CHAPITRE II

PRINCIPES GÉNÉRAUX D'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

SOMMAIRE

Avantages et inconvénients de Tadministration départementale. Insuffisance d'on remaniement dans l'administration centrale. Nécessité de la décentralisation. Quelle doit en être retendue et la limite? Des adniinistrations collectives. Dn maire départemental. D*une commission permanente générale. De plosieors commissions permanentes spéciales.

La circonscription départementale est consacrée par le temps; elle est entrée dans les habitudes; elle a une étendue convenable; elle répond à celle de nos anciens diocèses, bailliages, sénéchaussées, vtguertes; elle est en harmonie avec l'organisation des travaux publics, de la bienfaisance, du culte, de l'instruction publique, des élections, etc. Elle doit remplacer avec avantage la circonscription par arrondissement, qui ne sera bientôt plus qu un souvenir historique.

Si la commune est la première assise deTédifice social, le département en est la seconde. Les intérêts communaux se groupent autour du clocher. L'église, le

presbytère, la mairie, Técole primaire, le pâturage commun, telle est leur modeste sphère. Les intérêts dé — partementaux sont plus étendus. Il s'agit de développer^ sur une plus grande échelle les voies de communica — tion, d'organiser, de doter, d'entretenir les établisse — ments d'instruction, les hospices d'aliénés, d'orphelins, d'enfants trouvés. Il s'agit de répartir les contributionsgénérales, de voler le budget local.

Chaque chef-lieu de département doit être le siège : 1° d'un tribunal de première instance; %^ d'un évêché; 3® d'un commandement militaire; 4** d'une directioiL de chacune des administrations financières.

La loi de l'an YIII a institué autant de tribunaux de première instance qu'il y a d'arrondissements; tout le monde convient que ce nombre est exagéré. Les plaideurs et les contribuables, disait en 4 830 devant la Chambre des pairs, un jurisconsulte éminent, M. Laine, les plaideurs et les contribuables s'étonnent de la multiplicité des juges^ et la plupart des publicistes de l'Europe partagent leur étonnement quand ils comptent ces milliers de juges dans un pays où Ton se vante d'avoir simplifié les lois. Cet étonnement redouble quand on considère qu'un grand nombre des tribunaux actuels ne compte pas plus de trois juges, qui sont souvent réduits à deux par l'occupation du troisième soit à l'instruction des aff'aires criminelles, soil k la confection des règlements d'ordre et de contributions. Toutes fois la réduction des sièges et l'augmentation du personnel dans chacun d'eux ont rencontré deux grands obstacles. Ce système aurait pour effet, disait dans un rapport à la Chambre des des députés l'un des gardes

dirige les affaires, et en sunreille l'exécQlMD^ Il veille à ce que le conseil n'excède pas sa compétence et ne viole pas les lois. Le président supérieur et les commissaires chargés de l'assister ou de le remplacer assistent aux séance^ dn conseil provincial^ et doivent être entendus s'ils le demandent. Le président supérieur prépare et fait exécuter les résolutions de ce cofaseil, et administre les établissements de la province. Il peut, à cet effet, envoyer des commissions aux conseils de canton et de district, et convoquer les premiers pour une assemblée générale. Il doit suspendre provisoirement soit d* office, soit sur un ordre supérieur, l'exécution des résolutions du conseil provincial et àeé commissions nommées par lui, qui dépassent les limites de ses attributions, et qui violent les lois ou l'intérêt de l'Etat. Il met sous les yeux du roi les résolutions du conseil, et communique aux présidents du conseil et des commissions les décisions de la couronne.

Ainsi, par une sage progression, le pouvoir central acquiert une action d'autant plus forte que les affaires administratives p^ennent elles-mêmes plus d'importance. A peine sensible dans les communes, il s'associe dans une inesure de plus en plus forte à l'administration du canton , du district et de la province, où il joue un rôle très-important.

Telle est la sagesse des combinaisons de la législation allemande que les élus du peuple et les agents dn pouvoir, au lieu d'offrir comme en France le triste spectacle de leur antagonisme, rivalisent de zèle pour l'administration du pays. Autant de services publics, autant de commissions permanentes auxquelles con-

Deux d'entre eux, la Marne et les Bouches-du-Rhône en ont deux. Ce sont des anomalies de peu d'importance qu'il est facile de faire disparaître avec le concours du Saint-Siège.

