en quelque sorte le produit spontané du sol, c'est la per^ sonnification de cet esprit municipal si fortement enra-' ciné dans les populations du nord de l'Europe.

L'esprit de localité n'a pas en France la même énergie : il s'était réveillé un instant en 4 SI 4 ; mais la monarchie administrative des trente- quatre dernières aunées a effacé toutes les traces du régime municipal. On s'est complu dans les excès de la centralisation jusqu'au moment oii l'apparition du socialisme a révélé Fabime vers lequel on se laissait entraîner. Alors on a compris le péril, et Ton fait aujourd'hui beaucoup d'efforts pour le conjurer ; mais la réaction, pour être efficace, ne doit pas être exagérée. Une transition trop subite, une réforme trop radicale, nous feraient passer du despotisme à l'anarchie : tâchons d'éviter l'un et

laatre excès; ne cherchons pifidaiisl les diverses bràli-' ches da système municipal des fôlxed éontfaife^ qiii s*entrë-choquent; voyons-y lés organes d'un métué corps vivant d'une même vie, animés d'un ihémè ^s** prit, et contribuant au bieii général, non jpar lëiir Itttlé, xnais par leur concours.

Nous croyons avoir justifié par de solides tâisonsl là distinction générale entre leë actèë d'admiiiiâtHltiàn èi les actes d'aliénation des pfopfiëtés] côiiilnttiialèâ. Il nous reste à appliquer ce principe. i

La loi de 4 837 autorisé (art. \ 7] les cbhÈéiU iiitinicipaux a régler, par leurs délibétationi^, le^ objets sdivants :

I"* Le mode d'administration des biens commiihaiix ; â° Les conditions des baux à ferme ou à loyer, dont la durée n'excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf aUs pour lés âiitres biens ;

3« Lé mode de jouissatice et la répartition des pâturages des fruits coultilunatix^ autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes ;

4** Les afifouages, eu se conformant aux lois forestières.

L'art. 18 ajoute: <f Expédition de toute délibération sur tin des objets énoncés en Tarticle précédent est immédiatement adressée par le maire ati sous-préfet, qui en délivre ou fait délivrer récépissé. La délibération est exécutoire si, dans les trente jours qui suivent la date dû récépissé, le préfet ne la pas annulée, soit d office, pour violation d'tlne disposition de la loi oti d'un règlémétit d'administration publi(j[ue, soit sur la réclafâatiôii de toute partie intéressée.

tToutefoisJé préfet peut suspendrerexécntiondela délibération {Pendant nu auti'e délai de trente jours. %

Enfin, l'art. 47 est ainsi conçu :

«Les délibérations des conseils nitinicipant aidant pour objet des baux dont la durée excède dix-huit anà, ne sont exécutoires qù^êil tertu d'une ordounaiice royale.

a Quelle que soit la darée du bail, l'acte passé par le maire n'est exécutoire qu*api'ès l'approbation dtt préfet, sr

La nécessité de T autorisation préalable des baux à ferme ) au-^lessous de dix-huit ans, nous pfttàU dé^ Yoir disparaître. Le conseil hiuniéipal doit régler souTeraiAement les baux à Qovtti terme, lés partages de fruits, la vaine pâture, les affouages; et ce U'eSt que dand le cas de violation d'une loi ou d'Un règletnènt d'administration publique que M délibération petit être annulée par l'agent du pouvoir central. C'était le vieux droit français*; c'est le droit contemporain de l'Europe. Il suffit d ouvrir ati tiers lésé danis tin iiitérét patticttlier un recours devant l'administration supérieure*.

A l'égard des actes d'aliénation directe ou indirecte, il faut distinguer : Les uns, tels que les baux de plus de dix-huit ans, les acquisitions à Taide d'excédants de recettes ou de fonds mobiliers disponibles, les rentes, échanges ou partages de peu d'importance, les acceptatioàil de doits et legs, les travaux côniUiunaut faits avec

1 Fréhinville, Traité du gouvernement dès éorii'munes. > Loi mt 1 4 déGenfbfe 4789^ èrl. 60; HiN^i^ dk Pli^sBt, Du p&iÊVQér mtÊmUifulf ch. xu et \tiu

les ressources extraordinaires» les procès et les transactions sur des intérêts trop peu considérables pour compromettre les droits de TEtat» doivent être approu- Tés par le conseil général, autorité suffisante pour empêcher les écarts des conseils municipaux.

