DES COMMUNES

SOMMAIRE

Ancien système de perception, de répartition et de comptabilité des dehiers communaux. Édit de Louis XIY de 1685. Èdiis de diat i763 et d*aoû( l76i. Système moderne. Réformes A opérer t i^ ûûûs f 6M* blissement des impôts communaux ; 2° dans la répartition et la perception dé ces impôts } 3» dans la comptabilité communale.

Système antérieur à redit de 4683.

Les commuDâutés françaises jouissaient autrefois dans leur administration financière d'une indépendance excessive^ et qtii, k côté d'avantages réels^ ouvrait la porte aut plug graVeâ âbiis.

« Or, les deniers des villes , disait Loyseau *, sont généralement appelés deniers communaux^ ainsi ^e les affaires des villes s appellent affaires communes, eit clônÉ;équetfce de ce qtie les villes oilt droit de commilbautë et bourse cotnmuhë; et il y en a de dëut âortêSi

* Des offices désviUesyMs.yy ch. vu, no33.

jt lavoir : les denieri; patrimomaa:(, qui sont les rwônw des héritages et autres biens appart^ant aux villesy et les deniers d'octroi^ qui sont ceux qui procèdent de certaines levées que le, roi octroie^ et permet de faire chacun an dans les villes, comme des appettisseif(ients de mesure sur les blés ou sur les vinSj QU quplq4(3 attribution sur le pri^ du sel, ou quelque péage sur les rivières ou passages ; et tels deiders ont ordinairement une destination spécifiée par Toctroi et concession d'iceux : sinon, ils doivent être employés h la fortification» eptreteuemeiit du pavé, des murailles et des portes des villes, et ue doivent être di ver- ^ à autre usage, en quoi est compris Fentretenement de rhorloge publique, la garde (les portes et les guets. Et quant à^ Tentretenement des fontaines publiques, des prédicateurs et des maîtres d'école» il y peut étr en^plQyé par an jusques à cent liyres, comme il est cpn^uu en l'ordonnance de Blois, art. 354 . Hais quant aux deniers patrimoi^iaux, ils peuve^t être employés indistiuctement ep toutes les nécessités des villes par ordonnances des échevins, et il est k observer que les comptes 4es deniers d'octroi doivent être rendus en la chambre des comptes, et cepx des deniers patrimoniaux par-devant le bailli» ou séuéchal de la ville, appelés les advocat et procureur du roi, et y assistant les maires 6t échevins, sans aucuns frais et salaires, dit l'ordonnance d'Orléans, art. 95. »

l^es villes avaient aussi une part considérable dans la répartition des impôts levés par ordre du roi.

C'est par des prud'hommes élus dans le sein de chaque communauté que se faisait l'estimation du

revenu sur lequel étaient assises à la fois la taille personnelle et la taille réelle » quand ces tailles étaient des impôts de quotité ^

Lorsqu'au milieu du quinzième siècle les tailles farent transformées en impôts de répartition» la France fut partagée en un certain nombre de généralités ou de provinces; le brevet de ce qui devait être payé dans chacune d'elles était arrêté par le roi en son conseil '• Les syndics généraux de la province ou les élus de la généralité adressaient aux syndics des diocèses les mandes ou commissions. C'étaient des ordonnances royales par lesquelles les commissaires, présidant pour le roi aux actes, mandaient au commissaire principal et aux commissaires ordinaires de chaque diocèse, de faire asseoir, imposer et lever en la* forme accoutumée sur tous les contribuables les sommes qu'ils devaient supporter pour leur part des impositions générales.

Les syndics des diocèses communiquaient ces ordonnances aux commissaires ordinaires qui convoquaient l'assemblée du diocèse, appelée assiette, à cause de l'objet de sa réunion.

Cette assemblée délibérait sur l'imposition non-seulement des sommes comprises dans les commissions, mais des frais ordinaires de T assiette et des dettes et

^ Ordonnance de 1256. Les communes comptaient de net aux gens des comptes alors confondus dans le conseil du Roi, el peut-être étaient-elles déjà autorisées à lever en même temps quelque impôt pour leurs dépenses. Ordonnance de 4274. Voy, Pouliain de Viéville^tt. II, p. 4 et suiv.

* Voy. les ordonnances du \^^ avril 1459, de 1517, de 1600, de 1634, et la déclaration du 16 avril 1643.

affaires partkulières du diocèse » et répartissaient , d'après le tarif , toutes ces sommes sur les communautés.

De la réunion du compois de toutes les communautés» s*était formé le tarif de chaque diocèse, «t de la réunion de ces tarifs particuliers, le tarif général de la province.

La répartition établie d'après le compois formait un rôle qui contenait les noms de tous les contribuables, et la somme que chacun devait payer.

On insérait au commencement du rôle un état appelé le préambule du rôle des imposiiionSy qui énonçait dans le premier article le total des sommes comprises dans la mande adressée à la communauté par le diocèse, et dans des articles séparés toutes les impositions particulières à la communauté avec leur destination.

Le recouvrement des impositions ainsi réparties se faisait par un collecteur , ou forcé ou volontaire, qui avait, à titre de gages, un prélèvement sur les deniers perçus.

Les conseillers politiques de la communauté devaient assister aux assemblées convoquées pour donner la lieteàe» impositions, soit au collecteur forcé, sojt au collecteur volontaire. Ils étaient responsables de la gestion des collecteurs, quand même ils n'auraient pas été présents au conseil.