Quant aux administrations des travaux publics ou des finances, chaque chef- lieu de département a aujourd'hui un ingénieur en chef, un directeur des' contributions directes, un directeur des contributions indirectes, un directeur de Tenregistrement et des domaines.

II serait difficile d'imaginer un tout plus complet et satisfaisant davantage aux exigences des diverses sections administratives.

Toutefois, il faut le reconnaître, les intérêts départementaux sont administrés d'une manière fort imparfaite.

La gestion de ces intérêts est partagée aujourd'hui entre les préfets et les conseils généraux. Mais ici, bien plus encore que dans l'organisation communale, l'influence des élus de la cité s'efface complètement devant celle de l'agent du pouvoir central. Qu'est-ce, en effet, d'après celte loi de 1838 qu'on présente cependant comme une loi de progrès, qu'est-ce qu'un conseil de département? De quel poids peut être dans la gestion des intérêts départementaux un conseil qui s'assemble dix k quinze jours par an, et qui bâcle en quelques séances la répartition des contributions, la confection du budget, toutes les affaires concernant les routes, les cours d'eau, les hospices, les écoles du département, et en outre l'examen de tous les projets de loi que le gouvernement lui adresse? Les sessions des conseils

généraux sont trop courtes, les travaux sont trop rapides pour que l'influence des hommes du pays se fasse sentir dans l'administration des départements.

Cette administration est concentrée exclusivement dans le préfet. Un bureau de préfecture est un petit ministère ou plutôt un compendium de tous les ministères; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous sans exception et sans intermédiaire. L*objet de la correspondance n*est pas même limité à Tadministration du département proprement dite; elle embrasse toutes les branches de Tadministration générale, autant qu*elle s'exécute dans les limites du département. Le préfet est de plus et avant tout homme politique, c'est-à-dire, au milieu de nos discordes civiles, homme de parti, agent d'élections. Étranger au département, qu'il ne traverse souvent qu'en courant pour obtenir de l'avancement dans sa carrière administrative, il devient en politique un instrument d'intrigues ministérielles* et en administration une griffe à signatures. Il lui est impossible de remplir avec intelligence les attributions dont il est surchargé; chacune de ces attributions générales se ramifie en une foule innombrable de détails, auxquels ne saurait suffire un seul homme absorbé d'ailleurs par ses préoccupations politiques ^ Aussi n'est-ce pas le préfet qui administre : ce sont les commis de bureaux,

^ On peut voir ane analyse de ces attributions dans le Rêcveil des lois administratives de Rondonnbau, t. IY, p. 483-529 ; dans les Instilutes du droit administratif de M. de Géràndo, t. I, p. 137, 157, etc , et dans le Dictionnaire d^administrafton, y^ Départementf p. 624.

([ui ne sont pas même commissionnés par le gouvernement comme les employés des autres administrations, et que les préfets choisissent, révoquent et paient à volonté sur leurs frais d'abonnement. 11 y a plus : de même que le préfet, fût-il doué du plus vaste génie, ne peut pas expédier de son cabinet toutes les affaires de la préfecture, de même le chef de chaque bureau est obligé de confier une foule de détails k un sous* chef» qui lui-même se repose le plus souvent sur des commis subalternes ; de sorte que de cascade en cascade Tadministration tombe aux mains de commis aux gages de 1,200 fr.

Ces commis, appelés partout à administrer la France sous le nom et le patronage des ministres et des préfets^ ont leur mérite sans doute; leur marche est exacte» régulière, quoique un peu machinale peut-être; mais ils ne voient pas d'assez près les intérêts qui leur sont confiés, ils Tes envisagent avec indifférence, et leur impartialité est souvent compromise par les influences qui les assiègent et contre lesquelles il leur est bien difficile de se défendre.

Quarante ans de durée de ce régime administratif nous ont donné la mesure de ce qu'on peut en attendre. Les symptômes de décadence qui se manifestent en France, et dont un membre de l'Assemblée législative vient de tracer le triste tableau*, se développent en raison directe de l'accroissement du chiffre des fonctionnaires et de celui du budget. Plus les paperasses s'amoncellent, plus les affaires languissent ; adminis-

* De la décadence de la France, par M. Raudot, 1850,

Irces avec négligence, sans esprit de suile, sous Tcmpire d'une aveugle routine, elles marchent lentement et mal.

