CHAPITRE II

PRINCIPES GÉNÉRAUX D*ÂDMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

SOMMAIRE

Avantages et inconvénients de Tadministration départementale. Insuffisance d'on remaniement dans l'administration centrale. Nécessité de la décentralisation. Quelle doit en être retendue et la limite? Des administrations collectives. Da maire départemental. D'une commission permanente générale. De plasiears commissions permanentes spéciales.

La circonscription départementale est consacrée par le temps; elle est entrée dans les habitudes; elle a une étendue convenable; elle répond à celle de nos anciens diocèses, bailliages ySénéchamsées,vigUer{es; elle est en harmonie avec Torganisation des travaux publics, de la bienfaisance, du culte, de l'instruction publique, des élections, etc. Elle doit remplacer avec avantage la circonscription par arrondissement, qui ne sera bientôt plus qu un souvenir historique.

Si la commune est la preiûière assise deTédifice social, le département en est la seconde. Les intérêts communaux se groupent autour du clocher. L'église, le

presbytère, la mairie, Técole primaire» le pâturage commun, telle est leur modeste sphère. Les intérêts départementaux sont plus étendus. II sagit de développer sur une plus grande échelle les voies de communication, d'organiser, de doter, d'entretenir les établissements d'instruction, les hospices d'aliénés, d'orphelins, d'enfants trouvés. Il s'agit de répartir les contributions générales, de voter le budget local.

Chaque chef- lieu de département doit être le siège : \^ d'un tribunal de première instance; %^ d'un évêché; SM'un commandement militaire; i"" d'une direction de chacune des administrations financières.

La loi de l'an YIII a institué autant de tribunaux de première instance qu'il y a d'arrondissements; tout le monde convient que ce nombre est exagéré. Les plaideurs et les contribuables, disait en 1 830 devant la Chambre des pairs, un jurisconsulte éminent, M. Laine, les plaideurs et les contribuables s'étonnent de la multiplicité des juges» et la plupart des publicistes de l'Europe partagent leur étonnement quand ils comptent ces milliers de juges dans un pays où l'on se vante d'avoir simplifié les lois. Cet étonnement redouble quand on considère qu'un grand nombre des tribunaux actuels ne compte pas plus de trois juges, qui sont souvent réduits à deux par l'occupation du troisième soit à l'instruction des affaires criminelles, soil à la confection des règlements d'ordre et de contributions. Toutes fois la réduction des sièges et l'augmentation du personnel dans chacun d'eux ont rencontré deux grands obstacles. Ce système aurait pour effet, disait dans un rapport à la Chambre des des députés l'un des gardes

du pays étaient mieux entendus et mieux défendus, les travaux publics mieux dirigés, mieux surveillés. Turgot en fit Tessai dans le Berry et la Haute-Guiennc. Un plein succès justifia ses espérances; et en 4787, sur la demande des notables convoqués à Versailles, le roi publia un édit oii il annonça Tintention d'étendre le même bienfait à toutes les provinces du royaume qui n'auraient pas d*États provinciaux. »

Mais la Révolution survint; et par la célèbre déclarçition du 1 1 août \ 789, TAssemblée constituante abolit les privilèges des provinces en les confondant dans le droit commun de tous les Français. De la destruction des privilèges on passa rapidement à celle des divisions provinciales. Qui aurait pu , dit M. Mounier, entraver au moins sourdement la nouvelle organisation que la France allait recevoir?

Mirabeau fut chargé de cette œuvre de destruction ; et, après bien des essais, il confessa son impuissance. « J'ai tenté, disait-il, de refaire de mille manières les divisions administratives; j*ai mis les surfaces tantôt en triangles, tantôt en carrés ; mais c*est en vain que jai épuisé toutes les figures géométriques; la distribution inégale de la population et des richesses se jouait de mes efforts. »

Toutefois les obstacles mêmes opposés par les provinces aux progrès du principe révolutionnaire durent hâter le coup mortel. Ce fut en effet des pays d'Étals que partirent les protestations les plus énergiques contre les atteintes portées à la monarchie. Les anciens Ëlals du Dauphinéy réunis par la commission intermédiaire de cette province, la noblesse de Bretagne» les II 2

Deux d'entre eux, la Marne et les Bouches-du-Rhône en ont deux. Ce sont des anomalies de peu d'importance qu'il est facile de faire disparaître avec le concours du Saint-Siège.

Quant aux administrations des travaux publics ou des finances, chaque chef- lieu de département a aujourd'hui un ingénieur en chef, un directeur des contributions directes, un directeur des contributions indirectes, un directeur de T enregistrement et des domaines.