Ici encore on peut se prévaloir avec avantage, nonseulement des exemples de presque tous les Etats de TEurope, mais encore de la législation de notre monarchie absolue, qui, tout en soumettant à l'autorisation préalable du prince les actes d'aliénation * et même les actes d'acquisition^, permettait cependant aux communes de transiger sans cette autorisation, pourvu que le tribunal examinât, sur les conclusions du ministère public, si la transaction ne recelait pas une aliénation prohibée^.

L'ancien Droit français^, conforme en cela au Droit romain " était, il est vrai, beaucoup plus svère en matière de ventes, d'échanges, d'inféodations, de donations, d'hypothèques, d'emphytéoses, et, en général, de tous actes par lesquels la propriété des communes pouvait être transférée à des tiers. Mais pourquoi cette sévérité? parce que les communes ne pouvaient aliéner leurs biens et usages sous quelque prétexte que ce fût,

* JoussE, De Vadm. des comm de main-morle. Édits de 1 667 et de 1683.

2 Édiis d'août 1749, art. 14, 15, 26 ; d'août 1754, art. 26.

3 Merlin, Rép, de jurwp. au mot Transactions, Dunod, De« prescripl. Arrêts du parlem. de Flandre du 28 février 1771 et du 29 juillet 1777.

* Édit d'avril 1667 ; édit d'avril 1683 ; édit d'août 1764, etc.

^ Const.imp. Leonis cod., lib. II, tit. 31 , de vendend. reb, civ.

même quand elles en auraient obtenu la permission^. Cette prohibitioD tenait aux principes de la main-morte plutôt qu kceux de la centralisation administrative. Les lois de la révolution en disposèrent autrement. Tandis qu'elles rivaient aux communes le joug de la centralifation, elles leur permirent d'aliéner certaines propriétés, et même d'en acquérir, moyennant la simple approbation du directoire du département*. Elles voulurent par là favoriser les adjudications des domaines nationaux, que les municipalités furent autorisés à acquérir pour les revendre ensuite k leur profit. Mais ces dispositions transitoires n'ont pas dû subsister longtemps. L'ancien principe de l'inaliénabilité des biens communaux, excepté dans des cas de nécessité urgente, dont le gouvernement est le juge^, voilà le principe qu'il faut rétablir dans toute sa sévérité, et qui est le correctif nécessaire de la libre administration qui doit être rendue aux municipalités.

^ Édit d'avril 1683, art. 49. Déclaration dU mois d'août 4 687.

* Loi da 48 décembre 1789, art. 56. Inst. de Vass. nal.y S 3. Décret du 5 août 1791. Loi du 10 juin 1793, sect. 3, art. 11.

* Il y avait nécessité de vendre, et Paliénation était permise, quand une commune, privée de toule autre ressource, était obligée ou de rembourser une deite exigible, régulièrement contractée, et dont Tobjet lui avait été profitable, ou de réparer les désastres causés par un incendie, la guerre, la peste, la famine, etc., ou de pourvoir aux besoins les plus urgents des pauvres, ou sMI s^agtssait d'abandonner un immeuble plus à charge qu'à profit, ou bien de se défaire d'une propriété médiocre pour en acquérir une autre plus avantageuse. — Lett. pat. du 3 fév. 1604. Ord. de 4669, lit. 29, art. 5. Edit d'avril 1683. Arrêt du parlement de Dijon. Bouvot. t. I, v® Communautés.

joges de paix da comté; mais les poaToirs de ee eonseil ont été restreints par le bill de 4 835.

ÀQJoard'hoi, le conseil coinmanal ne peut nialîé* ner ni engager les biens communaux sans une autorîsatioÀ des lords*comroissaires, à moins qu'il ne s'agisse d'exécution de contrats antérieurs au 5 juin 483&« U ne peut, sauf la même exception, consentir sans auto* risation des baux de plus de trente-un ans, pour les biens -ordinaires, et de plus de soixante-quinze ans, pour t^irt des constructions ou des plantations. Il peut faire des règlements locaux, et établir des amendes jusqu'à concurrence de cinq litres sterling ; mais sa décision n'est exécutoire que quarante jours après la publication du règlement et renvoi d'une copie à un des secrétaires d'Ëtat ; et pendant ce délai, le conseil privé peut faire opposition au règlement. La cour des sessions, formée par la réunion des juges de paix du comté, statue d'ailleurs sur les réclamations élevées contre les budgets communaux et autres difficultés en matière administrative.

