COMMUNES

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Un membre de l'Assemblée législative, M. Lequien , propose, pour remédier aux vices de . cette situation une mesure radicale : la suppression du fonds corn* mun , qu'il accuse de surexciter les dépenses départepientalespar Tappât qu'offre aux conseils généraux la participation aux centimes de ce fonds commun, aussitôt qu'ils ont épuisé leurs centimes ordinaires.

* Nos principes généraux et traditionnels sur la solidarité (les membres de la grande famille française, et sur la nécessité de venir en aide à ceux que leur indigence ne permet pas de satisfaire à leurs dépenses . obligatoires, ne nous permet pas d'accepter d^n3 toute son étendue le principe de cette réforme. Maii^ ce qui nous paratt désirable , c'est la simplification de ce système de centimes additionnels généraux, ordinaires ^ facultatifs y spéciaux, extraordinaires^ etc., qui tendent à aggraver le principal de l'impôt direct d^une foule de charges isolément insensibles é\ intolérables dans leur ensemble ; c'est la cessation de la confusion qui existe entre les dépenses générales, départementales et communales.

Distinguer les services publics et affecter & cliafi.\uaL

d'eux des ressources spéciales, tel nous parait être le moyen d'introduire Tordre et Téconomie dans les finances, en assignant à chacun des corps administratifs une responsabilité sérieuse et évidente à ses propres yeux.

Dans ce système» on pourrait reporter au budget de TËtat, comme le décide Tart. 9 de la loi du 4 0 mai 4 838, tes dépenses :

1® Des grosses réparations et de Tentretien des édifices affectés k des services généraux (§ 4 de l'article 4 S de la loi du 4 0 mai 4 838 ) ;

â^ Des loyers de ces édifices , quand il y a lieu

(§3t6td.);

3® De l'ameublement et de l'entretien de l'hôtel de

la préfecture (§ 4i6id.) et du conseil académique

(loi de 4850);

4* Du casernement de la gendarmerie (§ 5 ) ;

5® Des maisons centrales de détention ( § 6 ) ;

6® Des frais de translation des détenus, vagabonds et forçats libérés ( § 7 ) ;

T Des loyers et mobiliers , quand il y a lieu , ainsi que des menues dépenses des Cours , Tribunaux et Justices de Paix ( § 8 ) ;

8® Du chauffage et de l'éclairage des corps de garde des établissements publics (§ 9 ) ;

9® Des frais de route accordés aux voyageurs indigents (§42);

4 0® Des frais d'impression et de publication des listes électorales et du jury (§ 1 3) ;

4 4® Des frais de tenue des collèges convoqués pour nommer les membres de l'Assemblée législative.

Tontes ces dépenses sont évidemment des dépenses générales.

Resteraient dépenses départementales :

4® Les grosses réparations et l'entretien des édifices et des bâtiments départementaui affectés à un service public ;

â® Les contributions dues par les propriétés départementales ;

3® Les travaux d'entretien des routes départementales et des ouvrages d'art qui en font partie ;

4* Les dépenses des enfants trouvés et abandonnés, et orphelins pauvres, ainsi que celles des aliénés, pour la part afférente aux départements » conformément aux lois;

5® Les frais d^impression des budgets , des comptes des recettes et dépenses du département» et des procès-verbaux des séances du conseil général ;

6® La portibn à la charge du département dans les frais des tables décennales de l'État civil ;

V Les frais relatifs aux mesures qui ont pour objet de prévenir ou d'arrêter le cours des épidémies et des épizooties ;

8* Les primes fixées par les règlements d'administration publique pour la destruction des animaux nuisibles ;

9^ Les dépenses de garde et de .conservation des archives du département , et du traitement des archivistes ;

^ 0® La dépense des visites faites par les membres du jury médical chez les pharmaciens, droguistes et épiciers ;

41® La dépense des jurys médicaux chargés de conférer les diplômes d'officiers de sanlé et de pharmaciens.

Pour subvenir à ces dépenses , la loi annuelle des finances mettrait chaque année à la disposition des conseils généraux , pour compléter les ressources des produits éventuels, un certain nombre de centimes, soit obligatoires , soit facultatifs , qui varierait selon les besoins des services publics.

£n outre, la part du département dans le fonds commun serait fixée chaque année par une ordonnance du chef de l'État.

Les dépenses obligatoires fixées par la loi des finances pourraient être inscrites d'office par une ordonnance du chef de l'État dans la première section du budget. La seconde section et les dépenses facultatives appartiendraient exclusivement au conseil général.

Si ce conseil ne se réunissait pas ou se séparait sans avoir arrêté le budget, le préfet rétablirait ce budget qui serait réglé définitivement par une ordonnance du chef de l'État.

Les contributions extrordinaires à établir et les emprunts à contracter dans l'intérêt du département seraient autorisés en vertu de lois spéciales rendues sur l'avis des conseils généraux de département.

Quand il s'agirait de fixer la part d'un département dans une dépense commune avec l'État, les communes et les établissements publics soit pour des travaux, soit pour l'établissement et l'organisation des secours, des établissements de bienfaisance, des caisses de retraite, etc., le chef du pouvoir exécutif, intervenant

comme arbitre des contestations nées de la dissidence des intérêts, réglerait par une ordonnance le mode de contribution.

En dehors de ces cas exceptionnels, le vote des conseils généraux serait souverain et deviendrait exécutoire ^e plein droit si, dans le délai d'un mois de Tenvoi de Tampliation au ministre, l'exécution n*en avait pas été suspendue par ordre supérieur pour violation de la loi ou excès de pouvoir.

De la répartition des contributions.