Il serait difficile d'imaginer un tout plus complet et satisfaisant davantage aux exigences des diverses sections administratives.

Toutefois, il faut le reconnaître, les intérêts départementaux sont administrés d'une manière fort imparfaite.

La gestion de ces intérêts est partagée aujourd'hui entre les préfets et les conseils généraux. Mais ici, bien plus encore que dans l'organisation communale, Tinfluence des élus de la cité s'efface complètement devant celle de l'agent du pouvoir central. Qu'est-ce, en effet, d'après celte loi de 1838 qu'on présente cependant comme une loi de progrès, qu'est-ce qu'un conseil de département? De quel poids peut être dans la gestion des intérêts départementaux un conseil qui s'assemble dix à quinze jours par an, et qui bâcle en quelques séances la répartition des contributions, la confection du budget, toutes les affaires concernant les routes, les cours d'eau, les hospices, les écoles du département, et en outre l'examen de tous les projets de loi que le gouvernement lui adresse? Les sessions des conseils

généraux sont trop courtes, les travaux sont trop rapides pour que ImOuence des hommes du pays se fasse sentir dans Tadministration des dëpartenients.

Cette administration est concentrée exclusivement dans le préfet. Un bureau de préfecture est un petit ministère ou plutôt un compendium de tous les ministères ; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous saiis exception et sans intermédiaire. Lobjet de la correspondance n'est pas même limité k T administration du département proprement dite; elle embrasse toutes les branches de Tadministration générale, autâhf qu*elle s'exécute dans les limites du département. Le préfet est de plus et avant tout homme politique, c'est-à-dire, au milieu de nos discordes civiles, homme de parti, agent d'élections. Étranger au département, qu'il ne traverse souvent qu'en courant pour obtenir de l'avancement dans sa carrière administrative, il devient en politique un instrument d'intrigues ministérielles, et en administration une griffe à signatures. Il lui est impossible de remplir avec intelligence les attributions dont il est surchargé ; chacune de ces attributions générales se ramifie en une foule innombrable de détails, auxquels ne saurait suffire un seul homme absorbé d'ailleurs par ses préoccupations politiques ^ Aussi n'est-ce pas le préfet qui administre : ce sont les commis de bureaux,

* On peut voir une analyse de ces attributions dans le Recueil des lois administratives de Rondonneau, t. IV, p. 483-52? ; dans les Institutes du droit administratif (3i^ M. de Gébando, t. I, p. 437, 157, etc , et dans le Dictionnaire d'administra- (ton, v» Départementi p. 624.

exceptions près; le régime des intendants, à quelques abus près, est, disait-il souvent, ce qu'il y a de mieux dans mon royaume*. »

Ce fut sous cette impression que furent conçues lés letlres-palentesdu 9 mai et du 30 juillet 1779, portant institution d'assemblées provinciales dans le Berry et la Haute-Guienne.

Les vues politiques développées dans le préambule de ces édits ont un mérite de plus qu'au moment de leur promulgation : c'est la sanction de l'expérience.

La collection des délibérations publiée pour les deux provinces nouvellement constituées a excité ladmiration des juges les plus éclairés.

Impositions, travaux publics, grands chemins, canaux, agriculture, commerce, manufactures, établissements de charité, tout y est traité avec justesse et profondeur.

<c Sur tous ces objets intéressants, dit le savant Prost de Royer% il y a des détails, un intérêt, un esprit, une âme, si je puis parler ainsi, que Ton ne trouve pas en général dans la plupart de nos lois froides , maigres et partielles , et que ne peuvent jamais avoir les ordonnateurs étrangers, indifférents, éloignés et occupés d'une immensité d'affaires. »

Un homme célèbre qui, après avoir longtemps participé avec honneur à l'administration de sa province, répandit plus tard sur toute la France les hautes

1 Louis XVI peint par lui-même, p. 361 . ^\'^ Administralions provinciales j i. III.

lumières qu'il avait puisées dans l'exercice d'une profession honorable et dans ses modestes fonctions d'assesseur de la ville d'Aix, M. Porlalis, peignit avec éloquence l'esprit de cette administration dans un discours prononcé, le 2 décembre 1 780 ^ devant l'assemblée générale de la Provence.

a Tel est, disait-il, l'heureux effet de notre constitution, que la seule bonté des lois semble garantir suffisamment la bonté des administrateurs» et que nous dédaignons tout ce qui pourrait altérer ce commerce paisible d'égards et de services réciproques, qui maintient le bonheur commun, qui ne laisse rien à la crainte de ce qui peut être opéré par Thonneur et par la vertu, et qui fait du sentiment le plus doux de la société le lien le plus fort du gouvernement.

