NÉCESSITÉ DE LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE
SOMMAIRE
Ordre et liberté. Exagérations libérales et socialistes. Organisation et police da travail, de l'inslraction et de Tassistance , triple objet de l'administration. Deux systèmes en présence: 1» concentration du pouvoir; 2° liberté et autorité. Centralisation excessive du Bas- Empire. Liberté chrétienne et municipale du moyen-âge. Période féodale. Chartes d'affranchissement. Monarchie administrative de Louis XIV. Réformes de Louis XV, de Louis XVI et de l'Assemblée constituante. Despotisme centralisé de la Convention et de l'Empire. Régime mixte des lois de 1831, 1833, 1837, 1838. L'ère des Césars. L'hérédité du pouvoir et les libertés locales. Abus de la centralisation administrative. Étal de l'opinion en France. Exemples des législations étrangères (Belgique , Hollande, Prusse, Autriche, Angleterre, Espagne, etc.). Réfutation de quatre objections, savoir : !<> état dégé^ néré de nos mœurs; 3o liberté politique; 3o force gouvernementale; 40 fédéralisme. Double conclusion : centralisation politique , décentralisation administrative.
Unité sans multitude est tyrannie, multitude sans unité est confusion, dit Pascal, en son style énergique.
L'unité sociale, c'est l'ordre dans la liberté.
« Il faut, dit Loyseau *, qu'il y ait de l'ordre en toutes choses, et pour la bienséance et pour la direction
* Traité des ordres, Avant-propos.
d'icelles ; le monde même est ainsi appelé en latin, k cause de l'ornement et de la grâce provenant de son admirable disposition, et en grec Ko^fAoç, à cause de son bel ordre et agencement, pour ce que le pArfait
ouvrier Eiç xa^iv auiov ex TY)ç ttTa^iac Yiyayev. »
Chaque partie doit être ordonnée par rapport au tput^ chaque individu par rapport à la société particulière dont il est membre, chaque société par rapport à la grande société du genre humain» et le genre humain lui-même par rapport à la société générale dont Dieu €!dt le suprême monarque.
Eti coiiime, selon lé droit de nature^ chacun ddit naître franc, comme la liberté est la vie même de rhumanité, c'est par la libre expansion de TiiltelKgence, de la charité, de l'activité humaioes, c est par une magnifique synthèse d'associations librement for* mées, et montant par une échelle hiérarchique de la commune à l'État, que Tordre et Tharmonie sociale peuvent régner dans le monde.
Telle est la pensée de deux grands philosophes, Cicéron et saint Augustin. « ^ En musique» disent-ils, la
1 Ut in fidibus ac tibiis, atque ut in cantu ipso ac vocibus, coRcentus est quidam lenendus ex distinclis sonis, quem immutantem aut discrepanlem aures eruditae ferre non possunt) isqu concentus ei dissimillimarum vocum moderatione concors tam efficitur et congruens : sic fx summis et infimis, et mediis interjectis ordinibus, ut sonis, moderata ratione civitas consen dissimilHmormn concinit , et qu» harmonia, à musicis dicilur çantH, ea est in civilale concordia arclissimuni atque optin in omni republicà vinculum incolumilatis ; eaque sine ju. nuUo pacto esse potest. (GiCEROy de RepuhLf 2^ in fini Augustin, de Civil. Deif îib. II, cap. xxi.)
flàte oa la tyre^ ou le ohant el la voiX) formenl de sOBfi différents nne barnioRie où la dioindte dissonaâee blesse une oreille délicate et exercée; l'ensemble et ra€Ci>rd dé cette barmonie naissent surtout de Tbea* reux mélange des tons lés pliis opposés : ainsi Tbomme d'Êlat» en balançant par un beurenx équilibre touÉ let ordres^ depuis les plus élevés jusqu'aux plus bumbles» bit naître de la combinaison des extrêmes Taccerd po« litique^ Ce qu on a|rpelle barmonie dans le cbant eiH^ en politiquéy la ooneorde, gage le plus sûr ell le plus solide de la stabilité d'un gouyernement } et il est absolument impossible qu'elle existe sans la joslioci. v
Ce principe fondameàtal de tôtilë société a rencontré de nos jours deux sortes d'ennemis : d'un eMé Pécole philosophique du dix^buitième siècle qui nie Tordre soeial pour sauver la liberté^ de l'autre l'école social listé qui prétend absorber dans l'État toutes les liber^ lés individuelles oo oollectivès*
Aux ^^iples posthumes dt pbilwepbe de Genève nous dbroBSttvee un écrivain de la fin du dernier sièete*: t Déiez-Tous des exagérations de la liberté et de l'é** galilé. La liberté de l'homme i^ial consiste dans (à soumission aux lois de la société dans laquelle la Pro^ vidence Ta plaicé» et dans un respect inaltérable pour tes propriétés physiques y civiles et morales de ses frè^ res; elle ee^nsîste^ non à îmte ce que l'on veut, main à pouvoir faire ce que l'on doit vouloir» et k n'être point contraint de faire ce que l'on ne deil pêâ vôif^ loir *. Si l'inégalité excessive prodait de grands tàmt
' ÀLVissOMf Lctiê mmnidpàles du Languedoc s E^priêiei lûk^ Hv^M, dap. nu
dans U société; dé bonnes lois, peuvent y remédier ; mais si l'égalité absolue pouvait subsister entre des êtres qui n*ont pas reçu de la nature la même mesore de forces et d intelligence , il n*y aurait entre eux a«cune société : ce sont les besoins mutuels qni unissent les bommes ; et il ne saurait y avoir de besoins matnels entre des hommes absolument égaux. La première, la plus naturelle des sociétés, celle du mariage, est fondée sur Tinégalité : tu daminaberis illius. »
Quant à ces socialistes qui, sons des formules diverses, tendent aujourd'hui d'un effort commun à sab* stituer la papauté de TEtat à la papauté religieuse, nous leur dirons : La fraternité telle que vous la concevez n*est point cette charité chrétienne qui tend à réunir toutes les classes de la société par le double lien de Tamour et de la reconnaissance ; vous niez tons à différents degrés la propriété et la liberté , ces deux bases fondamentales de toute société. Vous faites de Tégalité un instrument de révolte contre les distinctions inhérentes à tout ordre social ; vous méconnaissez toutes les lois des sociétés civilisées, et vous ne tendez à rien moins qu'à nous transformer en une horde de barbares ou en un troupeau de fellahs.
La propriété est le fondement de Tordre social; s( origine est celle de la société elle-même. La proprié n'est ni conditionnelle ni limitée. Le capital prim' et le capital accumulé sont également sacrés; et i^ tout aussi absurde de réclamer le droit au tr comme rançon de je ne sais quels droits primi chasse, de pêche, de cueillette et de pâture, qu'a\ de cette maxime sauvage : La propriété, c'est l
Le socialisme de toutes les nuances est irrévocablement condamné par cette parole de Dieu : Bien d'aulrui tu ne prendraSy et par les lois humaines qui Tout sanc tionnée.
Toutefois, pour le propriétaire comme pour le prolétaire il y a des devoirs sacrés. Le premier devoir de rhomme,c*est la loi du travail. Le propriétaire est tenu de cultiver son champ. Le travailleur est tenu d'utiliser ses bras, car il a été dit à l'homme par la Sagesse éternelle : Tu travailleras à la sueur de ton corps ; et la philosophie naturelle dit aussi par la bouche de Burlamaqui : Uétat naturel de Vhomme considéré à V égard des biens que la terre lui présente est un état d^indigence et de besoins toujours renaissants^ atixquels il ne saurait pourvoir d'une manière convenable qu'en faisant usage de son industrie par un travail continuel.
Le second devoir de Thomme, c'est la charité, qui l'oblige à aider, dans la mesure de ses facultés, son semblable réduit à Timpuissance de vivre en travaillant ; car TÉvangile, perfectionnant la morale antique, dit à chacun de nous : Fais envers ton frère ce que tu voudrais quil fit envers toi.
Ces devoirs ne sont pas seulement individuels, ce sont aussi des devoirs sociaux. Toute nation^ dit Yàtel, constitue un être moral obligé de vivre d'une manière convenable à sa nature^ naturœ convenien-ter vivere ; c'est-à-dire de se conserver et de se perfectionner selon les deux grandes lois de ce monde : Tamour de Dieu et Tamour des hommes.
Organisation et police du travail , de Vinstruction
et de Voêsistancef tel est le triple objet du veste et dit* ficile problème de l'adsiiaistratioii publique.