La nomination des collecteurs se faisait aux enchères ; mais les administrateurs n'étaient pas obligés d'adjuger à celui qui offrait de s'en charger à moindre prix. Us étaient libres de choisir entre les concurrents

celui qui leur paraissait le plus digne de leur confiance, par son idonéitij prud^hommée, légalité, eœpérifuce et suffisance ; Tadjudication devait être faite à celai pour qui la majorité des yoix s* était déclarée, sans avoir égard au moins disant ni à ce seulement regarder y parce que la chose publique a grand intérêt que ledit receveur soit de grande loyauté, expérience tt au gré des dioeisains K

k défaut de paiement, les collecteurs faisaient pro<céder par saisie sur les fruits et les meubles des contriliuables avant de faire saisir les fonds, mais ils ne pouvaient prendre des bestiaux. Outre les exécutiois judiciaires, on employait aussi des soldats qu'on mettait en garnison cbez les particuliers qui ne payaient point. L'intendant donQait des instructions à l'exécution desquelles les commissaires des diocèses veillaient particulièrement. Dans les grandes calamités, telles que des inondations, des gelées, etc., le gouvernement accordait sur le don gratuit des sommes extraordinaires, qui,' réparties sur les comn^unautés qui avaient le plus souffert, étaient distribuées par les conseils politique^ aux particuliers qui y avaient le plu^ de droit.

On expédiait ensuite aux consuls de chaque communauté les mandes et ordonnances des commissaires principal et ordinaires de Tassiette, pour asseoir, imposer et lever les sommes qui y étaient énoncées.

Une seule mande adressée par chaque communauté était reçue par les consuls, qui la communiquaient au conseil politique.

1 Lettres ^e François !•' de 1537 et de 1^38.

Chique communauté imposait, en outre, le montant de 86$ dépenses ordinaires et de ses dettes et affaires particulières y et y pourvoyait; indépendamment du révenu de ses biens , qui étaient alofs , en général , relativement copsidérables 9 par des contributions directes et par des rêves ou des octrois, qui ^'étaient autre chose que des impositions sur les fruits jet autres denrées de consommation.

Pour faire sur les particuliers la répartition de Tim- .p^t direct , les consuls et le greffier se conformaient au êompqis.

Le compois était un registre dressé dans chaque communauté p^r les officiers municipaux , qui conter nait f sous le nom de chaque propriétaire et par articles séparés , la description de toutes les possessions , leur contenance, leurs confronts, leur nature, leur qualité, leur estimation ^

Tel était , en substance , le système (|^ perception des impôts directs.

Quant aux impÀts de consommation, ils étaient perçus aux entrées des villes, en vertu des seules décisions des conseils politiques, ({ans les pays d'États, notamment en Provence : aiqsi le décidaient trois statuts ^ dont Tun avait été accordé par le roi René lui*méme aux États tenus à Marseille, le 8 novembre 4 442. Depms leur réunion à la France et sous 1^ règne de Louis XIV, les communautés, de Provence éprouvèrent, à la vérité, de fréquentes contradictions dans Texerciee

I BoBNBmiuB, yo ComposMim; Philippi Dbspàilli, Delà Mllûf I. VI» tit. lUf sect. %y p. 373

de ce droit. Deux arrêts du conseil , Tun du mois de novembre 4634, l'autre du 8 décembre 1643^ firent défense aux conseils et administrations des villes et communautés du pays d'établir aucun impôt sur les denrées et marchandises sans lettres-patentes de Sa Majesté» à peine de punition corporelle, et à la cour des comptes d'autoriser ces impôts, à peine d'interdiction. Mais les procureurs du pays se pourvurent en révocation du dernier de ces arrêts, comme abrogeant les anciens usages ; ils représentèrent que, de tout temps, les communautés de Provence avaient été en possession d'imposer sur elles les sommes nécessaires pour le paiement des tailles et des deniers du pays , et de faire autoriser les impositions extraordinaires par la cour des comptes , aides et finances , sans être obligées de recourir en la grande chancellerie de France.

Ces réclamations furent favorablement écoutées, et un avis du conseil du 31 juillet 4 642 rétablit les anciens usages, nonobstant celui du 10 décembre 1641, auquel il fut dérogé ; cet arrêt fut confirmé par un édit du 31 mars 1643.

La liberté d'établir des impôts sur les fruits ou denrées n'existait pas au même degré dans les pays d'élection ; ils y étaient connus sous le nom d' octrois , ce que les étymologistes expliquent en ce sens , que le souverain octroyait aux communes la faculté de lever sur elles-mêmes et dans leur propre intérêt certains droits des contributions sur les objets de leur consommation intérieure.

' Ayant d'examiner les changements introduits dans cette partie de la législation intérieure par Tédit de

Lonis XIV de 1683, il est nécessaire d*eipliqàer comment était réglée la comptabilité des deniers perças par les collectears et envoyés des communautés au trésorier du diocèse, par celui-ci au trésorier de la province, et par le trésorier de la province an trésor royal.

Il y avait alors dans chaque communauté des officiers connus sous le nom d'auditeurs des comptes ^. Par leurs fonction<i, ils étaient tenus d examiner dans Tannée de leur exercice le compte que devait rendre , par-devant eux le trésorier de la communauté. Ils jugeaient véritablement ces comptes; ils remplissaient les fonctions de premiers juges, et ce qu'ils ordonnaient en celte matière était exécutoire, à moins que, par un recours porté devant la cour des aides , Texécution de leur ordonnance ne fût suspendue.

La cour des aides de la Provence, dont les attributions furent réglées par un édit de 4691 *, celle du Languedoc, établie k Montpellier par Tédit du 20 août 4 437, et par celui de Sedan de 4 512 ^, et en général toutes les cours de même nature étaient composées de présidents, de conseillers-mattres, de conseillers correcteurs et de conseillers auditeurs , secrétaires et archivistes ; leurs attributions embrassaient le règlement définitif des comptes de la province et tout ce qui te^ nait aux impositions et aux finances.

Les auditeurs des comptes étaient , comme tous les autres fonctionnaires communaux , librement élus par les habitants ou par les conseils politiques.