D'ailleurs, aucune de ces affaires, si minime qu'elle soit, ne reçoit dans le département une solution définitive. Toutes» sans exception, doivent être examinées à Paris, et subir l'interminable filière des formalités bureaucratiques. L'histoire tant de fois citée de je ne sais plus quelle chétive réparation k faire à un pont ou à une toiture d'église, indéfiniment ajournée par dixsept renvois successifs, suffirait pour faire justice par le ridicule de notre système chinois d'administration locale.

Les abus de la bureaucratie préfectorale prennent des proportions colossales dans ces immenses labyrinthes qu'on appelle des ministères, et où le solliciteur égaré aurait besoin du fil d'Ariane. Les armées de commis répandues dans les bureaux passent leur vie à enregistrer les demandes et les avis, à correspondre, à contrôler. Dépourvus d'autorité, d'initiative, d'indépendance, de responsabilité , ce sont eux cependant qui décident toutes les affaires , tandis que les ministres , seuls responsables 9 sont obligés de consacrer, ceux mêmes qui sont le moins occupés, trois ou quatre heures par jour à signer des pièces qu'ils n'ont pas lues, et autant à donner audience à des solliciteurs dont ils ne retiennent même pas le nom.

La confusion du gouvernement et de V administra" lion dans les mains de neuf ministres ayant des vues diverses, et dont quelques-uns peuvent n'avoir qu'un mérite secondaire, 6te à l'administration jusqu'à ce

prestige d*unilé qu'on admire surtout dans la centralisation.

Ces hommes, qui devraient être hommes d'Etat en même temps que chefs d'administration, ne gouvernent pas mieux qu'ils n'administrent. Toute leur activité se consume à poursuivre des succès de tribune. Les grands intérêts politiques sont négligés. Nos rapports avec l'étranger s'amoindrissent de jour en jour. Il est temps d'aviser, sous peine de voir la France descendre du rang élevé où l'avaient placée les services rendus par elle pendant des siècles à la civilisation de l'Europe.

Ce serait une étrange illusion que de croire trouver dans un simple remaniement de l'administration centrale un moyen de remédier aux vices de notre organisation sociale.

Que le nombre des ministres soit réduit oa augmenté; qu'on crée sous la direction de trois ou quatre ÎQÎnistres politiques un certain nombre de sous-minisfires chargés de l'administration, ou bieii qu'on multiplie les ministères en les divisant en ministères politiques et en ministères administratifs indépendants les uns des autres, on n'arrivera qu'à des solutions sans portée et sans avenir.

Dans le premier cas, les ministres à qui sera confié le choix des directeurs généraux empiéteront d'un côté sur les prérogatives essentielles du chef de l'Etat en nommant des sous-ministres, et se mettront d'un autre côté, par l'insuffisance de leur nombre, dans l'impuissance de rallier les majorités parlementaires. Les sôusministres ne seront d'ailleurs pas moins exposés aux vicissitudes de la politique que les ministres eux-mêmes,

€5 1 des conflits perpétuels ne manqueront pas de s'élever ciUre ceux qui seront chargés à la fois d attributions identiques.

Dans le second cas , la division des grands et d^s petits ministères émanant de la même source engendrera des rivalités inévitables, et suscitera à la fois des embarras administratifs et des embarras politiques. Tel Bïiaîstre qu'on voudra restreindre dans la sphère administrative se mêlera y quoi qu'on fasse , à l'action politique^ et de là naîtront des tiraillements et des complications dispendieuses, qui nuiront à la foisaux affaires ct^ l'action gouvernementale.

II ne s'agit pas de mieux diviser le travail entre les ^euis de l'administration centrale, ce qui est le rêve i^. partisans de la centralisation ; il s'agit de rendre à la Société la gestion de ses intérêts, et de partager entf& tous les corps dont elle se compose l'administration concentrée aujourd'hui dans la bureaucratie ministérielle ou préfectorale. Il s'agit de distinguer et de confier à des mains différentes le gouvernement et l'admiliistration du pays.

Attribuer au pouvoir central la gestion directe de c^s intérêts» c'est confondre deux choses distinctes, c ^t introduire dans l'ordre social un élément de perturbation.

Ce n'est pas à répartir le travail entre les agents de l'administration centrale que doivent tendre aujourd'hui les efforts de l'homme d'État ; c'est k décharger le gouvernement d'occupations et d'attributions qui lui 50Dt étrangères. Décentralisation, tel est le mot de la «itdation .