Il s'agit, dans les règlements spr le travail individuel et sur les associations agricoles et industrielles, de concilier la libre concurrence et la protection légale.
Il s'agit d'organiser les travaui publics, Tinstrao^ tion publique, les établissements de bienfaisance et de répression, de manière à satisfaire à la fois aux droite de rhumanité et aux exigences de la police.
Toutes ces questions sont liées de la manière la plus étroite à rimmense problème de lorganisation ^dmi-» nistralive.
Deux systèmes sont en présence : Tun procède par voie d'analyse, du sommet à la base, et, ne voyant dans la société que la force gouvernementale , fait dériver du pouvoir central tous les pouvoirs subordon** nés. L'autre procède par voie de synthèse, de la base au sommet, et, appuyé sur les mœurs privées et publiques, tend à constituer la cité par la famille, et l'État par la cité. Le premier de ces systèmes correspond à une idée simple : le pouvoir; le second correspond à une idée complexe : la liberté et V autorité.
Pouvoir, autorité, ne sont pas deux mots synony mes. Le pouvoir agit par la contrainte; il commanc* une soumission passive; il n'a qu'une action purem^ physique, dont les forces et l'énergie s'augmentent la concentration. Vautorité agit par la persuasio elle ne recherche et n'obtient qu'une obéissance éc rée; elle pénètre, elle anime les masses qu'elle di toute leur force consiste dans l'assentiment.
Le pouvoir est l'attribut des êtres simples et r^
ranloriié est ratiribut des êtres moraoi et eolleotifs.
Le pouvoir convient à BRe soeiété dégénérée ; une société de sages n'admettrait que l^autorité
L'époque de la concentration du pouvoir la pies excessive dont l'histoire ait retenu la mémoire est celle de la décadence de l'empire en qui s'était résumée la civilisation antique.
Les deux portions de ce vaste empire qui embrassait presque tout la monde coniiu étaient divisées en deuiL préfecttÂfes , les deux préfectures en diocèses ou vicariats, chaque diocèse en provinces, chaque province en ciiés.
Chaque préfecture était gouvernée civilement par uû préfet du prétoire, et commandée militaireinent par un maure général de la milice.
Chaque diocèse était administré par des vicaires du préfet^ des proconsuls ou des comtes.
Chaque province avait des présidents^ des consulaires, des correcteurs; les provinces frontières avaient des commandants stutionnaires.
Quelques cités sadministraient librement , par exception; le plus grand nombre était gouverné par des délégués de lempereur.
Des myriades de fonctionnaires, comblés de dignités et d'bonneurs, faisaient respecter partout la volonté souveraine : c'étaient les illustres (consuls, préfets, commandants généraux, ministres du palais), les respectables (procotisuls, lieutenapls-génêràuj, secrétaires ministériels) ; 1|^ fionorableg ou çjarimtnes (vicepréfets, gouverneurs, sénateurs) , les perfeclissimes (magistrats subalternes). -^^
Au sommet de la pyramide doit eetle Upom brable de fonctionaaires fonuil la base, apparaknil la majesté impériale, dinaisaat le droit de la fiwce pour se légitimer elle-mèoie, et eneeisée par fei poëtes comme Feipressioa de la soaTeraîaeté populaire S alors qae la rapacité de ses officiers de lo«t les rangs ne songeait qa'à alimenter le fisc par d'intolérables eiactions, qu'ils se faisaient pardonner par le peuple en lui donnant du pain et dtsjeux.
On sait ce que devint ce colosse de puissance devant les Alaric, les Genseric et les Attila. On sait aussi que, parmi les causes qui concoururent à santer la civilisation de nos pères, apparaissent en première ligne la liberté chrétienne et la liberté municipale.
« C'est l'Église chrétienne, dit M. Guizot, TÉglise arec ses institutions, ses magistrats, son pouvoir, qui s'e»t vigoureusement défendue contre la dissolution intérieure de l'empire, contre la barbarie, qui a conquis les barbares, qui est devenue le lien, le moyen, le principe de la civilisation entre le monde romain et le monde barbare. >
A l'influence de l'esprit chrétien il faut joind' celle de Tesprit municipal des Gaulois. Cet esprit : révéla, sous la domination romaine : dans les munic^ palités communales des villes alliées ^ des vectigal
* Non tibi tradidimus dociles servire Satoos,. . . .
Romani qai caocta diù rexere regeodi Qoi née Tarquinii fastos nec jura lalere C«Mris...
Claude, ^roesur le 4« consolai d'Honorio
des colonies et des municipes, et dans les municipalités provinciales, dont le rescrit d'Honorius, de Tan 41 8, posa les premières bases. Il survécut à l'invasion et à la conquête des Francs, et ne disparut quelque temps, sous l'oppression féodale des X« et XP siècles, que pour reparaître plus radieux, d'abord dans les villes à qui Louis-le-Gros et ses successeurs rendirent leurs antiques libertés , ensuite dans les campagnes où les seigneurs, suivant Texemple donné par la célèbre ordonnance du roi Louis-le-Hutin, de Tan 4315, affranchirent les serfs de leurs domaines, à dater du XIV* siècle.
Le XIY* siècle offre en effet l'imposant spectacle du travail des principes constitutifs de la monarchie, cherchant à se dégager des altérations qu'ils avaient subies par l'effet de la féodalité. Les grands vassaux, à demi ruinéspar les croisades, eurent à combattre les communes affranchies, et le trône fortifié. Leurs privilèges reçurent chaque jour une nouvelle atteinte. Le trône s'enrichit de leurs dépouilles, et la liberté politique qu'ils avaient anéantie ressuscita, sous le patronage des successeurs de Louis-le-Gros, dans les assemblées communales, provinciales et nationales.
Ce fut Tépoque des grandes institutions civilisatrices, des corps de métiers, de la chevalerie, des ordres religieux, militaires et scientifiques, des trouvères et des troubadours. Ce fut l'époque du rétablissement des assemblées nationales, interrompues depuis trois cents ans. Les communes, déjà illustrées par leur vaillant concours dans les guerres contre les Anglais, y furent admises dès 1303, sous le règne de Philippe-le-Bel,
M récompense de leora bons et loyaux senricafl. « En daqoante ans, dit M. de Chateaubriand S depuis la première convocation des fitats sous le roi Jean, les principes politiques se développèrent avec une force et une clarté qu'il aurait été impossible de prévoir. Lea ttats de 4355 et ceux qui les suivirent eurent de^ idées beaucoup plus nettes des droits d'une nation^ que le parlement britannique n'en avait alors. »
La célèbre Ordonnance de 4S55, comparée sous certains rapports à la grande Charte anglaise, consacra par une foule de dispositions supérieures au siècle cet immense progrès social. Les Communes et la royauté» liguées contre la féodalité, marchaient de concert vers une grande idée : la réalisation du gouvernement représentatif.
« Paris, dit Chateaubriand*, ne donnait pas alors le mouvement au royaume; Paris n'était point la capitale de la France, c'était celle des domaines du roi ; grande commune qui agissait spontanément, que les autres communes nlmitaient pas, et dont elles savaient à peine le nom. Saint-Denis, en France, en raison de sa célébrité religieuse , était beaucoup plus connu que Paris. Dans le pays de la langue d'Oc et même de la langue d'Oyl» il y avait des villes qui égalaient en richesses, surpassaient en beauté cette boueuse Lutèce , dont Philippe-Auguste avait à peine fait paver quelques rues. »
Les progrès du pouvoir absolu et ceux de la capitale
^ Êiudês historiques^ t. iv, p. 433.
se développèrent parallèlement pendant les I^VP et XVIP siècles.
Certes, il ne fant pas méconnaître les avantages àb la politique inangaf ée par Louis ÎI et snivie par François P^9 Richelieu et Louis XIV; c'est elle qui a con« stitué la grande unité française. Toutes ces proyineetf hétérogènes par leur origine» par leurs mœurs, par leurs institutions 9 maintenant coordonnées en M font vaste et imposant» pénétrées du même esprit cTt se son« tenant les unes les autres, celles-ci par réSprit^èrrier, celles-là par le génie industriel ou scientifique ; toutes ces législations coutumières et de droit écrit codifiées en un seul recueil de lois civiles et criminelles^ ces innombrables juridictions ordinaires et extraordinaires^ ecclésiastiques et séculières, remplacées par un seul système de cours et de tribunaux ; tous les privilèges anéantis; toutes les vies locales fondues dans la vie commune i voilk Tœuvre des trois derniers siècles» à laquelle Louis XIY a puissamment concouru.