^ GomiOLis, De Vadministralion de la Provence, t. III, p. 244. « W., ibid.

» BOULAINTILLIERS, t. VI, p. 354 .

Ainsi, dans la comptabilité comme daas l'assiette at dansf U perception des contributions , les communiâtes jouissaient d'une liberté réelle. Il y avait des avantages incontestables dans un syslèipe qi^i ppnsQlidait les intérêts généraux, en leur donnant, ppnr gari^ntie solidaire des recouvrements à effectuer contre chaque contribuable, la comniunauté , le diocèse et la province , et les intérj^ts des localités qui faisaient frapper l'impôt h leur gré snr les produits les plus convenables, et mettaient dans la répartition , dans le recouvrement et dans la comptabilité des deniers de rintelligence et de Téquité.

]|Iais d'une part le$ impôts s accroissaient outre mesure, par Teffet des facilités qu'on avait à en établir. Les communes étaient écrasées par l'intérât de leur dette. Venaient ensuite les impositions, qualifiées royales, c'est-à-dire la capitalion, les vingtièmes^ les sous pour livre, les dons gratuits^ Y entrelien de la maréchaussée y \^ milice, les rentes domaniales, etc. Les Subsides à fournir aux hôpitaux, aux collèges, aux académies et aui^ églises formaient encore un autre objet de dépenses extrinsèques, auxquelles se joignaient tous les petite impôts d'usage. Le traitement du gouverneur dans les capitales des provinces, le logement de l'intendant, l'indemnité accordée h son secrétaire, les gratifications aux mattres de poste, les robes, les chaperons, les jetons et les frais de voyages des échevins, les présents de cour et les banquets, tout cela concourait à écraser les contribuables.

Et comme ceux qui tenaient seuls les cordons de la bourse étaient ceux qui profitaient des dépenses, non-

senldinent leà dépenses étaient exagérées, mais elles étaient sôuTent injustement réparties, mal réglées et donnaient lieu à des fâcheuses responsabilités *.

Édits de 1683, de 4763 et 1764.

Louis XrV voulut remédier à ces abus par lé célèbre éditde 1683, que l'on considère arëc raison comme Totigitie des états annuels des recettes et dépetises qui odt reçu de nos jours le nom de budget.

L'art. 1*' de cette loi porte en substance :

<" Que les maires, échevins, consul et àUtréS personnes ayant l'administration des biens, droits et revenus des villes et gros bourgs fermés dans les généralités de Parisî, Amiens, Soissons, Châlôns, Orléans, Bourges, Tours, Poitiers, Moulins, Lyon, Niort, Grenoble, Rouen, Caen, Alençoâ, Limoges, Bordeaux et Montanban, seront tenus de remettre dans le délai de trois mois atlx intendants l'état de leurs revenus ^ avec les batix dés dix dernières années, les comptes qui en ont été rendus, et les pièces justificatives;

â" Que, sur la représentation de ces actes, il sera dressé par les intendants un état des dépensés ordinaires des communautés, avec l'indication d'un fondi; i^rtàiti fite et aùnuel pour l'entretien et les réjiâratioiis

^ Nous àVoDS considéré le bien et le soulagement de nos peuples jftifit ébbiir et ^ètràticher lés saisies et lès ebhihlisiti qui se fiiisàlènt edotlé les liiftifesét écliétins. . ; dès tilles et eolfnilittif fedtés 'qui avaient contracté les dettes, ensemble les recours de garanties et les emprisonnements desditâ officiers et habitants des villes les uns contre les autres (Préambule de Pédit de 1 683).

des ponts, du pavé» des murailles» et pour les Mires dépenses municipales, à la charge d'en rendre compte en la manière accoutumée.

Suivant le même édit, ces élats. de situation finan* ciëre étaient arrêtés par les intendants, quand ils n'excédaient pas 4,000 fr.^pour les villes où il existait des cours souveraines; 2,000 fr. pour celles qui ne renfermaient dans leur enceinte que des tribunaux inférieurs; i ,000 fr. pour les moindres villes, et 500 fr. pour les bourgs fermés. Au-delà de ces limites, les états devaient être envoyés par l'intendant avec son avis, au conseil du roi, pour y être pourvu comme il appartiendrait.

A ces dispositions de 1 edit de 4 683, restrictives de la latitude des dépenses communales, les édits de mars 1763 et août 1764 en joignirent d'autres dans la vue de>égulariser la comptabilité communale.

Les deniers communaux durent être versés dans une caisse fermant à trois clefs, dont Tune était gardée par l'un des officiers municipaux, la seconde par un notable et Tautre par le receveur. C'étaient les notables qui fixaient le lieu oii la caisse devait être placée, et qui réglaient la somme que le receveur pouvait en tirer pour subvenir aux dépenses quotidiennes. Il ne lui était pas permis de garder entre ses mains une somme plus forte, sous peine de destitution *. Les deniers d'octrois étaient déposés dans la même caisse. En cas d'excédant des recettes sur les dépenses, les notables proposaient l'emploi qui en pouvait être fait dans l'intérêt de la

1 Édil d'août 4764, art. 27.

commune, et le roi prononçait d'après l'avis de l'intendant.

Le receveur ne pouvait rien payer que sur les man-* déments signés du maire et d'un échevin au moins et du secrétaire -greffier, et, en cas d'absence du maire, de deux échevins et du secrétaires quoique les mandements dussent être enregistrés avant toute exécution. Le receveur était encore tenu de les rappeler dans un registre différent, coté et paraphé par un officier municipal, où il portait jour par jour et sans aucun blanc tous les articles de recette et de dépense dont il répondait. Au commencement de chaque mois, il faisait viser par un échevin 1 état particulier des recettes et dépenses effectuées pendant le dernier mois, et il devait se tenir prêt à rendre dans le courant du mois de mars son compte général de l'année.