Mais où doit s'éteodre , où doit s'arrêter la décentralisation? Quel est , parmi les divers systèmes pro* posés jusqu'à ce jour, celui qui parait le plus capable d'imprimer une impulsion salutaire? Est-ce le système des administrations collectives? Est-ce le partage entre un fonctionnaire élu et un agent du pouvoir central des attributions d'intérêt local et des attributions d'intérêt général? Est-ce enfin le maintien des préfets» mais avec Taide constante d'une on de plusieurs commissions permanentes , soit du conseil général , soit des administrations spéciales? C'est ce qu'il faut examiner.

Des administrations coUectives ; da maire départemental ; d^ane on de plosiears commissions permanentes du conseil général.

L*épreuve faite du système des administrations départementales collectives, en vertu de la loi du 22 décembre 1789, a peu disposé les esprits à son rétablissement. On sait que les assemblées, chargées de la répartition de l'impôt, de la direction des travaux publics, des dépenses départementales, et en général de toutes les fonctions administratives, élisaient dans leur sein une commission de huit membres qui, sous le nom de directoire du département, restait en permanence, et administrait activement pendant les intervalles des sessions annuelles des assemblées départementales. Ce système d'administration, où se manifestaient à la fois une sorte de réminiscence des anciennes libertés locales et en même temps l'esprit d'unité et de subordination hiérarchique introduit par la révolution dans l'administration française, était placé dans des conditions trop contradictoires pour pouvoir vivre.

On crut obvier en l'an III à son vice le plus essentiel

ti attachant à chaque administration départementale

qlh représentant du pouvoir central chargé d'imprimer

ï ses décisions un mouvement plus rapide. Mais cette

uinovation salutaire ne compensa pas les inconvénients

de ce comité de cinq membres , chargé collectivement

de Tadministration du département, et qui, malgré son

caractère électif, répondit mal aux espérances qu avaient

mises en lui les populations.

Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. Dans l'administration départementale comme dans l'administration communale, un conseil élu doit faire la loi, un fonctionnaire unique doit l'exécuter.

Toutes les législations contemporaines de l'Europe rendent hommage à ce principe.

Les députations frovinciales de la Belgique et de lEspagne» de la Hollande ne partagent pas» il est vrai, i' administration dans le sens restreint et rigoureux du mot avec les gouverneurs et les chefs politiques nommés par le roi; mais elles trouvent en eux des auxiliaires qui exécutent leurs décisions, et qui impriment le mouvement à tous les ressorts administratifs ^

* El ministre de la gobernacion (ha dicho e1 s' Bnrgos en sos

iàeâsAt adminislracion) préside à la marcha de la administra-

cion, y dirigiendola y dandole impalso, no administra en la

acepcion rigorosa o reslringida de la palabra. Esta atribucion

perteoece particularmente à los encargados bajo la inspeccion su-

periore de aquel jefe, de la aplicacion de las leyes y de los regla-

mentos -administrativos à las necesidades locales. Persuadido

de esle principio, y conociendo que para que sea eficaz la prolec-

don ae el gobiemo debe dispenser à todos los intereses legiti-

mos, es menester que baya en las proyincias agentes especiales

Ces goavemenrs ou chefs politiques ne sont pas seulement des agents d'exécution, ils ont voix délibérative dans les conseils provinciaux, et exercent par leurs votes une influence directe sur les opérations de ces assemblées.

Les lois provinciales récemment publiées en Prusse et en Autriche attachent pareillement des fonctionnaires nommés par le roi à chacun des conseils de canton, district et de province. Ce sont les conseillers territoriaux (landrath), les présidents ou chefs de régence (regierungs-president) et les présidents supé* rieurs (oberperâ sident). Le conseiller territorial assiste aux séances du conseil cantonal, et doit être entends «il le demande. 11 peut suspendre les résolutions qui paraissent contraires aux lois ou à l'autorité de TEtat. Le chef de régence convoque le conseil de district chaque fois que les affaires l'exigent. 11 préside les délibérations avec voix prépondérante; il distribae et

de prosperidad, aconsejo à S. M. aquel ilustrado y celoso nlnistro su eslablecimiento ; y faeron en efecto creados (por real decreto de 23 de ociubre de 1 833) los jefes que hoy con proca propiedad se denominan politicos.