C'est Louis XI V^ en effet» qui, profitant des conquêtes de ses devanciers, et dominant tout par sa puissance, acheva la transformation de l'aristocratie féodale en noblesse de cour. C'est Louis XIY qui, après avoir concentré dans ses mains toute TadministrationS put dire avectin juste orgueil: VÈlat c'est moi !
Mais la monarchie administrative ne devait pas survivre au grand roi. Avilie et rongée d'abus sens la
1 Êdiis de 1669, de 1673, de 1681» de 1681, de 1689» 4e 1695, etc.
domination du Régent , le vertueux Louis IVI tenta vainement de la sauver en la réconciliant avec une liberté bien réglée : il reprit Tœuvre d'émancipation commencée par le ministre Turgot S et essaya de fon* der des administrations provinciales où chacun pHi voir de plus en plus ses besoins prévenus, ses iniérftê ménagés, ses plaintes discutées. Mais Tesprit libéral des édits du roi martyr* et des premiers décrets de l'Assemblée constituante s'évanouirent au milieu des convulsions révolutionnaires.
t^régime administratif de la France, tel que l'ont fait la Convention et l'Empire, ne tend à rien moins, surtout avec un gouvernement électif, qu'à nous rameau ba&-Empire.
La hiérarchie de nos fonctionnaires est à peu près celle que nous dépeignent les historiens de ce triste temps. Leur nombre s'accroît incessamment, à tel point qu'en vingt ans trente- cinq mille nouveaux fonctionnaires coûtant 63 millions au trésor ont été institués.
Les budgets réunis des ministères de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce, des travaux publics et de 1 instruction publique, lesquels constituent dans leur ensemble l'administration intérieure, s'élevaient en \ 830 au chiffre total de 1 4 4,41 4,800 fr. ; ils furent portés en 4 841 à 247,779,575 fr. Ils figurent dans le budget de 1848 pour 262,357,841 fr., dans celui de \ 849 pour 368,586,1 90 fr. , et s'ils ont été réduits en 4850à275, 080,867 fr.elen 1851 à266,767,724 fr., c'est par l'abandon, nécessité par les circonstances,
1 Éditde1764etde4765.
* Éditde JuUlet 4776, de mai et juillet 1779, de 1787, etc.
dune partie considérable des grands travaux commencés au moment de la Rérolution de Février.
La plaie de notre administration intérieure, c'est le nombre exagéré des agents salariés de tous grades et des citoyens touchant des retraites ou des émoluments. Ce nombre est de cioq cent trente-cinq mille trois cent soixante-cinq, non compris dix-huit mille agents ou légionnaires payés sur le budget de la Légiond'Honneur et quinze mille cantonniers de route. Il est vrai que trois cent mille agents sont payés par les communes, mais la plupart d'entre eux sont choisis arbitrairement par lé ministre et les préfets .
« En examinant l'ensemble de l'administration in* térieure du pays, dit le rapporteur du budget de 4 850, nous sommes obligés de signaler la ruineuse multiplicité des fonctions et des emplois publics, que nous voyons s'accroître périodiquement, etqui appellent tropd'hommes, au moment de leur entrée dans la carrière de la vie, à solliciter de TËtat une existence bornée , mais commode et sûre. Ainsi se perdent 1 énergie et l'hononorable indépendance de l'homme obligé d'assurer par lui-même son avenir. Ainsi s'éteignent trop de capacités qui auraient pu honorer et servir leur pays. Ainsi s'augmente pour les contribuables la charge de ces existences auxquelles il doit pourvoir, sans obtenir de leur travail une valeur égale à ces rémunérations accordées en trop grand nombre. La réduction des emplois publics est désirable sous tous les rapports. »
Un gouvernement élu par le suffrage universel, quel que fût son titre^ quelle que fût la durée de son pouvoir, ne pourrait se soutenir qu'en maintenant la
sabordinatioB gervile et en aecroissant ibcessamment le nombre et le traitement des fonelionnaires publics. L'iosistaDce avec laquelle on réclame depuis quelque temps comme un des attributs du Président de la République la nomination des instituteurs, des maires, des présidents des sociétés de bienfaisance^ etc. , indique nettement le but vers lequel on tend.
Lère des Césars, rêvée par quelques ambitieux, nous rendrait, par la forée des cboses, d'un cAté les gardes prétoriennes, de Tautre la nuée des fonctionnaires du Bas-Empire avec leur cortège inévitable de servilisme, de corruption et de dilapidations.
Le concours de la démocratie et de la centralisa" l'ion administrative serait tout à la fois la ruine des libertés, des finances» des mœurs et peut-être de la nationalité françaises.
L'hérédité de pouvoir et les libertés locales peuvent seules résoudre le grand problème de notre temps.
La liberté à la base, l'unité au sommet, c'est-à-dire, la monarchie décentralisée, voilà le régime seul digne d'une nation qui veut, sans rien perdre de son libre gouvernement, le rendre stable, et reprendre sa marche ascendante dans les voies de la civilisation, à l'abri d'une autorité incontestable et incontestée.
Les libertés locales sont le complément et le correctif des libertés politiques conquises par la France en 1 789; c'est le seul remède à la double plaie qui dévore nos mœurs et nos finances ; c'est le seul moyen de simplifier les rouages administratifs, de réduire la bureaucratie, de multiplier les charges non-salariées et honorifiques, et d'opposer ainsi un double frein aux ambi-
tiens etâoi dilapUatiods, en ttiéme tem^ qoe d'im* prim^ un moayeinent salutaire à toates les branches de l'administration.
Tout dépérit en France sous Tinfluence déplorable da la centralisation j les intérêts administratifs et les intérêts politiques.
Vainement multiplie-t-on lès agents administratifs, les ministres eux-mêmes ; vainement, par exemple, le ministre de Tintérieur a-t-il vu répartir entre trois ou qiàtre autres ministres les innombrables attributions dont il était surchargé par le décret impérial du 27 septembre 4 84 SI ; vainement, a-t-il ajouté aux moyens d'^otioA dont il disposait le télégraphe même électrique, pour porter des ordres instantanément d un bout de la France à l'autre : le ministère de llntérieur, îigorge comme tous les autres d'affaires inachevées.
Nos landes abandonnées, nos cours d'eau transformés sur plusieurs points du territoire en torrents destructeurs, nos montagnes dénudées^ nos tronçons de ehemin de fer offirent un affligeant contraste avec l'état de culture avancée et avec les moyens de transport perfeetionnés qu'on trouve dans la plupart des autres iltats de l-Europe. Mais c'est en vain qu'on demande à grands cris des défrichements, des endiguements^ des reboisements, des chemins de fer. L'administration succombe sous le poids des paperasses, et consume toute son activité en une stérile correspondance. Au lieu de surveiller, de diriger les travaux publics, les ingénieurs passent leur vie k attendre des approbations, des rectifications, des modifications; les écritures s'accumulent, et les routes, les ponts, les canaux, lesche-
mins de fer restent dans un état d'imperfection déplorable. Les écoles, les établissements de bienfaisance publique, toutes les branches de l'administration souffrent également de ce régime bureaucratique qui, sous les apparences d'uniformité, de simplicité, d'ordre, d'activité, n'est en réalité que confusion, désordre, impuissance, et dont le résultat le plus net est de faire affluer dans les caisses du trésor public les sueurs des contribuables, pour les répandre en pluie bienfaisante sur cinq cent mille fonctionnaires , tandis que des millions de travailleurs restent inoccupés.
Aussi jamais lanation française, si attachée d'ailleurs au principe de la centralisation politique, à ce principe de force et de grandeur, lente conquête des siècles, qui d'une société multiple, diverse, fractionnée, a fait la nation la plus unie, la plus compacte de l'Europe par son territoire , par sa langue, par ses lois, par ses mœurs, par tout ce qui constitue Tindividualité nationale ; jamais , disons-nous, la nation n'avait supporté avec tant d'impatience le despotisme administratif qui pèse sur elle depuis quarante ans, despotisme funeste aux intérêts du travail, attentatoire au droit de propriété , ruineux pour les finances , menaçant pour la liberté , pour le pouvoir et même pour l'unité politique.
La presse et les conseils-généraux des départements voient dans la décentralisation administrative, qu'ils réclament à l'envi, non-seulement le moyen de rendre l'administration plus active, moins coûteuse, mais encore celui de ramener dans les campagnes les bras qui s'en éloignent pour aller s'exposer dans les villes aux
chances de Tindustrie, et de retenir dans les provinces les capacités intellectuelles qui s'entassent à Paris.