Les paroisses ou communes rurales sont encore moins indépendantes: leur gouvernement général appartient, il est vrai, en grande partie aux paroissiens eux-mêmes, quoique leur autorité, sous ce rapport, ait été diminuée par des coutumes locales ou par des statuts; mais audessus de cette administration, plane, comme puissance régulatrice, l'autorité des juges de paix du comté, soit qu'ils agissent isolément ou deux ensemble, ou dans leur réunion trimestrielle à la cour du comté {quarter sessiotdLê), Ces magistrats, qui sont, comme on le sait, nommés par une commission spéciale de la couronne.

interviennent dans Tadministration en jugeantles réclamations contre les taxes municipales et leur répartition» en participant au choix des fonctionnaires, et, enfin, en réglant le budget du comté pour les dépenses nécessaires à l'administration de la justice, k celle des prisons» à Tentretien et à rétablissement des chemins.

Quant k TAllemagne, en Prusse, en Saxe, en Westphalie, dans les provinces rhénanes, c est surtout aux conseils de régence qu'on s'en était jusqu'ici référé pour Tapprobation des actes émanés des conseils communaux qui dépassent les bornes de la simple administration.

En Prusse, sous Tempire des lois de 4 834 et de 1 S 45, le cojiseil communal règle seul et souverainement ladministration, la mise en gage, l'amodiation des biens communaux, les actions judiciaires et transactions qui s'y réfèrent; mais l'approbation de la régence est nécessaire, 4® pour toute vente de biens immeubles, laquelle doit se faire aux enchères, après affiches apposées six semaines k l'avance, sur une mise k prix fixée par la régence ; 2^ pour tout partage de biens communaux ou de droits réels ; 3® pour tout achat de biens immobiliers; 4** pour tout emprunt, lequel ne peut être autorisé qu'autant que la commune assure l'intérêt et un fonds d'amortissement; 5*" pour tout impAt communal, lequel ne peut être établi qu'après absorption de tous les revenus communaux affectés k des particuliers, et devait même être autorisé par le ministre de l'intérieur.

Le projet de loi du 23 mars 4 850 modifie ces dis-

positions, el exige l'autorisalion du conseil d'arrondig- ^nieot (doDt la composîlioQ el lasatlribulions ne soat pas encore ddfiDÎes), 1° pour les aiiénalions d'iinmeuLles et de droîls fonciers, ainsi que pour des cmpruQls qui augmenlenl les dettes de la commuDe; 3° pour des chaDgcments dans le mode d'usage dep bÎRns communaux (forêts, pâturages, bruyères, iouribières, etc.} -, 3° pour les impàts qui dépassent ceui de l'Etal ; 4° pour les décisions relatives k des aliénalion^ Cl des cliangemcsls importants d'objets ayant une va? leur scientifique, historique ou artistique, tels, par eieuiple, que des archives {§ 45, 46, 47, 48).

En Wesiphaiie, l'assemblée communale règle souverainement, sauf le veto suspensif du bai/h', 1° t'adroinistralion et la location des biens communaux; S" tout ce qui concerne l'amélioration de ces biens ; 8° la Dîise en gage des biens commuuaus ; 4" toutes les actions et transactions coaceFnftiH les inltrêts de !» copDinne-

Mais rapprobatioQ dfi U régence pst nécessaire en malière 4'scquisition çi d'aliMation d'immeubles, ainsi qu'ep matière d'emprunts, de ^éation pu d'augmeata-r lien d'impâts. En cas dç m^lversalion oit de pégligsace du président ou du directeur, la régence sutue iûicniruistrativentent , sauf recours devait rassemblée do l'Etal.

Dans les provinces dn Rhin, l'approbation de la régence est requise, eq outre des cas ci-dessus : 1 " Pour tout emploi de capitaux mobiliers appartenant à la commune; 9." pour toute action judiciaire sur les comptes communaux on sur le fonds même des biens

coipfpuAf^DXi ainsi que pour toute trauBaction sur ces m^tière^i 3"* pour toute douatiou ou pour toute renonr ciiitiQu k la propriété des biens communaux.