« C'est par une suite de ce principe général de con* fiance qui honore à la fois la nation et ses membres que, dans le moment même où vous pourriez être nos juges, vous voulez encore que nous soyons vos conseils. Nous allons donc remplir sous vos yeux la dernière, mais la plus délicate de nos fonctions, celle de vous présenter des sujets qui puissent dignement répondre à vos vœux» à ceux de la Provence entière. Vous rendez déjà justice à nos intentions, avant de connaître nos suffrages. Ce qui nous rassure, c'est que notre choix va être éclairé par le vôtre.

« Se montrer capable des grandes choses sans négliger les détaifsy voir les objets avec une certaine étendue et ne pas se livrer à des systèmes qui ne naissent

^ Voy* Prost de Royer, v^ Aix.

dordinaire que parce que Tesprit se jette aveuglément d*uQ c6té et abandonne tous les autres ; ouvrir son âme à la sensibilité sans la rendre accessible à la faveur; réunir la sagesse à Taclivité; avoir cette force de caractère qui donne le mouvement à la volonté, à la pensée, qui change les idées heureuses en actions utiles, et qui fait sortir les ressources du sein même des difficultés et des obstacles ; lier les intérêts particuliers à rintérêt général ; diriger toutes les passions sans presque en éprouver aucune; concilier équitablement les droits du citoyen avec ceux de la cité; détruire le mal en faisant sentir le bien ; disposer les hommes par Texemple et par la persuasion à porter docilement et avec liberté le joug de la félicité publique; ramener autant qu'on le peut les besoins de la société à la simplicité de la nature, les employer avec économie ; ne pas s'écarter des principes généraux pour quelques inconvénients privés ; ne pas occasionner le malheur du pays pour le bien d'une ville ; ne pas préparer des maux durables pour le bien d'un instant; enfin, considérer comme un vice de n'avoir pas toutes les vertus : telle est l'image des qualités et des devoirs d'un administrateur. »

Tel est aussi, hâtons-nous de le dire, le portrait fidèle de la plupart des administrateurs que l'excellente organisation du système provincial donna durant plusieurs siècles à tous les pays d'États, et qui élevèrent ces provinces au plus haut degré de prospérité.

« Dans ces provinces, dit M. Mounier*, les intérêts

1 Rapport k la Chambre des Pairs (séance du 4 mars i 837) sur le projet de loi relatif aux attributions des conseils généraux.

Mais la Révolution survint; et par la célèbre déclar;ttion du 1 1 août 1 789, l'Assemblée constituante abolit les privilèges des provinces en les confondant dans le droit commun de tous les Français. De la destruction des privilèges on passa rapidement à celle des divisions provinciales. Qui aurait pu , dit M* Mounier» entraver au moins sourdement la nouvelle organisation que la France allait recevoir?

Mirabeau fut chargé de cette œuvre de destruction ; et, après bien des essais, il confessa son impuissance. « J'ai tenté, disait-il, de refaire de mille manières les divisions administratives ; jai mis les surfaces tantôt en triangles, tantôt en carrés ; mais c*est en vain que j*ai épuisé toutes les figures géométriques; la distribution inégale de la population et des richesses se jouait de mes efforts. »

Toutefois les obstacles mêmes opposés par les provinces aux progrès du principe révolutionnaire durent Mlcrle coup mortel. Ce fut en effet des pays d'États que partirent les protestations les plus énergiques contre les atteintes portées à la monarchie. Les anciens £tal8 du Dauphiné» réunis par la commission intermédiaire de cette province, la noblesse de Bretagne» les II 2

propriétaires du Languedoc firent entendre, dès les premiers égarements de l'Assemblée constituanle, des plaintes qu'étoufia la voix tonnante des factions, et peut-être cet exemple, suivi parles autres pays d'États, aurait-il prévenu la destruction de la monarchie, si pour annihiler ces résistances locales on ne s'était empressé d'effacer d'un trait de plume ces unités territoriales dont le royaume de France s'était successivement composé.

Ainsi disparurent, en vertu des lois des 14 décembre 4 789 et 20 août 1790, ces grands centres d'administration autour desquels viennent se grouper les plus mémorables événements da la monarchie française, et dont après un demi-siècle de nivellement administratif les noms historiques prévalent encore sur ceux des départements arbitrairement créés par la législation moderne.