Toutes les considérations économiques et politiques commandent la réforme d'un système administratif auquel son glorieux fondateur n'avait lui-même voulu donner qu*un caractère provisoire *. Ce système a perdu sa raison d'être en perdant les conditions de force et de grandeur dans lesquelles il avait été établi. L'empire sans l'empereur est un ridicule non-sens.
Les étrangers en jugent à cet égard comme nous. « La bureaucratie et la centralisation, dit un publiciste allemand*, ontété reconnues, même par des écrivains français, comme les vices des institutions publiques de la France. A côté des principes les plus libéraux sont placés ainsi des restes d une administration qui certainement a montré beaucoup de force sous Napoléon, mais qui est peu en rapport avec les idées de liberté et de garantie des droits que le droit public en France depuis 4 830 a mises en première ligne. Aussi faut-il montrer à la France comme modèles les institutions allemandes et notamment prussiennes qui ont reçu pour bases une action et un mode d'administration plus organique et moins machinal. »
Les défenseurs les plus éminents de la centralisation administrative, vaincus par l'évidence des faits, rendent eux mêmes hommage à une réforme qu'ils repoussaient naguère avec une invincible énergie.
^ Lettre de TEmpereur à M. de Montalivet. ( Idées napoléoniennes.) «Leipsick,1843.
Écoutez M. Michel Chevalier* : « Les exagérations de la centralisation sont dues, dit-il, k ces deux gouver-^ nements d'un rare despotisme, la Convention etTEmpire. C'était nécessaire à la lutte qu'ils soutenaient contre toute l'Europe, et où ils s'étaient précipités de leur plein gré par orgueil , par ambition ou par l'effet de passions furieuses ; mais c'est inutile , c'est funeste dans un Elat qui veut être libre , où les citoyens sont jaloux d'exercer leurs facultés sous l'égide des lois. Je ne puis désormais voir dans la centralisation absolue qu'un engin d'asservissement. Elle accoutume une nation à l'obéissance passive. Il y a dans la capitale une grande roue qui tourne, et dont tout suit servilement le rotation, des rives du Var aux rochers du Finistère. Qu'on soit le maître de la roue, et on sera le maître de la France ; qu'une poignée de factieux ou d'ennemis de la société parvienne par la somnolence , l'incurie ou l'ineptie des gardiens de la machine, à mettre la main dessus, et les voilà dictateurs. »
Ecoutez M. Guizot* : « On parle beaucoup de la centralisation, de l'unité administrative; elle a rendu d'immenses services k la France. Nous garderons beaucoup de ses formes , de ses règles, de ses maximes, de ses œuvres; mais le temps de sa souveraineté est passé. Elle ne suffit plus aujourd'hui aux besoins dominants, aux périls pressants de notre société. Ce n'est pas au centre seul, c'est partout qu'est aujourd'hui la lutte.
* Revue des Deux-Mondes, 1 «*■ juiUet 1 849,
* De la Démocralie en France, chap. vi, p. 19.
Partent atUgaées» il faut que la propriété, la famille^ toutes les bases de la sociélé soient^artout fortement défauduea» et c'est trop peu pour les défendre que des fOAOtionuaires et des ordres veous du oeutre, même aoutepus par des soldats. >
A côté de cette rétractation des monarchistes constitutionnels) enregistrons celle des républicains.
Jusqu'à ce jour leur organe le plus sérieui, le National f avait en toute occasion présenté la centralisation administrative comme une œuvre qu'il fallait maintenir k tout prix. Le National a changé d'avis, a Le grand mouvement , dit-il, qui emporte aujourd'hui la France démocratique aura pour résultat inévitable la décentralisation administrative. Or, quand sur tous les points du territoire les citoyens auront pris Tbabitude de s'occuper des affaires publiques, quand ils en auront acquis Tiotelligénee, quand ils seront suffisamment exercés à les débattre, à surveiller leur gestion, alors la liberté ne sera plus une vaine théorie, intelligible seùlemeQt pour quelques esprits ; elle aura passé des lois dans les mœurs ; la nation tout entière en connaîtra le prix par expérience, et la gardera comme son trésor le plus cher; elle sera indestructible, et la monarchie, dont les hommes du passé rêvent toujours le rétablissement, ne sera plus qu'une irréalisable utopie, n
Ainsi, de l'aveu de tous les partis, le mouvement est irrésistible, et il faut plutôt songer à le régler qu'à Texciter.
La plupart des Etats de l'Europe sont entrés dans cette voie à la suite dés révolutions politiques, mais
jamais , chose remarquable , par des pouvoirs révolutionnaires.
En Belgique, en Hollande, dans les Provinces Rhénanes, partout où la'République française avait étenda sa domination, les libertés locales avaient disparu sous le niveau de l'unitarisme. Comment ont-elles été rétablies ? Elles Tout été par les descendants de ces familles patriciennes qui, à l'exemple du bourgmestre d'Anvers, Wan-Huere , sauvèrent , en les achetant par un pieux fidéi-commis, les édiGces publics et les richesses qu'ils contenaient, vendus à l'encan par les commissaires de la révolution française.
Les Pays-Bas, cette terre classique de la commune, sont aujourd'hui en possession de leurs franchises locales, non sans doute telles qu'elles existaient au temps d'Artewelde, mais telles que les permettent l'esprit du temps et le principe heureusement raffermi de la nationalité. La loi communale du 30 mars 1836, la loi provinciale du 30 avril suivant, les lois modificatives qui ont suivi Tune et l'autre *, toutes conçues dans un esprit de véritable liberté, ont doté la Belgique d une administration excellente, et ont exercé sur elle une influence politique tellement heureuse que, malgré les excitations auxquelles elle a été en butte, elle est restée calme au milieu des tempêtes qui ont naguère bouleversé la France et l'Europe.
Les principales modifications faites en 1848 à la
^ La loi communale a été modifiée par les deux lois du 30 juin 1842 et par les lois des l®»" mars, 21 mars, 23 avril, l*"" mai, 29 mai 1848. — La loi provinciale a été modifiée par les lois des 1 2 mars, 9, 20 et 26 mai 1 850.
constiiatioQ néerlandaise ont porté sur les administrations communales et provinciales.
Les membres des états provinciaux doivent être élus pour six ans (art. 4 23). Les états se réunissent aussi souvent que la loi le prescrit, et en outre lorsqu'ils sont extraordinairement convoqués par le roi (art. 424). Ils dressent chaque année leur budget qui doit être approuvé par le roi (art. 4 27). Leur système d'administration est réglé par la loi-provinciale de 4 850. La loi communale est en délibération devant les états. L'une et Tautre auront pour objet de faire intervenir les habitants dans la gestion des affaires locales qui étaient exclusivement administrées, selon le système impérial» par des agents du pouvoir. La Hollande cherche avec raison la force et le repos dans les libertés locales *.
La Prusse et TÀutriche n'ont échappé aux conséquences menaçantes des émeutes de Berlin et de Vienne, qu'en dérivant vers la libre administration du pays Tesprit révolutionnaire dressé comme une machine de guerre contre le gouvernement.
Les lois autrichiennes des 4 6 mars et 24 juin 4 849 ont organisé , selon des principes vraiment libéraux , quatre centres d'administration analogues à ceux que nous proposons pour la France : la commune, le district (ou canton), l'arrondissement (ou cercle), et la province. Â.U sein de cet État, dont les chefs ont porté glorieusement pendant tant de siècles la couronne héré-
< Voyez le chap. 4, art, 423 et saivants de la Gonstitation modi6ée en 4848, et la loi sur les États provinciaux de 4850. La loi communale est en délibération.
ditaire des empereurs foiriains^ ee n'est pas Tère des Césars qu'on a essayé dé reûouTeler Id lendemain des victoires des Jeilachieh et desHadetzki; c'est Tèred une liberté appuyée à la tois sur les traditions du passé et sur les conquêtes de Tavenir*
En Autriche, en effet» eomine en France, ce n*est pas la liberté qui est nontelle, c'est le despotisme. L'absence de lien politique entre ces( royaumes, ^eê dnehégyces seigneuries étrangères les Unes aux autres par les races» les lois, les me&urs» quelquefois par la religion dont ramalgâtne compose l'empire de la maison de Lorraine, était sans doute un fait regrettable. Mais outre que ce fait n'avait amené à aucune époque, sauf daus la Gallicieet le royaume Lombardo-Vénitien, des révoltes et des teUtatiTes de séparation, c'est dans la centj'alisàtioii politique et non dans la centralisation adtninistfativé qti'il fallait chercher un correctif aux abtis de l'indépendance locale. La Pragmatique sanction de l'empefeur Joseph II, appliquée par M. deKaunitz et par le princedeMetiernich, en annihilant les prérogatives des seize assemblées d'états provinciaux dérivant des anciennes constitutions et en concentrant dans la chancellerie réunie de cour toutes léâ affairés de la nïonarchie> n'a pas plus empêché que la politique du slaiu quo la révolution de Vienne.