Estas auloridades colocadas al frente de las provincias, son en ellas los jefes superiores de todos los ramos de la administracion publica : por su impulso se ejecutan las leyes de interes gênerai y se mueven todos los resortes de la prosperidad comuD ; y a sa voz cooperan à los mismos objetos los diversos agentes y elementosauxiliares, cada uoa en los limites que su propio iostitato le tiene trarado. (Elemenlos de derecho administralivo por Ortiz de Zunica, part. \ , section 4. Voyez aussi la loi provinciale de la Belgique du 30 avril 4836 (Gode des lois politiques, p. 1), et la loi provinciale de la Hollande de \ 850.

dirige les affaires, et en surveille rexécnlioiif II veille à ce que le conseil n'excède pas sa compétence et ne viole pas les lois. Le président supérieur et les commissaires chargés de l'assister ou de le remplacer assistent aux séance^ du conseil provincial, et doivent être entendus s'ils le demandent. Le président supérieur prépare et fait exécuter les résolutions de ce coiiseil» et administre les établissements de la province. Il peut, à cet effet, envoyer des commissions aux conseils de canton et de district , et convoquer les premiers pour une assemtriée générale. Il doit suspendre provisoirement soit d'office, soit sur un ordre supérieur, l'exé* cution des résolulions du conseil provincial et des commissions nommées par lui, qui dépassent les limites de ses attributions, et qui violent les lois ou l'intérêt de l'Etat. Il met sous les yeux du roi les résolutions du conseil, et communique aux présidents du conseil et des commissions les décisions de la couronne.

Ainsi, par une sage progression, le pouvoir central acquiert une action d'autant plus forte que les affaires administratives pfennent elles-mêmes plus d'importance. A peine sensible dans les communes, il s'associe dans une inesure de plus en plus forte à l'administration du canton , du district et de la province, où il joue un rôle très-important.

Telle est la sagesse des combinaisons de la législa^ tion allemande que les élus du peuple et les agents du pouvoir, au lieu d'offrir comme en France le triste spectacle de leur antagonisme, rivalisent de zèle pour l'administration du pays. Autant de services publics, autant de commissions j^rmanentes aaïquelies con-

courent à la fois les membres des conseils éleclifs et ceux des conseils de régence; dans chacune d'elles le travail se divise et se subdivise de manière que rien n'échappe k l*œil vigilant des agents administratif dont chacun à un secrétaire qui correspond journellement avec le chef de régence ou le président supérieur. Les affaires se traitent ainsi promptement, directement, sans Tintermédiaire onéreux de cette bureaucratie où viennent s'enfouir, en France, sous un monceau de paperasses, les affaires les plus urgentes.

Ce qui importe à la bonne administration^'un pays, ce n'est pas tant lorigine des pouvoirs que l'étendue des attributions des administrateurs.

Le vice capital de notre administration départementale, c'est moins le caractère gouvernemental des préfets que l'omnipotence de leurs bureaux. Amenez par degrés dans les mains des hommes notables des localités l'influence concentrée aujourd'hui dans les commis» et vous aurez résolu le problème administratif.

Pour atteindre ce but , il n'est pas nécessaire et il serait dangereux d'évoquer des souvenirs d'un autre âge.

Dans nos anciens pays d'Etats, Tintendant ne prenait, il est vrai, presque aucune part à l'administration*; il ne connaissait en aucune manière des impositions : la capitation était le seul impôt dont la répartition lui fût dévolue, et encore même était-il obligé d'appeler les procureurs ou les syndics généraux du pays pour y travailler. Les communautés n'étaient soumises à son

< BOULAINVILLIERS, t. VI, p. 243.— -GORIOLIS, 1. 1, p. 15. t

inspecUon que lorsqu'elles voulaient faire une dépense extrordinaire et imprévue. Un arrêt du conseil du 16 mars 1751 ^ prétendit faire défenses aux consuls, trésoriers» receveurs, administrateurs de la communauté de Salernes, de faire à l'avenir aucun emploi de ses revenus, ni de payer aucune somme que sur des mandats tirés par ses officiers et approuvés par l'intendant. Cet arrêt donna lieu, de la part de l'assemblée générale de i 754, à de vives remontrances, comme contraire à l'administration des pays d'Etats et à la jurisprudence établie. L'intendant assura que cette clause avait été mise à son insu, et que jamais il n'avait eu l'intention de s'en prévaloir. Pour prévenir tout inconvénient et parer aux abus qu'on aurait pu en faire dans la suite, et éviter toute contestation, on délibéra de constater la déclaration de l'intendant et d'en faire article dans le cahier des remontrances. En effet, par un arrêt du conseil du 1 1 janvier 1 757, la clause insérée dans celui du 16 mars 1751 fut révoquée comme contraire aux lois et usages du pays. « Il aurait été de la plus dangereuse conséquence, dit M. de Coriolis, de fermer les yeux sur une pareille disposition, puisque dès-lors l'administration directe des deniers des communautés n'aurait plus été confiée à leurs administrateurs naturels, constitués tels par les usages et les maximes du pays. » Les vrais administrateurs des provinces étaient, indépendamment des Étatsprovinciaux et des commissions émanées d'eux qui n'étaient que temporaires, savoir : en Provence, les procureurs du pays, charge exercée

