CHAPITRE III
DE LA COMPOSITION DU CORPS D'ADMINISTRATION DÉPARTEMEN- TALE ; DES ASSEMBLÉES DU CONSEIL GÉNÉRAL.
SOMMAIRE
Da mode de nomination des préfets et des conseils généraux. Ancien système. Lois de 1790, de Tan VIII, de 1833. Législations étrangères. Système à adopter. Incompatibilités. Durée des fonctions. Gratuité. Réunions du conseil général. Mode de votation. Commissions permanentes.
Le corps des administrateurs du département se compose du préfet et du conseil général.
Le préfet doit être nommé par le ministre de l'intérieur. Le caractère politique dominant dans ce fonctionnaire, il faut que le pouvoir le choisisse librement. A la vérité, on doit dans ce choix consulter les convenances, et, sous ce rapport, une liste triple de candidats présentée par le conseil général pourrait être convenable. Toutefois il paraît difficile de l'exiger en lui assignant un caractère obligatoire. La liberté et, par suite, la responsabilité ministérielle pourraient en
jours active de ces commissions inspirera aux habitants des départements plus de confiance, donnera aux fonctionnaires du gouvernement plus de considération. L'épreuve de ce système faite dans plusieurs États de l'Europe a donné des résultats trop satisfaisants pour qu'on puisse craindre de le voir imité en France, avec les tempéraments qu'exige l'esprit unitaire de notre pays, et la crainte exprimée par les conseils généraux qu'une décentralisation soudaine ne devint un principe d'anarchie.
sois. Des docoments de diverses dates rapportés par D. VaissetteS Ménard* et autres historiens, prouvent qu'il n'y avait rien de fixe dans ce système. Telle était même la diversité des abus qui avaient altéré les principes primitifs que, dans la plupart des pays d*Etats et particulièrement en Languedoc, le bienfait des administrations locales était affaibli par les vices de la représentation.
Le célèbre édit de 4779, après avoir posé les bases du système provincial, réserva de statuer plus tard sur le mode d'élection ; mais la révolution survint avant l'accomplissement de cette promesse.
La loi du 4*' janvier 4790 substitua aux assemblées bailliagères et provinciales , des administrations de département, composées de trente-six membres; nommés pour quatre ans par les électeurs chargés de choisir les députés à la législature. Elles se divisaient en deux sections : Tune, composée de vingt-huit membres, formait le conseil général du département ; l'autre, composée de huit membres élus par leurs pairs en assemblée générale, formait le directoire du département.
L'administration aotive appartenait au directoire ; le conseil général n'était convoqué qu'une fois l'an pour entendre ses comptes.
L'administration de district ou, pour parler la langue nouvelle, d'arrondissement, était composée de douze membres, dont huit formaient le directoire permanent.
* Preuves, i. IV, p. 432.
« Ibid., i. Il, p. 219} t. m, p. 5.
A chacune de ces administrations était attaché an procureur syndicqui n*avait pas voix délibérative, mais qui devait être entendu dans toutes les affaires administratives.
Les conseils d'arrondissement et de département, substitués à leur tour aux administrations de départe* ment et de district, furent soumis par la loi du 28 pluviôse an YIII, non-seulement au contrôle, mais à la direction saprôme du gouvernement, à qui fut réservé le droit d'en nommer les membres (art. 2, 48 et 19).
La loi du 28 juin 4833 rétablit le principe de l'élection et composa rassemblée électorale des électeurs et des citoyens portés sur la liste du jury. « Si le nombre est au-dessous de cinquante, dit l'article 3, le complément sera formé par l'appel des citoyens les plus imposés.
« Nul ne sera éligible au conseil général, ajoute l'article 4, s'il ne jouit des droits civils et politiques; si, au jour de son élection, il n'est âgé de vingt-cinq ans, et s'il ne paye, depuis un an au moins, 200 francs de contributions directes dans le département. »
Le cens électoral et le cens d'éligibilité ont été abolis dans les élections générales ; doivent-ils l'être également dans les élections départementales? Oui, sans doute; mais à. la condition d'être remplacés par des garanties de moralité et de domicile.
Le mode d'élection aux assemblées provinciales varie dans les législations contemporaines de l'Europe. En Allemagne, les conseils provinciaux sont élus par les conseils des cercles ; en Belgique, en Hollande, en Espagne, ils sont élus par les collèges électoraux poli-
tiques. Le dernier système est plus en harmonie qœ le premier avec T esprit démocratique de la France, et plus favorable peut-être aux intérêts généraux ; c'est celui que nous adopterons. L'élection sera donc faite au chef-lieu de chaque canton par tous les électeurs politiques domiciliés dans le département ; de sorte qu'il y ait autant de membres dans le conseil général que de cantons.