Les hommes d'État qui, après avoir dompté des insurrections formidables, ont réuni d'une main puissante tant de nationalités diverses sous l'empire d'une autorité centrale fortement constituée» et qui ont en même lelnps respecté l'autonomie de chaque pays et de ses subdivisions territoriales, ces homtaes d'État ont mieux
compris que leurs devanciers le double besoin de leur pays et de leur temps.
On lit dans lexposé des motifs qui précède la loi communale du 1 7 mars s ^
< L'édifice et la constitatien de TEmpire reposent sur le système communal
« La commune a son existence individuelle ; elle forme une personne morale... Les cantons et les ari^ndissements ont été considérés comnle des degrés plus élevés de la commune.
« Il existe des communes d'un degré encore plus él6vé ; elles sont formées par les États (pays) qui sont renfermés dans les limites tracées par Thisteire et ré^ glées par la constitution.
« L'autonomie de la coiÈmune, en tout ce qui coâ-^ cerÉie ses intérêts et n'entré pas dans une sphère qui lui èsi étrangère, forme le principe fondamental à% rorganisalion comtntmale.
t La commune locale ne doit pas empiéter sur les limites de la commune cantonale, ni cette dernière sur les limites de celle de larrondissement, qui ne doit non plus empiéter sur elle.
«( Une conséquence nécessaire de Tautonomle est que cêux-ei seulement doivent être appelés k délibérer sur les affaires de la commune qii'uvifltérêt réel y rëttachej[ e'est à la majorité des intéressés et non à celle des masses qu appartient la voix décisive dans les affaires.
« Le pflneipe représentatif a sa base dans Tâection cofïfinuttale. d'est par Ik qu'il entr^ dans la ednsdence du peuple, i.
« La décision appartient aux corps représentatifs, et Texécationaux chefs qui y sont surveillés par les premiers.
« Les fonctions résultant da droit d'autonomie des communes , et celles , qui leur sont déléguées par TÉtat, sont tellement liées, que leur réunion dans les mêmes mains est indispensable ; le chef de la commune est à la fois lorgane exécutif de la commune et celui du pouvoir central.
« Le projet de loi ne distingue pas entre les corn* munes rurales- et les communes urbaines ; il réserve seulement quelques modifications de détail , quand les. intérêts l'exigent. »
C'est d'après ces principes conservateurs et progressifs que la loi du 17 mars 4 849 organise successivement la commune locale, la commune cantonale et la commune d arrondissement , et que la loi du 21 juin détermine les attributions des maires, des chefs de cantons, des présidents d'arrondissements, des gouverneurs des provinces.
« Plus la liberté individuelle et l'autonomie communale, dit l'exposé des motifs de la loi du 21 juin, ont été élargies, et plus la barrière destinée à empêcher la liberté de dégénérer en licence et les empiétements de lautonomie devra être fixe et certaine.
« Ainsi , tandis qu'à côté de la diète législative le ministre responsable fonctionnera comme porteur du pouvoir exécutif, il y aura dans tous les pays de la couronne, au-dessus de la commune, du conseil de canton, de celui de l'arrondissement et de la diète provinciale, les organes correspondants du départe-
ment, savoir : le chef du canton, le président de larro&dissement et le gouverneur, tous subordonnés les uns aux autres, dans Tordre hiérarchique... »
Telles sont les institutions que TAutriche vient de se donner. Qui peut douter qu'elle ne trouve dans la double conquête de la centralisation politique et de Tadininistration libérale de ses communes et de ses provinces plus de ressources qu'elle n*en trouvait dans son despotisme centralisé?
; Le vrai moyen de soustraire à l'ascendant des démagogues et les populations indigènes et même les nationalités étrangères, c'est de leur prodiguer les bienfaits d'une administration libérale. Le gouvernement autrichien lui-même en a eu une preuve éclatante dans l'exemple de la Lombardie, où le maintien des statuts administratifs de Marie-Thérèse et la publication des sages édits de François P'^ ont si puissamment contribué à calmer l'effervescence contre une domination étrangère, par le bien-être qu'elles ont répandu sur les populations, qu'elles leur ont fait presque oublier le bien si précieux de la liberté politique.
La Prusse avait devancé l'Autriche dans la large voie des institutions communales et provinciales. Un grand ministre, le prince Stein, l'avait dotée en 4 808 d'une loi modèle qu'on peut considérer comme la grande charte des libertés municipales de l'Allemagne ; et c*est à l'aide de ce puissant levier qu'il avait soulevé
* Voyez le statut du 30 septembre 4755, l'édil de François P% du 42 février 1846, rinstruction du 42 avril, l'édit du 48 avril 1846.
rei^rit de nationalité et préparé la réaction formidable de 4 81 3. La loi du 47 mars 4 834 avait amoindri \tn concessions faites à Fesprit de liberté. La loi commt^ nale du 33 mars 4850, la loi provinciale da 4 4 du même mois les ont fait revivre, en appliquant à la presse le régime établi en Autriche par les lois de
« Les communes forment des corporations. Chaque commune possède le droit d'administrer ses affaires elle-même (§ 6). L^ communes élisent le chef et les conseils communaux. Le chef communal forme Tauto-»rité et administre les affaires locales (§ 7).
« Chaque commune a le droit de régler sa constitua tion particulière, par un statut communal qui ett forme la base. Le statut communal doit être approuvé par le conseil de canton, après avoir été soumis au conseil d'arrondissement (§ 8) .
Les électeurs communaux sont répartis en trois sections d'après letirs revenus. Chaque section élit un tiers des membres du conseil (§§ 4 \ et 90).
La présidence municipale est composée d'un bourgmestre , d'un adjoint et d'tin nombre d'éehevins proportionnel à la population. Elle est divisée en arrondissements dans les communes d'une grande étendue ou d'une nombreuse population (§27).
Le bourgmestre et les adjoints sont élus par le conseil communal (§ 29).
Il sont confirmés par le roi dans les villes de plus de dix mille habitants et par le président de régence dans les communes moins considérables. La confirma-
tîon ne peut être refusée qu'après avoir entendu le coA-^ seil d'arrondissement (§§ 31 et 88). En cas de refus, le conseil commonal procède k une nôuTelle élection. Si cette nouvelle élection n'est pas confirmée, le conseiller de régence nomme le chef et les échevins pour six ans (§ 90).
Le coqseil communal s'assembla chaque fois que les affaires l'exigent (§ 34). Il statue souverainement sur le mode d'administration des biens communaux (§§ 44 et 405). L'autorisation du conseil d'arrondissement est nécessaire : l"" pour les aliénations d'immeubles et de droits fonciers, ainsi que pour des emprunts qui augmentent les dettes de la commune, 2" pour des changements dans le mode d usage des biens communaux, 3® pour des impôts communaux conformes à ceux de l'État; lorsque ces impôts dépassent ceux de l'Etat, ils doivent être approuvés par la régence (§§ 4? et 4 07).
Il en est de même des aliénations importantes (§§ 48 et 4 08). Le conseil communal nomme le receveur des deniers et les autres agents communaux (§ t^4).
La présidence communale est investie à la fois d attributions d'intérêt local et d'attributions déléguées par le gouvernement (§ 53).
Le budget est présenté par la présidence et voté par le conseil communal ; il en est de même des comptes. Le bourgmestre est chargé de transmettre à l'autorité de surveillance supérieure une copie dil budget des comptes (§g 63-67).
Dans les communes qui ne comptent pas plus de quinze cents habitants, la moitié des députés eommu-
naux doit être composée de propriétaires foucicrs à défaut de fermiers (§ 72).
Âiosi se trouvent conciliés Tautonomie communale et les droits du gouvernement; les intérêts du grand nombre et ceux de la propriété.