Ce compte n'était plus rendu, comme autrefois, à des auditeurs élus; mais, après avoir été examiné et vérifié par une assemblée de notables, il était rendu en forme par-devant les juges du bailliage ou de la sénéchaussée, qui, sur le vu des pièces justificatives et les conclusions du procureur du roi, les vérifiaient de nouveau et les arrêtaient sans droits ni frais. Cette formalité n'empêchait pas que, d'une part , le procureur du roi ne se pourvût au parlement contre l'allocation des articles qu'il jugeait susceptibles de rejet , et que , d'un autre cAté, l'intendant n'adressât l'extrait du compte, avec ses observations, au contrôleur général, pour tenir le gouvernement instruit de la situation financière de la

i Ëdit d'août 1764, art. 19, 27, etc.

c^muiine, et mettre le prince à portée de fetné^ér aa désordre quand il y en ayait.^ Les deniers d'octrois faisaient lobjet d*tiii compte particulier (pii n'était rendu que tous les trois ans au bureau des financés et k la chambre des compte^. Enfin lé receveur était obligé de fournir une caution telle qu'elle avait été réglée dans Tasseniblée qui avait pourvu à sa nomination ; quant à son traitemeiit , c'était endôre le roi qui fixait la remise proposée pour en teiiir lieu, diaprés Une délibération de l'assemblée des notableë^ et ^ur l'àvià dotiiié par l'intendant ail contrôleur généra! des finan-

Système moderne.

La légfslation de Louis XIV, qui eut» comme on. le voit, pour objet de centraliser ràdministratiOu financière dés communes, a été maintenue et étendue par les lois publiées depuis la révolution.

L'état des recettes d'une commune doit comprenclre toutes les ressourcés financières dont elle dispose , et qui se composent des recettes ordinaires et extraordinaires. Les premières sont les revenus des biens immeubles et des titres actifs , les centimes ^additionnels aux contributions^ les octrois et autres perceptions autorisées par les lois ; les autres sont les emprunts, les dons et legs, les impositions extraordinaires et autres recettes accidetitelles'.

» Édît d'août 1764, art. 35, 40 et 41 .

^ Leber, HisL cril. du pouvoir municipal, p. 601 .

> Art. 31 et 32 de la loi du 18 Juillet 1837.

C'est sur c69 tesBotitted qtte led obiUiiianès dfè^nt leurs états de dépense et pourvoient à l'acquit de letlrs charges, tant obligàtcdres cple foeultatives^ Le budget de chaque commuBe, proposé par le maire et voté par le conseil municipal, est définitivement réglé pat arrêté du préfet ; toutefois , le budget des villes dont lé revenu est de 4 00,000 francs ou plus est tégléjpar une ordonnance du chef de VÉiat*.

Les crédits supplémentaires doivent être autorisés où pir le préfet , ou par le ministre chargé de régler le budget (art. 34).

Les dépenses proposées ad btidget d'une côininuné peuvent être rejetées ou réduites par laùtorité qui règle ce budget (art. 36). La inéme centralisation existe dans la comptabilité.

Il n'existe plus d auditeurs des colÈiptei^ élus par les habitants; et le receveur municipal lui-même, dont les lois précédentes avaient laissé la ndiiiiiiation au conseil municipal ', a dû être^ en vertu de l'art. 68 de là loi de 1887> nommé par le gouvernement sur trois candidats présentés par le conseil.

Les comptes du maire sont présentés au conseil munieipal et approuvés par h préfet pour les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 francs, et par

^ Art. 30 ^ la loi du 48 Juillet 4837.

« Art. 33 Und. — Adde les lois des U déeembtre 4789 el SSpidViôsè an Vlli; les ordonnances des 18 août 4824 et 23 avril 4 823.

9 Voy, les lois da 4 4 frimaire an VU (art. 35), Tarrété du i thermidor an X (art. 22), le décret du 24 août 4842 (art. 2).

le ministre compétent pour les autres communes

(art. 60).

Les comptes du receyeur municipal sont définitivement apurés par le conseil de préfecture, pour les communes dont le reveau n'excède pas 30,000 francs, sauf recours à la cour des comptes.

Les comptes des receveurs des communes dont le revenu excède 30,000 francs sont réglés et apurés par ladite cour.

La comptabilité des établissements de bienfaisance est soumise au même système de centralisation administrative. Les receveurs sont nommés par le ministre de l'intérieur, sur une liste de trois candidats présentés par les commissions administratives ou par les bureaux de bienfaisance, et sur lavis des préfets. (Ordonnance royale du 31 octobre 1 821 , art. 22.)

Les préfets vérifient les caisses au moins une fois par mois, et transmettent les procès- verbaux au ministre de l'intérieur. {Ibid.)

Les préfets ou le ministre arrêtent les comptes et les budgets. (Ordonnances royales des 21 mars 1816, 21 mai 1817, 31 octobre 1821.)

Les préfets peuvent suspendre les comptables (art. 30), et le ministre les révoquer (art. 31).

Ainsi, partout la main du pouvoir ; nulle trace de nos vieilles francbiscs. Dans sa comptabilité financière comme dans tout l'ensemble de son administration, la commune est déshéritée de ses droits imprescriptibles.

U9 — Des réformes à opérer.

Nous ne prétendons pas contester que la liberté des communes ne doive être limitée. De même qnnne commane n*a pas la faculté indéfinie de s'imposer sans autorisation, de même elle ne peut pas régler souverainement la répartition de ses impôts et sa propre comptabilité. Les abus détruits il y a deux siècles, il ne faut pas les faire revivre ; mais il faut chercher un moyen terme entre les deux svstèmes extrêmes.

L'administration financière d'une commune embrasse trois objets distincts : 1^ rétablissement des impôts; 2* leur répartition; 5® leur comptabilité.