« Ibid., t. II, p. 352.

de tout temps par les consuls d'Aix, et qui leur fut irrévocablement attribuée par Tédit de François P' àmdécembre 1 535 * ; et en Languedoc, les syndics gêné— raux créés dans le xiii' siècle, pendant que les trois sénéchaussées du Languedoc s'assemblaient séparé-^ ment, et confirmés dans leurs fonctions depuis la créa-^ tion des Etats provinciaux. Deux secrétaires greffiers et un trésorier général étaient adjoints aux syndics gé*» péraux *.

C'était sur ces administrateurs, dont les fonctions étaient permanentes, que roulaient toutes les affaires intérieures du pays ; c étaient eux qui étaient chargés d'exécuter ou de faire exécuter les délibérations des assemblées» soit générales, soit particulières. Rien ne se faisait que par eux; ils étaient comptables de leur gestion aux Etats provinciaux dont ils étaient les maa-* dataires.

Ce système d'administration ne convient plus à notre époque, et il serait dangereux de passer du régime de centralisation absolue qui règne depuis cinquante ans au régime tout opposé des administrations collectives. Toutes les transitions soudaines sont fécondes en inconvénients; la Révolution de Février l'a prouvé d'une manière éclatante. Quelques provinces de l'ancienne France, telles que la Bretagne, la Flandre, le Languedoc, la Provence, recouvreraient avec transport leurs franchises locales, mais trouveraient difficile-

1 GoRioLis, 1. 1, p. 26.

* Trouvé, Étais du Languedoc, t. I, p. 313.

ment le personnel nécessaire pour les exercer dans toute leur plénitude.

Un conseil-général investi de l'administration active da département déléguerait forcément ses pouvoirs ou à une commission permanente agissant collectivement, ou à un délégué unique exerçant auprès du département une autorité analogue k celle des maires des communes. Ne serait-il pas à craindre, dans le premier cas, qu'il fût impossible d'improviser, au chef-lieu de chaque département, assez d'hommes de loisir et de dévouement pour gérer la chose publique avec l'intelligence , Tesprit de suite et le désintéressement que comporteraient leurs hautes et difficiles fonctions? La division des fortunes permettrait-elle la gratuité? Le délabrement des finances permettrait-il la rémunération? Serait-ce d'ailleurs un bon moyen de simplifier les rouages du mécanisme administratif et d'en diminuer les frais en même temps que les complications, que de maintenir d'un côté la préfecture avec ses bureaux, de l'autre la commission permanente avec les siens? L'antagonisme qui s'établirait probablement le lendemain d'an partage d'attributions confondues auparavant sur la tête du préfet n'amënerait-il pas d'ailleurs des rivalités, des tiraillements entre le fonctionnaire et la commission permanente? Et ne serait-il pas à craindre que l'action rapide et sûre d'un administrateur unique et expérimenté dans la sphère des intérêts généraux^ comparée à l'action lente, embarrassée et novice d'une administration collective dans la sphère des intérêts locaux, n'aboutit à dépopulariser l'innovation et à nous ramener, comme après la triste ex-

périence du Directoire» au despotisme administratif de l'an YIII?

