CHAPITRE II

PRINCIPES GÉNÉRAUX D*ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

SOMMAIRE

Avanlages et inconvénients de Padministration départementale. Insnf' fisance d'an remaniement dans l'administration centrale. Nécessité de la décentralisation. Qaelle doit en être retendue et la limite? Des administrations collectives. Da maire départemental. D'une commission permanente générale. De plusieurs commissions permanentes spéciales.

La circonscription départementale est consacrée par le temps; elle est entrée dans les habitudes; elle a une étendue convenable; elle répond à celle de nos anciens diocèses, bailliages, sénéchaussées, vigUeries; elle est en harmonie avec l'organisation des travaux publics, de la bienfaisance, du culte, de l'instruction publique, des élections, elc. Elle doit remplacer avec avantage la circonscription par arrondissement, qui ne sera bientôt plus qu'un souvenir historique.

Si la commune est la preiùière assise de l'édifice social, le département en est la seconde. Les intérêts communaux se groupent autour du clocher. L'église, le

presbytère, la mairie, Técole primaire, le pâtonge commun, telle est leur modeste sphère. Les imtérèls départementaui sont plus étendus. Il s'agit de déTdopper sur une plus grande échelle les Yoies de oommunîcation, d^organiser, de doter, d'entretenir les établissements d'instruction, les hospices d'aliénés, d*orphelùis» d'enfants trouvés. Il s*agit de répartir les contribalioBS générales, de voter le budget local.

Chaque chef -lieu de département doit être le siège : 4® d'un tribunal de première instance; 2* d*un évèché; 3® d'un commandement militaire; 4® d'une directioft de chacune des administrations financières.

La loi de l'an YIII a institué autant de tribunaux de première instance qu il y a d'arrondissements; tout le monde convient que ce nombre est exagéré. Les plair deurs et les contribuables, disait en 4 830 devant la Chambre des pairs, un jurisconsulte éminent, M. Laine, les plaideurs et les contribuables s'étonnent de la multiplicité des juges, et la plupart des publicistes de l*Earope partagent leur étonnement quand ils comptent ces milliers de juges dans un pays où l'on se vante d'avoir simplifié les lois. Cet étonnement redouble quand on considère qu'un grand nombre des tribunaux actuels ne compte pas plus de trois juges, qui sont souvent réduits à deux par l'occupation du troisième soit k rinslruction des aflaires criminelles, soilà la confection des règlements d'ordre et de contributions. Toutes fois la réduction des sièges et l'augmentation du persoonel dans chacun d eux ont rencontré deux grands obstacles. Ce système aurait pour effet, disait dans ua rapport à la Chambre des des députés lun des gardes

des sceau do dernier règne» de déiniire la division lenitoriale qui seule a porté un coup mortel à Vancien ordre de choses; il ferait cesser cette unilé qui maintient rharmonie entre le pouvoir judiciaire et Tadministration ; et c'est pour cela qu il a été d^avance rejeté par Tesprit même de nos institutions» dont les bases s'appoyent sur la réunion dans une même circonscription de l'administration de la justice et de la puissance électorale- La commission de la Chambre des députés rejeta le projet de réforme par des raisons d'un ordre moins élevé, c Le système de réduction des tribunaux si souvent promis s'évanouit» dit le rapporteur» devant les exigences dérivant des droits acquis. Un gouvernement nouveau ne peut» sans un long examen, dépouiller les populations d'un aussi précieux avantage, et en ce moment il serait importun et impolitique de briser une foule d'intérêts ou d'eiistences créés ou prêts à se produire. »

Ces considérations purement circonstancielles doivent fléchir devant les besoins et les intérêts publics. Quant à la nécessité de mettre en harmonie la circonscription judiciaire et la circonscription administrative, elle est incontestable» mais elle a perdu toute sa force du jour où le remplacement de rarrondissement par le canton est devenu une nécessité administrative et a passé dans Tordre des faits.

Le département est de sa nature non-seulement une

circonscription administrative et judiciaire, mais un

diocèse. 11 existe en ce moment en France quatrc-vingt-

flçiix diocèses. Six départements n*ont pas d'évêché.

Deux d'entre eux, la Marne et les Bouches-du-Rhône en ont deux. Ce sont des anomalies de peu d^importance qu'il est facile de faire disparaître avec le concours du Saint-Siège.