S 1. De rétablissement des impôts.

Une commune ne peut, hors des cas déterminés par la loi, ni constituer de nouveaux impôts, ni réformer ceux qui existent, ni les augmenter, ni les diminuer.

Ce principe emprunté à la législation romaine ^ et consacré, comme on l'a vu plus haut, par l'ancien droit public français, se trouve reproduit par lajégislation moderne.

La loi du 15 mai 4 818 fixe à cinq centimes additionnels au principal des contributions foncière, personnelle et mobilière, le chiffre de Timpôt local, indépendamment des subventions prescrites par la loi du

15 mars 1850 sur l'enseignement (art. 40), à concur-

* Vectigalia sine imperatoram prscepto, neque prssidi, neqae caratori, neqae cari» conslitaere, née prœcedentia reformare, et bis vel addere, vel diminuere Ucet. L. X in prtnc, $6 de pubL et vectig.

rence de 3 centimes^ par celle du 3) mai 1 836 sur les chemins vicinaux (art. 2), à concurrence de 5 centimes, §t ep général p^r toutes les lois générales ou spéciales. Hors des cas prévus par les lois^ aucun impôt ne peut être établi par l'autorité municipale, sous peine contre les fonctionnaires qui rétabliraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles, et les receveurs ou percepteurs quien feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires. (Loi du 33 septembre 4 8U, art. 9, et lois de finances postérieures, C. C, 22 février 1825 ; Dalloï, 4825, 1, i74.)

Le vote des impositions communales extraordinaires a lieu avec le concours des plus imposés en nombre égal à celui des membres du conseil municipal, et doit être approuvé par le chef du pouvoir exécutif (Loi du 4 5 mai 4818, art. 39, 40 et 41). L'adjonction des plus imposés au conseil municipal n'est pas requise pour les villes dont les revenus excèdent 4 00,000 fr.; mais les contributions extraordinaires ne peuvent être établies qu'en vertu d'une loi, si ce n'est pour des cas urgents et dans l'intervalle des sessions, et sans que ces contributions puissent excéder le quart de leurs revenus (art. 42).

Le chiffre des contributions extraordinaires payées par les communes s'élève, pour l'année 4 847, depuis 4,20 jusqu'à 29 centimes additionnels au chiffre des quatre contributions directes*.

Le chiffre total des contributions extraordinaires des communes était, avant 4830, de 9,000,000 de fr.;

^ Voy.j dans les documents publiés par les ministres pour

eia HHQ, ilê'é^^n h 10^8S0»0D0 fr.; il |»t, en 1850, 4ea»930,798 fr.S liquoi U fftiUftjonter 6,631 »âl65fn pour lei5 centimes imposés em ios des prestations eâ Dii^ti^Fe pour les chemins vieinaux^ 3,i 91 ,363 fr. pour lesf centiares oommunwx affectés à riastructioA prir xnaîre, 974»ô34 fr. pour frais de pereeption des impositions ppmmunales.

Ceii'ast pas tout t Timpôt dés prestations en nature pour lespb^miu$ vicinaux estd'enidron30,000Y000def.; car il s'élève, dans tous les rôles, au dixième au moins de^ quatre contributions réunies. Cette contribution ;^ect^ i^urtout la cote du pauvre, et il ne faut pas s'é-^ tj^uuer qu'elle excite de vives réclamatbns. Mais vain^ ineut a-t-on essayé de Tabroger. La supprimer, comme le 4e&)andaient quelques-uns*, c'eût été renoncer aux améliorations que la loi du 21 mars 1836 a introduites depuis douze ans dans les cfaemius vicinaux. Sxiger, comme le voulait la commission di; l'Assemblée législative', le concours des centimes spéciaux et des prestations en nature, c'eût été accroître le chiffre déjà ii exorbitant des centimes additionnels^ et élargir le {[oiif&e qui dévore les ressources communales. L'Asisen^blée législative a, dans sa aéance du 4 décem«-

Iteiéil8i9) 1« tableau des impositionfi eottttianales extraor- 4ii)«irfi 4refisé ^n eiéeiiUon de l'article 45 de la loi du 15 tt^i 1818, p. 206 à 214.

^ Compte déOqitif des recettes ()e rex^fçiçe fie 1 8^Q reopiii par 16 miiiistre des finsDceài p. 53.

* Fojf. là proposition de MM. ^hmlfn-GilloD, Resal, etc.

* fgy. les dam rapports de M. Betting de Lancastel (3 août et 4JI(lée«mbre1849).

bre 4850, rejeté à la fois la proposition et le rapport, et a maintenu la loi de 4836. Mais cette loi elle-même a d'énormes inconvénients : 4 •elle crée une cote personnelle qui grève de 4 francs par télé la famille da journalier, dont les impositions personnelle et mobilière ne s'élèvent pas même à ce chiffre. Sous prétexte d'égalité, elle introduit donc entre les classes de con«tribuables une inégalité monstrueuse et contraire à nos institutions, qui veulent que chacun contribue aux charges publiques en raison de ses facultés et non en raison croissante des hommes que la famille pauvre a à nourrir. 2° Elle autorise en divers cas, et provoque constamment la conversion de la prestation en argent, ce qui permet d'imposer aux pauvres une surcharge déguisée d'impôts déjà accablants. 3* Enfin elle ijitrpduit dans le système financier une comptabilité anomale qui ne permet de constater d'une manière régulière ni la fourniture des journées de travail, ni le r nombre des convertis en argent, ni les sommes perçues, ni leur emploi.

Tous ces inconvénients ne disparaîtront qu'avec le régime mixte de centralisation et de spécialité qui préside à l'administration financière des communes, et qui, d'un côté leur impose de par la loi ouïe gouvernement des charges intolérables, et de l'autre supprime par un simulacre de spécialité les garanties d'ordre que pourrait offrir la comptabilité centrale.