La loi prussienne du 1 4 mars 4 850 organise les cantons y les districts et les provinces selon des principes analogues.
 chacune de ces circonscriptions administratives est attaché un conseil électif et un agent du gouvernement (§!«').
Le conseil cantonal est élu par les représentants des communes (§ 6) et chargé de l'administration du canton (§ 4).
Il vote et répartit les impôts payables par le canton (§ 1 0)y sous l'approbation du ministre ou de la régence, dans quelques cas exceptionnels (§ 4 1) ; il fixe le budget cantonal (§ 14); il choisit son président et un comité exécutif, auquel le conseiller de régence est adjoint (§§ 19 et 20).
Le conseil de district est élu par l'assemblée provinciale (§ 33) ; il administre, en la présence du chef de régence, les affaires du district.
Le conseil provincial est élu par les conseils de canton (§ 39); il vote et répartit toutes les dépenses d'un intérêt provincial, sauf l'approbation par la loi des impôts qui durent plus de trois ans ou qui dépassent le 1 0/0 des impôts directs (§ 46) ; il arrête l'état des comptes (§ 47) et administre, par un comité pris dans son propre sein, les affaires de la province (§§ 51-58).
Tel est l'ensemble des institutions k l'aide desquelles
les deux grandes puissances de rÂllemagne viennent de régénérer leur administration intérieure et d*éleyer un rempart inexpugnable contre l'esprit de révolution.
Le vieux esprit anglo-saxon apparatt aussi dans la loi des villes libres de l'Angleterre, publiée le 9 septembre 1835. On y retrouve le droit de cité, la libre élection des aldermen (les anciens de la commune) par les boyrgeois , celle du shérif ou du coroner par le corps des aldermen. On y retrouve Torganisation libre et puissante des comtés et dts juges de paix, tout ce qui constitue en un mot Tancienne autonomie com* munale.
Le midi de TEuropCy ce berceau de nos vieilles franchises, est moins heureux en ce moment.
Les républiques de ritalie dorment du sommeil de la mort; et c'est à peine s'il leur est permis, dans la douloureuse alternative de loppression du despotisme et des convulsions révolutionnaires, d'entrevoir l'époque de TaffraDChissement de leurs antiques et belles cités. Toutefois Sa Sainteté Pie IX vient d'accomplir la promesse contenue dans le motu-proprio du 4 septembre 1849, par deux lois organiques des municipalités et des administrations provinciales. Le principe électif est rétabli dans les conseils des anciens; la magistrature municipale et les gouverneurs des provinces sont nommés par le Saint-Père ou par le délégat. L'élection est combinée de manière à faire concourir à l'administration publique les propriétaires, les capitalistes, les agriculteurs, les industriels, les commerçants» les fermiers, les chefs d'atelier ou de manufacture, les
professeurs des sciences ou des arts libéravx. Lesattri-' butions des conseils élus s'exercent avec liberté sous la surveillance et Tautorité du Saint-Père et du délégal; Les Etats du Saint-Siège ont recouvré leurs libertés administratives dans la mesure que comporte Tétai d'un pays devenu naguère le olub central de TEuropeé
Quant à T Espagne, ses fiers dyuntamientos ont disparu sous rhabit d'emprunt dont la loi de 4845, fidèlement calquée sur les lois françaises du dernier règne, a revêtu Tadministration communale. Les libertés provinciales qui subsistaient depuis tant de siècles et qu'avait exagérées la loi imposée le 3 fé*^ vrier 4 823 par les certes à Ferdinand VU, loi d'abord abrogée, puis rétablie par le décret du 15 octobre 1836; ces libertés ont fait place à un régime analogue à celui de nos préfectures. L^Espagne entre par degrés dans le régime de la centralisation. admi-^ nistrativeau moment où, grâce au ciel, nous songeons à en sortir.
Hais cessons d'interroger les exemples bistoriques, et, avant de conclure , examinons quelques objections.
Les mœurs, la liberté politique, le pouvoir, l'unité , nationale, tels sont les quatre ordres d'intérêts qu'on oppose à la grande mesure de la décentralisation.
« Vous réclamez, nous dit-on, l'affranchissement des communes, la liberté de l'enseignement , la liberté de la charité ! Quel usage ferez-vous de ces libertés si on vous les donne? Où trouverez -vous dans une société d'où toutes les grandes existences ont disparu , dans une société besogneuse et gangre-
néd d'égofsme , ce personnel d' hommes riches et dé<- Yoaés qui composait autrefois les administrations gratuites de nos provinces? Où trouverez-yous en dehors des écoles de l'Etat les ressources matérielles et intellectuelles nécessaires à la fondation et à Tentretien des écoles libres? Et que deviendraient les pauvres s'ils étaient réduits aux bienfaits de la charité privée? L ordre , la famille, la propriété, tous ces étais de votre société vermoulue, crouleraient s'ils n'étaient soutenus par le bras puissant de l'Etat. «. Au temps où nous vivons^ le droit c'est la force, et la centralisation despotique du Bi^s-Empire peut seule prolonger l'agonie d'nne société décrépite, que la corruption mine» et que les barbares menacent. »
L'anathème jeté sur la société française par les apètrès du Césarisme * n'est pas dénué de toute raison. Oui, la société ei^t profondément malade, elle subit les conséquence^ de la détestable philosophie qui a été le point de dépari du socialisme qui nous meQace; elle a perdu sa foi et ses mœurs. L'esprit chrétien s'est retiré d'elle, la civilisation a passé de l'âme au corps, la décadence morale s accroît chaque jour en raison directe des progrès matériels.
Mais on se méprend à la fois et sur le mal et sur le remède, en montrant rtn^urrecfton organisée dans les masses^ et en cherchant dans la peur de ce fantAme la raison d'être d'un pouvoir appuyé sur des prétoriens.
La guerre civile n'est pas ce qui nous menace le plus.
^ vire des Césars, par M. Romibij.
Ce terrible fléau suppose quelque ressort dans les âmes; la foi religieuse, la foi politique, excitent seules le fanatisme. Sous les inspirations du sec et froid égoîsme, tout dégénère, même Tesprit de parti. Ce ne sont plus ces factions tonnantes, partageant le- monde en deux camps ; ces grandes luttes sociales, sanglantes, implacables, mais fécondes en résultats. Ce sont des rivalités d ambitions, de cupidités, d'appétits, excitées par quelques hommes flétris, soutenues par un ramas de barbares, et auxquelles les populations restent indifférentes. Plus ignorantes que rebelles à la civilisation chrétienne, plus fatiguées qu'avides de troubles et de révolutions, ces populations ne demandent que le travail et la paix. Et s'il est vrai que l'égoïsme, cette maladie des vieux peuples, ait altéré en elles Tesprit de sacrifice et le sentiment du ^devoir , n'en cherchons pas la cause ailleurs que dans la double influence des doctrines matérialistes propagées depuis quarante ans par l'enseignement universitaire, et de la politique d'isolement, triste auxiliaire des pouvoirs qui ne croient qu'au droit de la force, et b. l'art de diviser
pour régner.
Le mal est dans les institutions, plus encore que
dans les mœurs. Ce n'est pas le pouvoir qui fait défaut à la société, c'est la liberté du vrai et du bien. Nous avons vu périr tour à tour, sous les étreintes puissantes de ceBriarée aux cent bras qu on appelle la centrali^ satioHy les corps de métiers, les congrégations religieuses, les associations charitables, tout ce qui constitue la vie collective. Nous voyons aujourd'hui la société en butte à la fois au socialisme démagogique
et au socialisme fiscal, L*un menace la famille, la propriété, la liberté individuelle. L'autre tend à épuiser toutes les fortunes patrimoniales, pour les faire affluer dans les caisses du trésor public , et les distribuer k des cohortes de fonctionnaires. Celui-ci nous rapproche du régime des fellahs de TEgypte ou des mandarins chinois, celui-là de la liberté sauvage des nègres de Saint-Domingue.
La société française serait-elle donc réduite à jamais à cette humiliante alternative entre la paix de la servitude et le désordre de Témeute? Pour avoir le droit de condamner la liberté, il faudrait en avoir fait Tépreuve.
Qui peut affirmer que, délivrée des chaînes qui la tiennent captive, la liberté du bien serait sans force et sans influence? qui peut affirmer que l'esprit chrétien soit à ce point mort en^ ce pays, qu'il n'y ait plus qu'à se voiler la tête et à attendre l'heure suprême?