Quant aux administrations des travaux publics ou des finances, chaque chef- lieu de département a aujourd'hui un ingénieur en chef, un directeur des contributions directes, un directeur des contributions indirectes, un directeur de Tenregistrement et des domaines.

II serait difficile d'imaginer un tout plus complet et satisfaisant davantage aux exigences des diverses sections administratives.

Toutefois, il faut le reconnaître, les intérêts départementaux sont administrés d'une manière fort imparfaite.

La gestion de ces intérêts est partagée aujourd'hui entre les préfets et les conseils généraux. Mais ici, bien plus encore que dans Torganisation communale, Tinfluence des élus de la cité s'efface complètement devant celle de l'agent du pouvoir central. Qu est-ce, en effet, d'après cette loi de 4 838 qu'on présente cependiant comme une loi de progrès, qu'est-ce qu'un conseil de département? De quel poids peut être dans la gestion des intérêts départementaux un conseil qui s'assemble dix à quinze jours par an, et qui bâcle en quelques séances la répartition des contributions, la confection du budget, toutes les affaires concernant les routes, les cours d'eau, les hospices, les écoles du département, et en outre l'examen de tous les projets de loi que le gouvernement lui adresse? Les sessions des conseils

généraux sont trop courtes, les travaux sont trop rapides pour que l'influence des hommes du pays se fasse sentir dans l'administration des départements.

Cette administration est concentrée exclusivement dans le préfet. Un bureau de préfecture est un petit ministère ou plut6t un compendium de tous les ministères ; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous sans exception et sans intermédiaire. L objet de la correspondance n'est pas même limité à Tadministration du déparlement proprement dite; elle embrasse toutes les branches de Tadministration générale, autânf qu*elle s'exécute dans les limites du département. Le préfet est de plus et avant tout homme politique, c'est-k-dire, au milieu de nos discordes civiles, homme de parti, agent d'élections. Étranger au département, qu'il ne traverse souvent qu'en courant pour obtenir de l'avancement dans sa carrière administrative, il devient en politique un instrument d'intrigues ministérielles* et en administration une griffe à signatures. Il lui est impossible de remplir avec intelligence les attributions dont il est surchargé; chacune de ces attributions générales se ramifie en une foule innombrable de détails, auxquels ne saurait suffire un seul homme absorbé d'ailleurs par ses préoccupations politiques ^ Aussi n'est-ce pas le préfet qui administre : ce sont les commis de bureaux,

* On peot voir one analyse de ces attributions dans le Recueil des lois administratives de Rondonneau, t. lY, p. 483-52^ ; dans les Inslilutes du droit administratif de M. de Gbrando, t. I, p. 437, 457, etc , et dans le Dictionnaire d^ administration, vo Département^ p. 624.

qui ne sont pas même commissionnés par le gouvernement comme les employés des autres administrations, et que les préfets choisissent, révoquent et paient à volonté sur leurs frais d'abonnement. 11 y a plus : de même que le préfet, fût-il doué du plus vaste génie» ne peut pas expédier de son cabinet toutes les affaires de la préfecture, de même le chef de chaque bureau est obligé de confier une foule de détails à un sous* chef, qui lui-même se repose le plus souvent sur des commis subalternes ; de sorte que de cascade en cascade Tadministration tombe aux mains de commis aux gages de 4,200 fr.

Ces commis, appelés partout à administrer la France sous le nom et le patronage des ministres et des préfets, ont leur mérite sans doute; leur marche est exacte, régulière, quoique un peu machinale peut-être; mais ils ne voient pas d'assez près les intérêts qui leur sont confiés, ils les envisagent avec indifférence, et leur impartialité est souvent compromise par les influences qui les assiègent et contre lesquelles il leur est bien difficile de se défendre.

Quarante ans de durée de ce régime administratif nous ont donné la mesure de ce qu'on peut en attendre. Les symptômes de décadence qui se manifestent en France, et dont un membre de TAssemblée législative vient de tracer le triste tableau \ se développent en raison directe de Taccroissement du chiffre des fonctionnaires et de celui du budget. Plus les paperasses s'amoncellent, plus les affaires languissent ; adminis-

^ De la dicadenço de la France, par M. Raudot, 4850,

trées avec négligence, sans esprit de suite, sous Tempire d une aveugle routine, elles marchent lentement et mal.