Plus de spécialité fictive, mais une spécialité réelle, voilà le but qu'il faut atteindre. Que chaque commune puisse s'imposer dans des limites moins restreintes qu'elles ne le sont aujourd'hui, où le chiffre des cen-

times ordinaires n'est qne de 5, tandis que les centimes extraordinaires s'élèvent à quatre et cinq fois autant. Mais qu en dehors des limites fixées pour les impositions ordinaires, on se montre sobre de lois spéciales établissant des impAts, et que l'Assemblée législative cesse de voter presque sans examen et souvent en masse sous le nom de lois d intérêt local des impAts communaux ruineux. Aux fictions d'ordre et de liberté cherchons k substituer des garanties sérieuses, si nous ne voulons pas voir compromettre dans un temps prochain l'existence des communes et le budget de l'Ëtat.

Deux écueils sont à éviter sans doute de la part des administrations communales, un excès de parcimonie et un excès de prodigalité. Il faut éclairer l'ignorance, stimuler la paresse, arrêter les dilapidations. 11 faut combiner à cet effet l'action de la loi et du gouvernement avec laction jusqu'ici beaucoup trop négligée des conseils cantonaux et des conseils généraux , guides et conseils naturels des administrations communales.

1® La loi doit intervenir pour fixer les dépenses obligatoires^ et dans cette catégorie elle doit comprendre tout ce qui est nécessaire au bien-être de la cité ; et ces dépenses une fois fixées doivent être imposées d'office par Tagent du pouvoir central qui est chargé de veiller à Texécution des lois générales.

2® La loi doit intervenir pour autoriser les impositions communales extraordinaires, soit directes, soit indirectes.

L autorité législative, frein nécessaire contre la tendance de la plupart des communes à s'imposer extraor-

dinaiFement et k contracter des emprunts, avait été établie, même en matière d'octrois, par l'arrêté du gouvernement du 9 germinal an Y*; une loi du 5 ventése an YIII, confirmée parcelles des S décembre 1 SI 4 et 4 8 avril 4 818, transféra du corps législatif au gouvernement le droit d approuver l'établissement et les droits d* octrois dans toute Tétendue de la République. Ces droits, qui produisent un revenu d'environ 60,000,000, constituent assurément un impAt qui doit être établi par la loi. Et si Ton juge Tintervention de rassemblée impossible, à cause de la multiplicité des détails qu elle entraînerait, on pourrait laisser aux conseils généraux le droit d'approuver les tarifs d'octroi, de voirie et autres qui ne s'élèveraient pas à un cbiffre déterminé.

3^ L'ampliation du budget communal doit être envoyée au préfet, afin qu'il puisse s'assurer si les dépenses obligatoires y sont toutes inscrites, ou bien si la commune ne s'est pas imposé des charges en dehors des prévisions de la loi. Mais si le préfet garde le silence pendant un mois, le budget doit devenir exécutoire de plein droit.

Toutefois, n'est-il pas convenable de transférer aux conseils locaux la haute tutelle dont les bureaux du ministère de l'intérieur sont actuellement investis?

1 Dans le cas dMnsuffîsaBoe des ceDtimes additionnels, il pourra être pourvu à un supplément de revenu jugé nécessaire par Tadministration centrale du département, au moyen de con^fibutiops indirectes et locales dont rétablissement et la perception ne pourront être autorisés que par le torps législatif, à peine de concussion.

Is conseil ca^itonal et le conseil géaérftl ae pônnuielitils paf3 être chargés de vérifier et d approuyer, Tim le Jiudget qui m r^nferpser^it que des impositions ordinaires, TaRtre }e budget où seraient inscrites des dé«pejises extraordin^res? Cette intervention toute paternelle des conseils électifs d'un ordre plus élevé que les conseils mpuicipaiix a toujours été et nous paratt devoir être Je porrectif naturel de la liberté des com- PHUQS» surtout des pouimunes rurales* L'organisation municipale (muneris particeps) repose tout entière, il ne faut pas l'oublier, Sfir la solidarité de tous les corps 9fisociés k l'administration générale.

s S» ne la réptrtliioo et de la percaption daa impôts.

I4 répartition et la perception des iu^pôMf ont été placées par les lois modernes d^ns le domaine de Tadministr^tio^ centrale des contribiitions» ave^ l'aide des conseils locaRX,

fj^loifi^Z frimaire an YII, qni est aujourd*btti la loi organique du système de Timpôt foncier» et dont iPiite^ les lois de finances put maintenu reiieution ^pifis 48H> établit par les premiers articles les règles ^érî^le^ de h répartition de l'impôt» et fixe ensuite le mode de (sette répartition, à laquelle poncourent les autorités administratives et municipales.

Jjii contribution foncière est répartie par la loi des finances entr§ les'départements> par les conseils généf*aiix pfitre les arrondissements (désormais les cantons), par ceux-ci entre les communes, et par les répartiteurs entre )es contribuables. Ils y procèdent en déterminant

évaluation de la matière imposable, d'après laijaelle *e règle chaque cotisation proportionnelle (art. 8).

Les répartiteurs sont au nombre de sept, savoir : le maire et son adjoint dans les communes de moins de 5,000 habitants; des officiers municipaux désignés à cet effet dans les autres communes, et cinq contribuables fonciers de la commune (art. 9 et 4 0.)

Les fonctions de répartiteur ne peuvent être refusées que pour des causes graves reconnues et vérifiées (art. 13, Uet 45).

Le maire de chaque commune est tenu de publier, dans les dix jours de leur réception, les mandements portant fixation du contingent de la commune à cha* que contribution. (Loi du â messidor an VU, art. 4 4.)