Ei| Saxe, outre Tintervention de lautorité supé^ rieure danis les erpprunts des communes, le législateur 9, pris les précautions les plus sévères contre Taccroisr S6(»0iit de leurs dettes.

aucune dette nouvelle ne peut être contractée avant r^xtinction des anciennes, sauf, 4 '^ quand les nouvelles ont pour but d'éteindre d'anciennes dettes dont on payait un intérêt plus élevé ; â*" dans le cas d'urgente nécessité ; ^° pour un avantage évident. Dans tous les caSi un fonds d'amortissement doit être joint k la création de la dette nouvelle.

En Autriche, toute décision du conseil communal tendant à la vente ou au partage des biens communaux doit être homologuée par la diète provinciale.

Su cas d'insuffisance des recettes ordinaires, le conseil communal peut décréter des impositions; mais lorsque l'augmentation dépasse 4 ou 15 p. 4 00, elle doit être votée dans une assemblée générale des électeurs, et approuvée par l'assemblée de l'arrondissement du cercle. Lorsqu'elle dépasse 4 5 p. 4 00 des intérêts directs, et 20 p. 100 des impôts indirects, elle doit être sanctionnée par une loi. Le conseil peut voter des emprunts qui n'xcèdent pas la moitié du revenu anquel ; s'ils l'excèdent, ils doivent être votés par l'assemblée de l'arrondissement; et s'ils dépassent la totar lité de ces revenus, ils doivent être sanctionnés par une loi ^

1 Loi du 47 mars 4849, SS 74, 76, 77, 78.

En Espagne, où d'un excès dïndépendance locale on a récemment pa^ à un régime de centralisation trop calqué, peut-être, sur la loi française de 1837, Yayuntamienio (conseil communal) règle souverainement Tadminist ration des biens communaux, la jouissance des pâturages et autres ressources communes, la conservation et la réparation des chemins et des ponts vicinaux, les améliorations matérielles dont le pays est susceptible, quand la dépense ne dépasse pas deux cents réaux /ians les communes de moins de deux cents habitants, cinq cents réaux dans celles de deux cents à mille habitants, et deux mille réaux dans les autres.

Hais d une part, le gouverneur de la province peut d'office, ou sur la demande d*une partie intéressée, apposer son veto suspensif à ces décisions du conseil communal, et les déférer à lappréciation du gouvernement, .après avoir pris l'avis du conseil provincial. D un antre cÂté, les décisions du conseil communal sur les acquisitions, les aliénations, les emprunts sont soumises à Tapprobation préalable de l'autorité supérieure.

L'indépendance absolue des communes serait, en France, une innovation d autant plus dangereuse qu'elle nous ferait passer tout k coup d'un extrême à l'autre : Naiura nihil operalur sallu.

Ce n'est pas dailleurs en armant les communes d'un pouvoir de défiance et presque d'hostilité contre le dé-

parlement et lEtat qu'on réalisera le bien qu*on peut eu attendice. L*esprit municipal est dans les mœurs plus que daus les lois, et c est par des moyens indirects qu on le vivifiera parmi nous. Ce sont les mœurs des populations de la Belgique et de TÂllemagne qui donnent en ces pays aux libertés municipales toute leur efficacité pratique. Les lois ne font, en quelque sorte, que conserver la mémoire traditionnelle des francbises locale. Ce qui soutieut la commune belge ou prussienne, c*est son premier magistrat, c'est le bourgmestre, homme en général considérable par sa position et par son dévouement au bien de la cité. Ce haut fonctionnaire n'a pas les pouvoirs de la députalion permanente ou de la régence, il lui est subordonné de droit; mais en fait il conirebalance, par le crédit dont il jouit, la puissance dont il relève. Or, le bourgmestre est en quelque sorte le produit spontané du sol, c'est la per^ sonnification de cet esprit municipal si fortement enraciné dans les populations du nord de l'Europe.

L'esprit de localité n'a pas en France la même énergie : il s*était réveillé un instant en 4 SI 4 ; mais la monarchie administrative des trente- quatre dernières aonées a effacé toutes les traces du régime municipal. On s'est complu dans les excès de la centralisation jusqu'au moment oii TapparitioD du socialisme a révélé l'abime vers lequel on se laissait entraîner. Alors on a compris le péril, et Ton fait aujourd'hui beaucoup d'efforts pour le conjurer ; mais la réaction, pour être efficace, ne doit pas être exagérée. Une transition trop subite, une réforme trop radicale, nous feraient passer du despotisme à l'anarchie : tâchons d'éviter Tun et