D'ailleurs, aucune de ces affaires, si minime qu'elle soit, ne reçoit dans le département une solution définitive. Toutes, sans exception, doivent être examinées à Paris, et subir Tinterminable filière des formalités bureaucratiques. L'histoire tant de fois citée de je ne sais plus quelle chétive réparation à faire à un pont ou à une toiture d'église, indéfiniment ajournée par dixsept renvois successifs, suffirait pour faire justice par le ridicule de notre système chinois d'administration locale.

Les abus de la bureaucratie préfectorale prennent des proportions colossales dans ces immenses labyrinthes qu'on appelle des ministères, et oh le solliciteur égaré aurait besoin du fil d'Ariane. Les armées de commis répandues dans les bureaux passent leur vie à enregistrer les demandes et les avis, à correspondre, à contrôler. Dépourvus d'autorité, d'initiative, d'indépendance, de responsabilité, ce sont eux cependant qui décident toutes les affaires , tandis que les ministres , seuls responsables, sont obligés de consacrer, ceux mêmes qui sont le moins occupés, trois ou quatre heures par jour à signer des pièces qu'ils n'ont pas lues, et autant à donner audience k des solliciteurs dont ils ne retiennent même pas le nom.

La confusion du gouvernement et de V administra" lion dans les mains de neuf ministres ayant des vues diverses, et dont quelques-uns peuvent n'avoir qu'un mérite secondaire, ôte à l'administration jusquà ce

exceptions près; le régime des intendants, à quelques abus près, est, disait-il souvent, ce qu'il y a de mieux dans mon royaume ^ »

Ce fut sous cetle impression que furent conçues les lettres-patentes du 9 mai et du 30 juillet 1779, portant institution d'assemblées provinciales dans le Berry et la Haute-Guienne.

Les vues politiques développées dans le préambule de ces édits ont un mérite de plus qu'au moment de leur promulgation : c'est la sanction de l'expérience.

La collection des délibérations publiée pour les deux provinces nouvellement constituées a excité Tadmiration des juges les plus éclairés.

Impositions, travaux publics, grands chemins, canaux, agriculture, commerce, manufactures, établissements de charité, tout y est traité avec justesse et profondeur.

« Sur tous ces objets intéressants, dit le savant Prost de Royer*, il y a des détails, un intérêt, un esprit, une âme, si je puis parler ainsi, que l'on ne trouve pas en général dans la plupart de nos lois froides , maigres et partielles , et que ne peuvent jamais avoir les ordonnateurs étrangers, indifférents, éloignés et occupés d une immensité d'affaires. »

Un homme célèbre qui, après avoir longtemps participé avec honneur à l'administration de sa province, répandit plus tard sur toute la France les hautes

1 Louis XVI peint par luùmême, p. 361 . * yo Administralions provincialesy t. III.

lumières qu'il avait puisées dans Texercice d'upe profession honorable et dans ses modestes fonctions d assesseur de la ville d'Aix, M. Portails, peignit avec éloquence l'esprit de cetle administration dans un discours prononcé, le 2 décembre 1 780 ^ devant l'assemblée générale de la Provence.

« Tel est, disait-il, l'heureux effet de notre constitution, que la seule bonté des lois semble garantir suffisamment la bonté des administrateurs, et que nous dédaignons tout ce qui pourrait altérer ce commerce paisible d'égards et de services réciproques, qui maintient le bonheur commun, qui ne laisse rien à la crainte de ce qui peut être opéré par l'honneur et par la vertu, et qui fait du sentiment le plus doux de la société le lien le plus fort du gouvernement.

« C'est par une suite de ce principe général de confiance qui honore à la fois la nation et ses membres que, dans le moment même où vous pourriez être nos juges, vous voulez encore que nous soyons vos conseils. Nous allons donc remplir sons vos yeux la dernière, mais la plus délicate de nos fonctions, celle de vous présenter des sujets qui puissent dignement répondre à vos vœux, à ceux de la Provence entière. Vous rendez déjà justice à nos intentions, avant de connaître nos suffrages. Ce qui nous rassure, c'est que notre choix va être éclairé par le vôtre.