Le revenu net imposable, qui sert de base à la répartition, est fixé par le cadastre et se nomme allivrement cadastral. (Loi du 3 frimaire an VU, art. 2.)

Le cadastre parcellaire, qui est seul en usage depuis 4 808, se compose de deux opérations principales : Tarpentage ou le travail d'art, et Texpertise. La première de ces opérations est faite par les géomètres du cadastre sans aucun concours des propriétaires; l'opération de l'expertise est confiée aux propriétaires de la commune, assistés des agents de la direction des contributions directes. À cet effet le conseil municipal choisit les propriétaires qui doivent classer les fonds, et qui sont au nombre de cinq, parmi lesquels deux forains, qui, en cas d'absence, sont remplacés par leurs fermiers ou régisseursa (Règlement général du 4 octobre 4 824, art. 4 8 et 19.)

Le conseil municipal détermine les classes de pro-

priétés à raison des divers degrés de fertilité des terrains; et la classification une fois arrêtée, il s'occupe da tarif des évaluations. Pour obtenir des évaluations proportionnelles, il s'attache avant tout k établir le plus juste rapport entre les quatre principales natures de culture. Les propriétaires classificateurs , assistés an besoin d'un expert et d'indicateurs, opèrent ensuite dans chaque section, et distribuent chaque parcelle de propriété dans les classes arrêtées par le conseil municipal ; l'opération terminée, le contrAleur des contributions envoie au directeur le tableau indicatif des classifications opérées. Ce tableau est rendu public, et s'il survient des réclamations, elles sont jugées dans les communes s'il s'agit d'erreurs de contenance, ou par le préfet sur l'avis du conseil de préfecture, s'il s'agit de réclamations relatives au classement. (Loi du 1 5 septembre 1 807, art, â6. — Ordonnance royale du 3 octobre 4 821.)

les matrices des rêles qui ne sont que le dénombrement et la désignation des propriétés imposables sont rédigées par le directeur des contributions directes (Ordonnance du 3 octobre 4 8SI4, art. 6). Elles sont rendues publiques, et tout propriétaire a le droit de réclamer (art. 8); elles sont révisées chaque année par les répartiteurs convoqués sur Tordonnance du maire pour y faire les changements convenables, d'après les mutations survenues parmi les propriétaires, et les renouveler même s'il y a lieu.

Des règles analogues président à la répartition de la contribution personnelle et mobilière et de celle des portes et fenêtres, dont la loi du 31 mars 4 83 lavait essayé

4e faire des impôts de quotité, ipais que U force des choses ^ ramenées dans la classe des ioopAts de répartitipE.

Le contingent en distril)ution persoiiuelle de chaque arrondissement et de chaque commune est fixé par le conseil général du départemept e^ par les conseils d Vrondissement (désormais les conseils cantonapx), d'après le nombre des contribuables passibles de oette oontributioQt ipultipUé par le prix de trois journées de tray^l* (Lpi du 23 juillet 1820, art. S7.)

La valeur de la journée de travail ne peut être aadpssous de 50 centimes, ni au-dessus de 1 fr. 60 (Loi du 3 pivôse an VU, art. 5). Elle est réglée dans toutes les communes, ^ raison de leur importance et des avantages dont elles jouissent par les conseils généraux de département sur la proposition des préfets (art. 28).

I^e contingent des départements, des arrondissements et des communes est fixé d'après les valeurs locatives d'habitation (art. 9).

La contribution personnelle et mobilière est établie sur chaque habitant de tout sexe, domicilié dans la con^mune depuis un an, jouissant de ses droits et non répijté indigept (art. SO et 24).

La taxe personnelle, égale pour tous les habitants d une même commune, est formée du prix moyen de trois journées de travail.

La taxe mobilière se détermine pour chaque contribuable d'après le loyer d'habitation (art. 21 et 27).

La matrice du rôle est rédigée par le contrôleur, sur les renseignements donnés par les répartiteurs, (Loi du 3 frimaire an VIII, aft. 5.)

Le maire et les répartitei^rs se réunissent tous )es

^9. Ils pr^qèdent à l'exameQ des déclAràiiont fuitei; par les propriétaires et désigneut saccessivement tous les iAdividos soumis à la contributioa personnelle et jDPbiUèrei en se conformant aux principes établis par h loi; (Loi du 3 nivàse an VU, art. 4 8.)

Qi^ant à la contribution des portes et fenêtres, elle offre un qaraçtère mixte ; c'est un imp6t de répartition flli pp SQps que le contingent total est assigné à chaque commune» mais c'est un impôt de quotité, en ce sens gm» Uloia Q](é un tarif du droit à percevoir sur chaque eiipèce de porte et fenêtre, tarif d'après lequel se règle Iq mOAtaat de la contribution acquittée par chaque pro* priétaire ou locataire. Les lois du 4 frimaire an VII, du I \ floréal an X» du 4 germinal an XI, du 1 5 septembre 4807» ^tc.f règlent la confection de la matrice et des rôlps.

Le recouvrement de tous ces impôts» même de ceux qui sont Totés par les localités S s'opère uniquement par les soii|s de Fadipinistration centrale. C'est elle qui rédige les rôles d'après les matrices, par les soins d^ dire^ûteups ( c'est elle qui les rend exécutoires par l^ préfets; c'est elle qui les transmet» par les contrô* l§urSf aux maires \ c'est elle qui les met en recouvre^m^nt pi|r les percepteurs ; c'est elle qui juge au oontejitîeux, par les conseils de préfecture et par le conseil 4'ï:tat f les réclamations des contribuables ^.

Il ne peut pas s*agir de porter atteinte au prindpe

^ Aftèté des consuld da 1 2 bramaire ati XI. Loi du 1 i floréal an XI, art. 3. Loi des finances du 17 juillet 4819, art. 26, etc.