Il y a incompatibilité entre les fonctions de membre du conseil général et celles de préfet et conseiller de préfecture, d'ingénieur, de receveur général et particulier des finances, de directeur des contributions directes et indirectes, des domaines et de l'enregistrement, des douanes, de conservateur et inspecteur des forêts, et en général de tous fonctionnaires et agents appelés à défendre les droits du trésor contre les administrés.
Nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux.
Les membres des conseils généraux doivent être élus pour neuf ans; ils sont réélus par tiers tous les trois ans et indéfiniment rééligibles.
Les fonctions des conseillers généraux sont essentiellement gratuites ; leurs pouvoirs doivent être vérifiés par le conseil,
Le nombre des sessions ordinaires des conseils généraux doit être au moins , de deux par an ; chacune d'elles peut durer quinze jours.
Toute affaire remise au secrétaire général de la préfecture dix jours avant Touverture d'une des sessions
ne peut-être renvoyée à la session suivante, sauf dei cas extraordinaires.
Le conseil doit pouvoir se réunir plus souvent. Ua décret du chef de TÉtat est-il nécessaire pour autoriser cette réunion? Nous ne le pensons pas. La convocation du préfet doit suffire. C'est sur les lieux que les questions d'urgence doivent être jugées; l'intérêt de l'État ne saurait être compromis par une réunion extraordinaire du conseil général ; s'il sortait de ses attributions administratives, sa résolution serait annulée par le gou* vernement.
An commencement de la première session, le conseil général doit nommer pour l'année, au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages» son président et son secrétaire.
Le préfet doit, à l'exemple des gouverneurs des provinces belges, des chefs politiques espagnols, des présidents, chefs et conseillers de régence de l'Allemagne, assister à toutes les séances du conseil général, excepté celles où il s'agit de l'examen de ses comptes. 11 doit être entendu quand il le demande, mais il n'a pas voix délibérative.
Les séances des conseils généraux sont publiques. Cette garantie introduite dans presque tous lesÉtats de TEurope ne doit cesser que lorsque l'Assemblée juge nécessaire de se former en comité secret.
Les procès-verbaux des séances, sigués par le président et par le secrétaire, sont imprimés ; un exemplaire est déposé aux archives de la préfecture et dans celles de chaque canton.
La présence de la moitié d« membres est nécessaire
k la validité des délibérations ; le scratin est public, k moins' que quatre membres ne réclament le scratin secret.
Nous voudrions voir introduire dans tous les corps délibérants, et même dans les assemblées électorales, le scrutin public, si heureusement introduit dans la pratique de TAssemblée législative.
«Le scrutin secret, dit Prost de Royer*, a pam k quelques-uns un rempart contre la brigue et un asile pour la probité. En effet, si j*ai la faiblesse de promettre injustement ma voix, je reviens sur moi-même en approchant de lurne fatale; je manque de parole, je fais justice et n'ai point de remords : le secret et le silence enveloppent tout.
« Mais ce mystère qui couvre la probité timide sert aussi la cabale : les ténèbres qui ont voilé ses manœuvres assurent son succès ; pour un électeur faible et timide que le scrutin secret ramène k la justice, cent malhonnêtes gens n'y voient que la nuit, compagne du crime et garante de l'impunité.
« Plus on y réfléchit, plus il semble que le moyen le plus sûr d'avoir de bons administrateurs serait : \ ® d'éclairer leur élection par la plus grande publicité ; 2** de donner les suffrages k haute voix; 3° de permettre de les motiver,
« Quand Tadministrateur nommé au scrutin trompe l'attente publique et fait crier contre lui, vous voyez chacun des électeurs soutenir qu'il ne lui avait pas donné son suffrage. Ainsi dans le silence et le secret du
» V« Adminislralion^ p. 877.
vice qui intéresse plusieurs départements : toutes les législations étrangères l'autorisent dans ces limites, les unes par leur silence, les autres par des dispositions formelles \ Maig si, sous prétexte de correspondre dans un intérêt administratif, plusieurs conseils généraux cherchaient à se fédérer dans un but politique hors des cas prévus par la loi» le gouvernement aurait le droit et le devoir de leinpêcher.
En général , tout conseil de département qui voudrait sortir des limites de ses attributions pourrait être suspendu par le préfet et poursuivi devant les tribu r naui ; mais il ne peut être dissous, et ses actes illégaux ne peuvent être annulés qu'en vertu d'un décret du gouvernement *.
^ Les États provinciaux peuvent entrer en correspondance avec les Étals des autres provinces sur des affaires qui sont de leur •ompétence (Loi provinciale néerlandaise de 1850, art. 96)- Aucun conseil provincial ne pourra se mettre en cctrrespondancc avec le conseil d^une autre province sur des ot^eis qui sortent de ses attributions (Loi provinciale belge, art. 91).
> Art. 9, U, 1 6, 17, de la loi du 22 Juin 1 833.
par les lois dites tabulaires S qui furent, an jogement de Cicéron* et de Montesquieu ', Tune des grandes causes de la chute de la république.