On a voula obvier à quelques-uns des inconvénients de ce système en proposant, au lieu d'une administration collective» un maire du département» assisté de trois adjoints, qui gérerait les intérêts départementaux comme le maire de la commune gère les intérêts communaux. « Il y a» dit-on, sinon une identité parfaite» du moins une grande analogie entre Tadministration d'une commune et celle d'un département; et telle grande ville, Lyon» Bordeaux, Marseille, a assurément une administration municipale plus étendue, plus dispendieuse que le département des Landes ou de la Lozère. Pourquoi donc n'adopterait-on pas à Tégard du département comme à Tégard de la commune un système d'administration unique, mais électif» en regard de l'administration des intérêts généraux exercée par les préfets sous l'autorité des ministres? Voyez» ajoutet-on, comme tout se ressemble dans la sphère communale et dans la sphère départementale : D'un côté l'hôtel-de-ville, de l'autre l'hôtel de la préfecture : ici l'école primaire, le presbytère» l'église paroissiale; là l'école normale» l'évêché, la cathédrale : ici l'hospice des malades» des indigents de la commune ; là l'hospice des enfants trouvés» des aliénés du département : ici le chemin vicinal ; là la route départementale. L'analogie est parfaite, il n'y a presque qu'à copier» et la loi communale doit servir en quelque sorte de calque à la loi départementales »

^ Proposition de M. Raudot sur Torganisation communale» cantonale et départementale.

Ainsi raisonnent quelques amis des libertés locales. Tout en partageant leurs principes, dous ne croyons pas pouvoir adopter en entier leurs conclusions.

La plupart des inconvénients que nous avons signalés plus haut à l'égard des administrations collectives s'appliquent au système .des maires de département. L'unité y gagnerait sans doute. La décision d*un seul étant toujours plus prompte et plus sûre que la délibération de plusieurs, les affaires marcheraient plus rapidement et mieux. Mais l'antagonisme qui s'établirait au sein de chaque département entre le préfet électif et le préfet nommé par le pouvoir offrirait encore plus de dangers que si ce préfet n'avait affaire qu'à une comnûssion de plusieurs.

Aussi les conseils génénaux où l'esprit pratique est k la hauteur des connaissances théoriques ne se sont-ils pffi pins arrêtés à cette pensée de partage d'attributions ^'à celle des administrations collectives*.

Toutefois, un grand nombre d entre eux paraissent avoir été vivement frappés de deux idées : la première^ c'est que l'administration^ centralisée des départements devient de plus en plus impossible à mesure que l'industrie, les travaux publics, tous les éléments de la vie lo- <^Ie se développent davantage ; la seconde, c'est qu'une transition brusque du régime impérial à la liberté, comme en Belgique, ou à tout autre système analogue, allouerait devant les difficultés pratiques du partage

^ Trois conseils généraux ont demandé un administrateur spécial do département nommé par le conseil général, aucun n^a demandé les administrations collectives. (Réponse à la soiiantetroisième question posée par le ministre de IMntérieur en 1849.)

Il 3.

— iodes attributions confondaes maintenant sar la tête des préfets, et devant l'insuffisance du personnel nécessaire à la constitution des administrations collectives. Plusieurs ont pensé, en conséquence, qu'un moyen praticable d'entrer dans' une voie de progrès, d'initiation au régime des libertés départementales, c'était de laisser l'administration active dans les mains des agents du gouvernement, mais d'établir à côté de chacun d'eux, au lieu d'un conseil dérisoire s'assemblant dix ou douze jours par an pour mettre du sable sur les écritures des ingénieurs et des commis, des auxiliaires sérieux, permanents , partageant entre eux la surveillance des finances, des travaux publics, des établissements de bienfaisance, d'instruction publique, de répression, et rendant un compte sévère soit à leurs collègues, soit au préfet, de la mission spéciale qui leur aurait [été confiée* Une commission permanente, chargée dans l'inter*valle des sessions d'assister et de contrôler au besoin l'administration du préfet, et en même temps d'exercer les actes de surveillance admipistrative sur les conseils communaux, les maires et les adjoints, a été signalée en conséquence comme un moyen de concilier les intérêts divergents; mais cette commission unique^ quoique investie d^un pouvoir purement consultatif, a paru ofirir le double inconvénient de susciter des embarras à l'administration des préfets, et de leur offrir des ressources fort insuffisantes à raison de la multiplicité des objets dont elle serait surchargée , et de l'extrême difficulté qu'offrirait la réunion de ses membres*.

^ Cinq conseils généraux seulement ont demandé la création

Un systëlne multiple de commissions spéciales» composées selon les besoins des diverses branches de Tadministration, serait plas pratique et plus efficace.