• Lois des 4 frimaire an YII, % messidor an VII, 1 3 floréal an X. Arrêté du 24 floréal an VIII, etc.

fondamental des lois relatives à la répartition et à la perception des impAts ; il ne peut pas s'agir de rétablir en cette matière la souveraineté des administrations locales, abrogée par les lois de la révolution ^ Quelques réformes de détail peuvent cependant être désirées; on pourrait faire aux communes, dans les opérations cadastrales , une part un peu plus large peut- être que celle que leur assignent les lois actuelles, en faisant intervenir les propriétaires comme surveillants des opérations des géomètres du cadastre; on pourrait aussi faire intervenir d une manière plus efficace les propriétaires et les officiers municipaux dans la confection des matrices de r6les ; mais il ne faut certainement pas songer à rendre aux communes la rédaction, le dépAt exclusif et Texpédition des matrices de rAles. L'ordonnance du 3 octobre 4 824, qui a maintenu l'administration dans la possession des matrices, a pourvu à l'intérêt des propriétaires en exigeant leur dépAt dans les f mairies, afin que ces propriétaires puissent en prendre connaissance et réclamer contre les erreurs commises à leur préjudice. Quelques garanties nouvelles pourraient leur être accordées; mais ce sont là des questions de détail qui sortiraient de notre sujet. Bornons-nous, en terminant, à rappeler le principe que la perception des impôts rentre essentiellement dans le domaine de l'administration centrale. Où en serait-t-on si la faculté des poursuites individuelles, le privilège du trésor, la responsabilité des receveurs ne

1 Lois des 28 août-46 octobre 1791 ; 46-23 septembre 4794. Décret du 24 mars 4793, etc.

garantissaient pas la rentrée des deniers publics? Noos ne vivons plus au temps où les communes et les provinces rivalisaient de zèle pour combler, par des dons gratuits, le vide des caisses publiques.

S 3. De la comptabilité communale.

Notre ancien droit public français consacrait le droit des villes de faire administrer leurs deniers par leurs officiers. Loysean^ raconte que Védit de 4 581 ayant enjoint aux villes de nommer trois bourgeois au roi, Vun desquels il pourvoiroit de ï office de receveur en f ayant finance ^ il y eut, trois ou quatre ans après, déclaration par laquelle le roi permit aux villes de rembourser ces receveurs^ et faire administrer leurs deniers par leurs officiers, ainsi qu'auparavant.

Toutes les législations de l'Europe attribuent au conseil communal la libre nomination du receveur des deniers communaux, et lui donnent une large part dans le contrAle des dépenses.

En Angleterre, le trésorier élu par la commune» qui est en même temps receveur et payeur, reçoit tous les revenus de la commune, ainsi que les amendes encourues. Il ne doit payer que les dépenses ordonnancées et signées par trois conseillers, avec le contrAle du clerc; quelquefois cependant, un ordre de la cour des juges de paix ou d'un juge de paix seul suffit. Le trésorier soumet, au mois de mars, ses comptes aux auditeurs nommés à cet effet , ou aux conseillers désignés

* Des offices des villeSf llv. V, ch. yii, n» 30.

par le maire. Les comptes sop^ ^ipprouvésf p^r le cqh* seit municipal au mois de septembre ^\ ipiprimés*

En Prusse et en Autriche , le bourgmestre > de l'avis du conseil municipal , eii Westphalie le hailli (aat-r mann), en Espagne et en Belgique le conseil communal, nomment le caissier des deniers conirounaux.

L'art. 65 de la loi de 1837 a fait un premier pas dans une voie analogue, en posant ^ côté du principe que le percepteur remplit les fonctions de receveur municipal, celui que dans les communes dont le revenu epède 30,000 francs ces fonctions sont confiées, si le conseil municipal le demande, à un receveur munir cipal spécial, le({uel est nommé par le gouvernism^nt^ sur trois candidats que le conseil municipal présenta» M^is , d'une part , une circulaire ministérielle a interprété la loi de 4837 en ce sens que la demande du conseil municipal peut être accueillie ou rejetée au gré du ministre ; d'autre part, même dans le cas où la présentation du receveur municipal est agréée, ses pouvoirs lui sont conférés par une ordonnance du cbçf d^ TEtat. Ne pourrait^on pas étendre un peu plus les prérogatives des villes, en admettant qu'il fût imprudent de laisser aux communes rurales le choix de ïeur^ receveurs communaux? Est-il iiécessaire de faire intervenir dans ce choix le chef de TËtat? L'intervention du conseil général ne suffirait-elle pas? Est-ce que, en cette matière, il peut y avoir des juges plus impartiauiç et plus éclairés que ceux de la localité même ?

En résumé, ce qui importe surtout en cette matière, c'est i° d accroître le chiffre des centimes ordinaires qui peuvent être votés par les conseils municipaux, et

de faire intervenir Tantorité de la loi, non comipe un yain simulacre, mais d'une manière sérieuse et efficace, toutes les fois qu'il y aura lieu à des impAts extraordinaires ;

C'est S"" de soumettre à la ratification de rassemblée nationale ou du conseil général , les octrois, les droits de voirie et autres tarifs de perception, selon le chiffre de ces tarifs ;

C'est B"" de faire approuver les budgets des commu-nés par le conseil cantonal ou par le conseil général , selon qu'ils comprennent des impositions ordinaires ou extraordinaires, mais avec cette restriction qu'en cas durS^^^c^i l^^ conseils municipaux pourront affecter fk^x dépenses tout ou partie du crédit voté pour dépenses imprévues ;

C'est 4^ enfin d'attribuer aux autorités locales la nomination directe des agents de la comptabilité et l'initiative dans le règlement des comptes, sauf le pourvoi h la cour des comptes, cette gardienne exacte et fidèle de la comptabilité publique.