Le mal est grand sans doute, et le spectacle du présent ne rappelle que trop la longue agonie du Bas- Empire ^ La société paratt ébranlée jusque dans ses fondements ; le pouvoir est aux gémonies et la liberté aux abois. Toutes les notions du juste et de l'injuste sont confondues. La force se proclame souveraine, et presque divine. Et tandis que Tordre matériel se soutient à grand renfort de police, l'anarchie règne dans l'ordre moral.
Mais faut -il pour cela désespérer de l'avenir, et
^ Le Bas-Empire a mis quatre siècles à mourir (Ghatbau- BRiANDy Études historiques].
oondanmer la société aa régime des efdaves et des eanuqaeg du Bas-Empire? k Dieu ne plaise I Le mai est profond, mais non incurable; et ce n*est pas afecle sabre d'un soldat qu on le guérira.
Un ministre du dernier règne, M. Guizot, prétendait que la centralisation administrative était étroitemeni liée k la liberté politique. « Le régime de la liberté politique, disait-il, c'est d'un cAté le libre déploiement ded influences, de Tautre la responsabilité du pouvoir, et par conséquent la liberté de son action. La liberté politique est à ce prix ; il faut que les influences des citoyens s'exercent librement, et que le pouvoir responsable soit libre dans son action; ni Tun ni Tautre da oes faits ne s accommode facilement d*une administration forte et constituée biérarcbiquement, »
Ce système, dont le dernier mot était la corruption politique, nous Tavons vu en pratique. L'usage des influences avait, on en conviendra sans doute, dégénéré en abus. « Le gouvernement représentatif est en péril, s'écriait après les élections de 4 846, avec un effroi prophétique» M. Duvergier de Hauranne^ ce n'est point, comme en 1 830, la violence qui le menace, c'est la corruption qui le mine^.. » M. Royer-Collard pressentait cette situation, quand il s'écriait il y a vingt ans : a Le ministère vote par l'universalité des emplois et des salaires que le gouvernement distribue, et qui tous ou presque tous, directement ou indirectement, sont le prix de la docilité prouvée; il vote par l'universalité des affaires et des intérêts que la centralité lui soumet ;
* De la Réforme électorale.
il vote pat tous les établissements religiedx, ttillilaires, scientifiques que les localités ont à perdre ou qu'elles sollicitent ; il vote par les ponts, les routes, les canaux, les hôtels-de-yiHe, etc.; car les besoins publics satisfaits sont les bienfaits de l'administrât ion, et poui' les obtenir, les peuples , nouveaux courtisans , doivent plaire. En un mot, le ministèfe vOte de tdtit lé pddts du gouvernement, qu'il fait peser en entier ^r chaque départedient , chaque commUiie^ ebâquè profession, chaque pattieulier. »
« Le mal est grave, ajoutait Tillustre publicîste ; il est m grand, que notre raison bornée peut à peine lè eomprendre, et quelle est hors d'état d'en apercevoir toutes les conséquences, qui cepèndaùt, par la force des choses, se foùt jour, s'amassent et déjà notis accablent. Le gouvernement n'a pas été seulement subvcrti par le gourvernement impérial { il à été péfverli ; il agit contre sa nature. Au lieu de notïs élever, il dous abaisse; au lieu d'exôiter l'énergie commune, il relègue tristement chacun au fond de sa faiblesse individuelle; au lieu de lioiit-rir le sentiment de l'honiiatri^, qui est notre esprit pttblic et la dignité de notre tLkiitîtit il l'étdaffe, il lé proscrit ; îl nous punit de ne savcrtr pÉ& renoncer à notre estime et à. celle dés atltrcs. Tôs pètc^î, messieurs, n'ont pas connu ciette profonde humiltâtion ; ils n'ont pas vu la corrnptiôft placée dsiris le dr(rtt publie, et donnée en spectacle à la. jeunesse étonnée, comme les le^n» de l'âge nràr. »
Rapproche* eesprophétlqtïés pafoles, prontfliééèsl par Royer-Collard éUÎ^it dènu h Chambre des d^èputés , des deux révolutions consommées en trois jours à Paris
et acceptées humblement par la France, et demandez* V0U8 ce que la liberté politique a gagné à ce système d'influences électorales fondées sur les abus de la centralisation. Despotisme ou anarchie, telle est Talternative inévitable pour toute nation que son défaut d'organisation locale livre sans défense à toutes les chances des révolutions de sa capitale.
Craindrait-on , en décentralisant Fadministration, d'affaiblir la force gouvernementale? Loin de là; la multiplicité de devoirs qui partage les ministres et leurs agents entre les soins administratifs et les préoccupations politiques, qui les met incessamment en butte à des millions desolliciteurs, qui les oblige à épuiser en détails d'hygiène ou de voirie locales la force et l'intelligence qu'ils devraient réserver pour le gouvernementde l'Étal, cet excès d'attributions, loin de fortifier le pouvoir, l'affaiblit et le déconsidère.
Plus le pouvoir central sera restreint dans ses attributions naturelles, plus il sera fort et respecté*. Les deux cent cinquante mille places salariées dont il dispose sont pour lui un élément de faiblesse, car c'est le point de mire d'une opposition systématique, qui se centralise à son exemple, et qui, à l'aide des journalistes et des émeutiers de Paris, soumet périodiquement le pays à . des révolutions politiques docilement acceptées d'avance, quel que soit leur caractère.
* L'administration populaire, sous Tautoriié du souverain, ne diminue point la puissance publique, elle l'augmente même et elle serait la source du bonheur des peuples (Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France^ par M. le marquis D'A***).
la presse centralisée est en effet un moyen infaillible de tenir perpétuellement en échec, devant le petit nombre aggloméré sur un point unique, le grand nombre disséminé sur toute la surface du sol ; c'est la dictature insurrectionnelle d'an pouvoir sans mission y sans responsabilité, sans garantie.
L'histoire contemporaine prouve les dangers de ce système, auquel sont attachées deux dates néfastes : 1830 et 1848.
On ne comprenait pas le péril en 4819, lors de la discussion de la première loi organique de la liberté delà presse, conquise en 1814 sur le despotisme impérial. L'opposition niait alors la puissance politique des journaux, pour faire sans doute accepter cette arme qui devait être un jour si terrible dans ses mains* La majorité redoutait au contraire cette puissance; mais elle croyait pouvoir en triompher à Taide des chiffres élevés du cautionnement et du timbre, et des rigueurs de la législation répressive. Elle se flattait d'opposer avec succès à la centralisation dissolvante de lapresse la centralisation conservatrice de la puissance publique, la seule réelle, la seule forte, disait à la tribune delà chambredes députés, M. Guizot, commissaire du roi.
L'expérience n'a justifié ni les prévisions de MM. Benjamin-Constant et Chauvelin, ni celles de MM. Laine, Royer-Collard et Guizot.
Un an s'était à peine écoulé, et cette puissance publique, si forte dans la pensée des hommes d'État de la majorité, tremblait devant la presse, et faisait décréter la censure. Les lois de 1820 et de 1821 l'établirent provisoirement. Celle de 1 822 proclama défi-
Ditive la censure facultative. £a 18S4, en 1897, pliilieurs ordonnances la mirent en pratique. On prép^tra i la même époque une loi draconienne. A quoi toi^t cela vint-il aboutir? à rien; et malgré lescautiopi^ ments de dix mille francs de rente, palgré douze centimes de timbre» malgré l'autorisation préalable, la censure facultative et les procès de tendance, le n^îni^ tëre fut emporté.
La loi de 1838 consacra la victoire des jpprmnx, ipais elle laissa subsister la centralisation de la presse et la centralisation di^ pouvoir; elle mit ces depx grandes force en présence, à l'état de lutte permanente. Qu*arriva-t-il? A la chute du ministère Martignac, le Journal des Débats et le Constitutionnel se joignirent au Temps, au Nçitional et à la Tribune; et il suffit aux journalistes coalisés, au sein d'une prospérité matérielle inouïe, et le lendemitin même de la conquâtis d'Alger, de ijeter sur le pavé les ouvriers de leurs imprimeries, pour balayer en trois jours une mon^ri^lue de quatorze siècles.
La révolution de février 1848 a jeté une lumière nouvelle sur Timmense danger de la centralisation. Quatre journaux avaient alors le monopole des influences. C'étaient les Débats t la Presse, le Conslitutionnelf et le Siècle. Du jour où la Presse fit défection au gouvernement, il y eut cent mille abonnés d'un côté, dix mille de l'autre; et au mot d'ordre, vive la réformel poussé par Témeute en présence d une population in* terdite, la république fut proclamée et acceptée par l^ France sur un ordre du télégraphe.