Le scrutin secret était aussi inconnu en France avant la révolution : les conseils des communautés, les syndics des diocèses ou des provinces, tous les fonctionnaires de Tordre municipal étaient élus à haute voix dans des assemblées publiques.
L'Assemblée constituante, la Convention et mêntie FEmpire conservèrent Tantique usage de la publicité du vote; la loi du 5 février 1847 ne dérogea point à ce principe. L'art. 7 de la loi du 4 9 juin 4 820 introduisit le premier dans le système électoral Tinnovation dii scrutin adopté depuis et même étendu par les diverses loi de 4834 et de 4833 sur les élections municipales, départementales et générales.
La minorité de la commission provoqua eettMuesnre, afin de ménager à l'opposition par des influences occultes Tappui des hommes timides qui pourraient reculer devant un vote ouvertement hostile. Elle aurait désiré de plus, dit à ce sujet le général Foy^, que les bulletins fussent brûlés après chaque dépouillement. Les lois de 4 831 adoptèrent cette garantie nouvelle du secret des votes.
A Texemple de l'auteur des lois tabulaires de Rome,
^ Diaprés ces lois on donnait aux citoyens deui tables : la première marquée d^un à, pour dire anliqua, Tautre d^un u et d'un B : uH rogas,
« De legibus, lib. II et III.
> Esprit des lots, 1. 1, p. 29 et 30.
^ Moniteur de 1820, n» 137 p., 653.
^ni invoqua pour motif la crainte du danger ( meium pmcti/t)*, M. Laine, rapporteur de la couimis.^iou *, chercha dans la circoaspection de nos mœurs en matière d^électionTexcuse dune innovation aussi daugereuse qu'humiliante.
Un député^ rappela contre le système du vote public les élections de \ 79il, qui produisirent laConvention et le vote régicide qui fut donné à haute voix, oubliant que les lois sont faites pour des situations normales et non pour la position violente d une assemblée délibé-* rant sous le poignard : le nouveau principe fut adopté unanimement, sans autre opposition que celle d'un seul député^, qui protesta vainement contre cet attentat à la majesté de la loi et contre cet outrage au caractère des électeurs. Mais ni lunanimité de la Chambre de 48S0, ni l'adhésion des législatures suivantes, ne sauraient détruire à nos yeux les graves considérations qui protègent le vote public.
A Taide du vote secret, la cabale et Tintrigue, ces deux grands fléaux contré lesquels les législateurs ont toujours tonné avec tant de force*, se rendent maltresses des délibérations, et les majorités incessamment déplacées transforment le champ de la politique en une arène mouvante où s'entrechoquent les partis : de là des dissensions, des révolutions toujours renaissantes.
Le vote public, au contraire» met la conscience des
1 RosiN., ÀrU, rom,, p. 643.
« Moniteur de 4820, n« 129, p. 617.
* M. DuMEiLET, n° 138, p. 657 du Moniteur.
* M. GiRARDiN, voy. \e Moniteur, n» 464, p. 819.
* Yoy. dans le corps de droit, De UgeJulià afnbituSf ff. 48.
électeurs sons régide de lear honneur, et par le double rempart qu'il élève contre larabition et Tesprit de parti, tend à unir, à stabiliser, et devient ainsi Tune des plus puissantes garanties de Tordre social.
Nous avons repoussé ou tout au moins ajourné ridée d^une seule commission permanente du conseil général administrant le département concurremment avec le préfet. Le système multiple de commissions spéciales est préférable, mais à la condition d'être non facultatif, mais obligatoire. Chaque branche de ladministration publique doit être incessamment surveillée par les véritables intéressés.
Le conseil général doit donc nommer dans son sein une commission des travaux publics, une commission des impositions, une commission des comptes, une commission des établissements de bienfaisance, une commission des prisons, une commission de salubrité, une commission de surveillance des communes, une commission des cultes et de Tinstruclion publique, une commission des objets divers et des affaires extraordinaires; et chacune de ces commissions doit être représentée, dans Tintervalle des sessions, par un ou plusieurs de ses membres.
C'est aux lois spéciales à déterminer la composition et les attributions de ces commissions permanentes; mais, en général, aucune mesure nouvelle intéressant, soit au point de vue du personnel, soit au point de vue du matériel, les travaux des routes et autres, les hospices d'enfants trouvés ou d'aliénés, les établissements agricoles, industriels ou scientifiques, ne doit être adoptée sans leur avoir été soumise. La présence tou-
jours active de ces commissions inspirera aax habitants des départements plus de confiance, donnera aux fonctionnaires du gouvernement plus de considération. L'épreuve de ce système faite dans plusieurs États de l'Europe a donné des résultats trop satisfaisants pour qu'on puisse craindre de le voir imité en France» avec les tempéraments qu'exige l'esprit unitaire de notre pays, et la crainte exprimée par les conseils généraux qu'une décentralisation soudaine ne devint un principe d'anarchie.