« Se montrer capable des grandes choses sans négliger les détaifs, voir les objets avec une certaine étendue et ne pas se livrer à des systèmes qui ne naissent

^ Voy. Prost db Royer, y^ Aix.

d ordinaire que parce que Tesprit se jette aveaglément d'an cAté et abandonne tons les autres; ouvrir son âme à la sensibilité sans la rendre accessible à la faveur; réunir la sagesse k l'activité; avoir cette force de caractère qui donne le mouvement à la volonté, à la pensée» qui change les idées heureuses en actions utiles, et qui fait sortir les ressources du sein même des difficultés et des obstacles ; lier les intérêts particuliers à rintérét général ; diriger toutes les passions sans presque en éprouver aucune; concilier équitablement les droits du citoyen avec ceux de la cité; détruire le mal en faisant sentir le bien ; disposer les hommes par l'exemple et par la persuasion à porter docilement et avec liberté le joug de la félicité publi* que ; ramener autant qu'on le peut les besoins de là société à la simplicité de la nature, les employer avec économie ; ne pas s'écarter des principes généraux pour quelques inconvénients privés ; ne pas occasionner le malheur du pays pour le bien dune ville; ne pas préparer des maux durables pour le bien d'un instant; enfin, considérer comme un vice de n'avoir pas toutes les vertus : telle est l'image des qualités et des devoirs d'un administrateur. »

Tel est aussi, hâtons-nous de le dire, .le portrait fidèle de la plupart des administrateurs que l'excellente organisation du système provincial donna durant plusieurs siècles k tous les pays d'États, et qui élevèrent ces provinces au plus haut degré de prospérité.

• Dans ces provinces, dit M. Mounier^, les intérêts

1 Rapport à la Chambre des Pairs (séance du 4 mars i 837) sar le projet de loi relatif aux attributions des conseils généraux.

On crut obvier en Tan III à son vice le plus essentiel en attachant à chaque administration départementale un représentant du pouvoir central chargé d'imprimer à ses décisions un mouvement plus rapide. Mais cette innovation salutaire ne compensa pas les inconvénients de ce comité de cinq membres , chargé collectivement de Tadministration du département, et qui, malgré son caractère électif, répondit mal aux espérances qu'avaient mises en lui les populations.

Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. Dans Tadministration départementale comme dans l'administration communale, un conseil élu doit fiaire la loi, un fonctionnaire unique doit l'exécuter.

Toutes les législations contemporaines de l'Europe rendent hommage à ce principe.

Les députations provinciales de la Belgique et de TEspagne, de la Hollande ne partagent pas, il est vrai, Y administration dans le sens restreint et rigoureux du mot avec les gouverneurs et les chefs politiques nommés par le roi ; mais elles trouvent en eux des auxiliaires qui exécutent leurs décisions, et qui impriment le mouvement à tous les ressorts administratifs ^

^ El ministro de la gobernacion (ha dicho el s' Bnrgos en sus ideas de administracion) préside à la marcha de la administracion, y dirigiendola y dandole impaiso, no administra en la acepcion rigorosa o reslringida de la palabra. Esta atribucion pertenece particularmente à los encargados bajo la inspeccion superiore de aqucl jefe, de la aplicacion de las leyes y de los reglamentos-administralivos k las necesidades locales. Persuadido de este principio, y conociendo que para que sea eficaz la proteccion ue el gobiemo debe dispensar à todos los intereses legitimos, es menester que baya en las proTincias ageotes especiales Il 3

propriétaires da Languedoc firent entendre, dès les premiers égarements de TÂssemblée constituanle, des plaintes qu*étoufi'a la voix tonnante des factions, et peut-être cet exemple, suivi parles autres pays d'États, aurait-il prévenu la destruction de la monarchie, si pour annihiler ces résistances locales on ne s'était empressé d'effacer d'un trait de plume ces unités territoriales dont le royaume de France s'était successivement composé.

Ainsi disparurent, en vertu des lois des 14 décembre 1789 et 20 août 1790, ces grands centres d'administration autour desquels viennent se grouper les plus mémorables événements da la monarchie française, et dont après un demi-siècle de nivellement administratif les noms historiques prévalent encore sur ceux des départements arbitrairement créés par la législation moderne.