A ceux que deux expériences de la politique des
coups de ffiqin n'onX pas suffisamment éclairés , il 69 reste i^oe troisij^me à faire , c'est celle d*uae dicHature impérialiste ou démagogique née d' une insurrection nouyelle. Des deux cAtés déjà |es sociétés secrètes s organisent et aiguisent leurs ^rmes. Déj^ les journaux du socialisme, brisant les faibles liens dont on a vouju les garrotter , attisent ri9surrection. Que prétend-P9 opposer à cette formidable puissiance ? lin soldat? des prétoriens? déplorable illu^io^ I TU ou tard, la discipline sera vaincue par Tépieute, pi |a résistance par rinsurrection. La force brutale, qnel qup soit son drapeau, ne peut rien foi^der ni mn soutenir; et la véritable force du pouvoir est P^oins dans le pouvoir lui-même que dans les ^syippatbies et la bonne org^ nisation du pays.
On évoque contre les p^rtisan^ ^e^ libertés KM)mm^- B^Ies le fantôme du fédéralisme I
hp fédéralisme ^ pu paraître redoutable k une ^utre époque, qua^d les provinces de Tancienne mpnarebie étaient encore toutes debout, avec le souvenir de leur lantique indépendance et le sentiment présent d^ leurs {orces. ^ais dans un Ëtat divisé depuis soixante ans en quatre-vingt-six départements unis entre eux par des liens intimes, et tellement subordonnés ^ux volontés de la capitale qu'ils acceptent toutes }es révolu* tiens qu'elle leur transmet par le télégr^ke, ce qui doit smrtout préoccuper le^ hon^ipe^ diktat, ce 9'e^ fm l^i craifijù^ , p'est le besoin de çrii^ w siçin djs cbaqpn l^oyipCfî un ou plusienr^i cçntries de rjisi^^^çe iMli Jij^f #lutioft$ de paxi^.
Le fédéralisme existe en Amérique et en Suisse ; il a
existé jadis dans les provinces unies des Pays-Bas. On peut le concevoir entre des Etats complètement indépendants les uns des autres, et qui peuvent vivre chacun séparément de sa vie propre. Les provinces françaises, autrefois rivales et ennemies, maintenant unies et nécessaires les unes aux autres, n'auraient pu à aucune époque de notre histoire former une fédération d'États unis et indépendants. Le fédéralisme en France serait matériellement impossible. Un pouvoir héréditaire fortement constitué, une bonne organisation de la police centrale feront aisément justice des tentatives de fédéralisme.
Tout le monde en France veut Tunité, qui est Tessence même de l'ordre, en même temps que le progrès dans sa plus haute expression. C*est par l'unité, en effet, que l'être se place haut dans l'échelle des êtres. Diminuer sans la détruire la vie locale, particulière, au profit de la vie générale, tel est le problème de la vie humaine. Les trois derniers siècles de la monarchie française l'ont résolu. Il y a là le germe d'un immense progrès social ; mais pour le réaliser dans toute son étendue, il faut faire appel à la liberté , à ce grand principe absent depuis plus d'un demi-siècle de notre régime administratif-
^ Chose étrange! la liberté politique n'a été conquise qu'au prix des libertés locales et religieuses. On s'est réservé le droit de renverser au moindre caprice le gouvernement établi; on s'est interdit de se réunir, de s'associer pour gérer des intérêts de clocher, pour prier, pour enseigner, pour exercer les moindres actes de la vie civile ou religieuse! Aucune de nos institu-
lions civiles n'est organisée : la commune» le département n*existent encore que de nom. Le travail , ce créateur de tous les biens, de toutes les richesses, la charité, cette providence rendue visible, se consument en efforts individuels et stériles y et ne trouvent dans l'action administrative que des obstacles. Si vous voulez que la société française, fatiguée de soixante ans de révolutions politiques, se remette en marche vers ses immortelles destinées, brisez donc les chaînes dont elle est garrottée, substituez à un système de compression et de despotisme, dont le but est d'absorber dans TÉtat toutes les forces sociales, un système de libre expansion de la conscience, de l'intelligence , de l'activité humaines ; laissez s'organiser librement, sous la garantie des lois protectrices des intérêts généraux, des associations locales pour l'éducation populaire, pour les progrès de l'industrie, du crédit, de la charité publique; affranchissez dés entraves d'une législation ombrageuse lespritjde famille, lesprit de corps, l'esprit de cité, l'esprit de religion , l'esprit public enfin , âme de la société, principe de sa vie, de sa force et de ses progrès.
L'ère napoléonienne est finie en France autant et plus encore que dans le reste de l'Europe.
C'en est fait de ce système de despotisme administratif dont le pouvoir central est le grand. Tunique ressort, et qui, absorbant dans un chef électif ou héréditaire toute la vie physique et morale de la nation , transforme en quelque sorte Y Etat en un Saturne impitoyable à qui l'humanité tout entière est offerte en holocauste.
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La centralisation politique, c'est l'inviolabilité du
territoire national, c'est lunité dans les lois, dans les tribunaux, dans les finances, dans la police , dans Tadministration générale ; c'est l'œuvre commencée par Louis-le-6ros, par Philippe-Auguste, par Saint-Louis, continuée par Hetiri IV^ Lbilik ÎUI et Louis XIV, et définitivement consacrée par TAssemblée consti* tuante. Conservons-la précieusement.
La centralisation administrative, c'est la négation de l'autonomie communale, du droit d'association, de la libre éducation des enfaàts; e*est le despotisme inauguré par Louis XI, consolidé par Richelieu, poussé à ses dernières limites par la Convention et l'Empire : répudions-la couragetisement^ et cherchons dan» tine synthèse d'associatioûi^ li&hs, mais hiérarchiques, sous la surveillance du pouvoir suprême, les moyens d'organiser et de développer le travail, l'instruction, l'assistance, tous les éléments de la prospérité publique. Cherchons, en un mot, dans les entrailles de la société elle-même les éléments de son bien-être matériel et moral.
les voies providentielles. Nous entrons dans une époque de réorganisation sô(;iàlë.
Unité datis la libcirté, tel est le problème à résoudre ; ceûtralisàtioii politique > décentfàliâàtion administration, telle est la doublé formule de ce vaste et difficile problème.
Centralisation politique , c'ést-k-dirc hérédité du pouvoir; « car, dit énergiquement Mirdbeaù , la monarchie héréditaire est Toblation d'une famille à la liberté politique; tout est libre dans l'Etat excepté cette famille » .
Décentralisation administrative , c'est-à-dire libre administration du pays par le pays.
Ces deux principes sont inséparables; si lun des deux défaille, l'autre demeure impuissant: leur conconcours est nécessaire à la solution du problème.
Essayez d'affranchir les communes au sein d'une démocratie turbulente où la question du pouvoir suprême est perpétuellement pendante entre les partis , vous courrez risque de voir en France trente-sept mille foyers de guerre civile et de sédition.
Essayez, au contraire, de reconstituer soit la monarchie administrative de Louis XIV, soit le despotisme unitaire de la Convention et de l'Empire, soit même le régime mixte de liberté politique et de centralisation administrative consacré par les Chartes de 181 4 et de 1830, vous tarirez dans leur source l'émulation, l'esprit de progrès; vous désorganiserez l'administration, et, quelque effort que vous fassiez contre le torrent démocratique, vous serez emportés par lui.
La centralisation politique, c'est l'inviolabilité du
territoire national, c'est l'unité dans les lois, dans les tribunaux, dans les finances, dans la police , dans Tadministration générale ; c'est Tœuvre commencée par Louis-le-6ros, par Philippe-Auguste, par Saint-Louis, continuée par Henri IV^ Lôuift XIII et Louis XIV, et définitivement consacrée par l'Assemblée constituante. Conservons-la précieusement.
La centralisation administrative, c'est la négation de l'autonomie communale, du droit d'association, de la libre éducation des enfants; c'est le despotisme inauguré par Louis XI, consolidé par Richelieu, poussé à ses dernières limites par la Convention et l'Empire : répudions-la courageusement, et cherchons dans une synthèse d'associationâ liblres, mais hiérarchiques, sous la surveillance du pouvoir suprême, les moyens d'organiser et de développer le travail, l'instruction, l'assistance, tous les éléments de la prospérité publique. Cherchons, en un mot, dans les entrailles de la société elle-même les éléments de son bien-être matériel et moral.