Plusieurs de ces commissions fonctionnent déjà d*une manière satisfaisante. Ainsi, dans les travaux publics, l'institution des conseils locaux, appelés dans certains cas k contrôler les dépenses des ingénieurs, donne Vidée de ce que pourrait devenir une commission permanente agissant comme auxiliaire du préfet dans Tiniervalle des sessions, et coopérant au choix des ingénieurs et des Toyers» aux traités à passer pour acquisitions de terrains» aux constructions et aux rectifications des routes, etc. idnsi pour les bâtiments civils, une commission du conseil -général aurait facilement raison des luttes fréquentes qui s'établissent entre Tarchitecte du département et le conseil de Paris. Ainsi pour les établissements de bienfaisance et de répression, il serait facile de perfectionner le système actuel des commis-^ sûms de surveillance, et d'attribuer une part plus large aux conseils locaux dans Tadministration des hospices, des prisons, sans déposséder cependant le gouvernement et les tribunaux des droits que réclame Tordre public.

Ainsi Ton pourrait multiplier, à Texemple de ce qui 86 pratique dans le Bas-Rhin *, des commissions de sa-

d^une commission permanente chargée de snrTeiller, dans IMntervalle des sessions, les décisions du conseil général. (Réponse à la soixante-troisième question.)

*■ Arrêté de H. le préfet Chopin d^Arnoaville, en date da 30 juillet 4835.

labrité chargées de veiller à Thygiène publique du département, aux épidémies, aux épizooties, k Tobserva* tion des lois et arrêtés sur la police médicale, à la propagation de la vaccine, etc. Ainsi pour le perfectionnement de Tagriculture et de l'industrie, une commission spéciale nommée par chaque conseil-général deviendrait un instrument de progrès, un moyen de mettre la production en harmonie avec la consommation, une garantie pour la foi publique contre les spéculations frauduleuses, un modérateur entre les patrons et les ouvriers dans les collisions malheureusement trop fréquentes qu engendrent les crises commerciales. Ainsi enfin les conseils départementaux institués par la loi de renseignement poUr seconder Faction des recteurs pourraient, malgré leur composition trop peu favorable peut-être à l'action des familles dans l'éducation publique, concourir d'une manière efficace à la régénération morale de notre pays.

Ajoutons une dernière considération. En tout il faut vouloir le possible, a Celui, dit M. de Lamartine, qui « veut tout corriger d un coup brise tout. Le possible « est la condition de la misérable nature humaine. (( Dans les desseins de Dieu, le temps parait être un a élément de la vérité elle-même. Demander la vérité « à un seul jour, c'est demander à la nature des choses « plus qu'elle n'a à donner. L'impatience crée des illu- « sions et des ruines au lieu de vérités. Les déceptions « sont des vérités cueillies avant le temps. »

Cinquante ans de durée d'un système administratif ont dû l'enraciner dans les mœurs. Une nation déshabituée à ce point de la vie publique, et forcément

qui invoqua pour motif la crainte da danger ( mclum periculi)*9 M. Laine, rapporteur de la couimission ^, chercha dans la circonspection de nos mœurs en matière d'élection Texcuse d une innovation aussi dangereuse qu'humiliante.

Un député^ rappela contre le système du vote public les élections de \ 79âl, qui produisirent laConvention et le vote régicide qui fut donné à haute voix, oubliant que les lois sont faites pour des situations normales et non pour la position violente d une assemblée délibé-* rant sous le poignard : le nouveau principe fut adopté unanimement, sans autre opposition que celle d'un seul député^, qui protesta vainement contre cet attentat à la majesté de la loi et contre cet outrage au caractère des électeurs. Mais ni lunanimité de la Chambre de A 8S0, ni l'adhésion des législatures suivantes, ne sauraient détruire à nos yeux les graves considérations qui protègent le vote public.

A l'aide du vote secret, la cabale et Tintrigue, ces deux grands fléaux contré lesquels les législateurs ont toujours tonné avec tant de force*, se rendent maltresses des délibérations, et les majorités incessamment déplacées transforment le champ de la politique en une arène mouvante où s'entrechoquent les partis : de là des dissensions, des révolutions toujours renaissantes.

Le vote public, au contraire» met la conscience des

* RosiN., ÀrU. rowi., p. 643.

* Moniteur de 1820, n« 429, p. 617.

* M. DuMEiLET, no 138, p. 657 du Moniteur,

^ M. GiRARDiN, voy. le Moniteur, n» 464, p. 819.

s Yoy. dans le corps de droit, De Uge Julià afnbituSf ff. 48.