Le décret du 22 décembre 1789, sect. iii, art. 4'% la constitution de Tan III, la loi du 28 pluviôse an YIII, celle du 40 mai 4838 (art. 4, 2, 40 et 45] attribuaient aux conseils généraux eum^atière d'impôt, le droit de répartir les contributions directes entre les arrondissements, qui les répartissaient eux-mêmes entre les communes.

De la suppression des conseils d'arrpndissement décrétée par la constitution de 4 848 et acceptée par tous les partis natt la question de savoir s^ les conseils gêné-* raux doivent être appelés à faire cette répartition entre les cantons on bien entre les communes.

Le dernier système enlèverait aux conseils cantonaux leurs attributions les plus importantes. Nous pensons donc que des commissions formées dans le sein des conseils généraux doivent faire la répartition entre les cantons; les conseils cantonaux feraient la répartition entre les communes et délibéreraient sur les demandes en réduction du contingent, d*après les décisions ren-: dues par le conseil général, k défaut, le préfet ferait

d'office la réparlition et délivrerait les mandements des contigents.

Afin de satisfaire en connaissance de cause au devoir de répartir équitablement les impôts, les conseils généraux doivent s'occupef avec une active sollicitude du recensement des personnes et des propriétés. Comment apprécier en effet la part que chaque contribuable doit prendre, dans la proportion de sa fortune, au paiement de l'impôt, si Ton ne connatt ni toutes les personnes qui doivent contribuer, ni toute la matière imposable?

L'assemblée constituante ordonna, par le décret du 28 juin 1 790, art. 5, que les directoires de département feraient former un tableau de toutes les municipalités dont leur département était composé, avec indication tant du montant de la population active que de celai des impositions de chaque municipalité. Cette prescrip« tion confirmée par plusieurs lois postérieures n*a jamais été exécutée, et a laissé dans l'administration une lacune très-regrettable.

Le recensement des propriétés, commandé par le décret du 23 novembre 1 790 et par plusieurs autres lois, est aussi l'un des premiers devoirs des conseils généraux, auxiliaires naturels des agents des contributions directes, et sans le secours desquels le grand travail de péréquation de Timpôt ne sera jamais terminé.

Ce grand travail de péréquation a été préparé par la loi du 7 août \ 850, qui a enjointau gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour qu'il soit procédé dans un bref délai à une évaluation nouvelle des revenus territoriaux, et par la loi du 4 janvier 1851 , qui a ouvert au ministre des finances sur l'exercice 4 851 un

orédit de iOOyOOO fr., pour subvenir à une partie de la dépense que doit occasionner cette évaluation.

Ces deux lois se taisent sur les moyens à prendre pour arriver k la constatation réelle des forces contril)utives de chaque département , et la commission a ^reconnu * que la marche qu*il convenait de prescrire aux agents de l'administration centrale ne pouvait être mitilement déterminée par des articles de loi, ni même un règlement d'administration publique; mais elle pensé qu'il était du devoir du ministre d'adjoindre ux directeurs et contrôleurs des contributions directes les membres des conseils électifs. L'avis des réunions ^3antonales officiellement convoquées a paru pouvoir ^tre suppléé par des enquêtes consultatives individuelles, auprès des membres de ces assemblées ; mais 3a question de savoir si les conseils généraux devaient ^tre appelés à émettre leur avis avant la clôture défini- 'Xïve des opérations a été résolue afGrmativement par la commission : « 11 lui a paru manifeste, dit le rapporteur, ^ue ces conseils qui ont une si grande influence dans le 3)ays, et qui se réuniront au moins une fois en session ordinaire pendant le cours des opérations auxquelles l'administration va se livrer, ne resteraient, dans aucun cas, spectateurs inactifs de l'exécution d'une mesure qui se rattache si intimement aux intérêts qu'ils représentent. Si leur avis n'était pas demandé, ils au- ''aient certainement le droit et peut-être le devoir de ^'emparer d office de la question, et de diriger des ^l>servations qui ne manqueraient pas de remonter jus-

'^ Rapport de M. Greton du 49 décembre 4850, p. 4.

qu*au pouvoir législatif; il est d'ailleurs incontestable que Tavis des conseils généraux sera pour i*opinion publique une garantie de plus, garantie nécessaire, si Ton veut qu'au dernier moment il y ait certitude aussi complète que possible que toutes les voies d'instruction auront été mises à profit » .

' La commission conclut qu'il ne serait ni prudent ni juste de repousser l'intervention des conseils généraux, mais elle rejette cette intervention au terme des opérations, confiante d'ailleurs au travail préparatoire d'une commission supérieure formée à Paris par le ministre, et que les conseils généraux seront appelés à contrôler. Ne serait-il pas, plus logique de provoquer d'abord les avis des administrations locales, et de les soumettre, avec le travail des agents des contributions, à la commission centrale?

Quoi qu'il en soit, prenons acte des bommages réitérés rendus par toutes les lois partielles au grand principe de l'intervention nécessaire des conseils électifs dans tout ce qui touche à Tadministration financière des départements.

De la perception des impôts et de la comptabilité.

En ce qui concerne la perception et la comptabilité des impôts, le système d'unité administrative prévaut dans notre législation actuelle.

Le comptable chargé du recensement des ressources éventuelles est tenu de faire, sous sa responsabilité, toutes les diligences nécessaires pour la rentrée de ces produits.

Les rôles et les états de produits sont rendus exécutoires par le préfet, et par lui remis au comptable (Loi du 10 mai 4 838, art. 22).

Le comptable chargé du service des dépenses départementales ne peut payer que sur des mandats délivrés par le préfet dans les limites des crédits ouverts par les budgets du département {ibid.y art. 23).

Le conseil-général entend et débat les comptes d'administration qui lui sont présentés par le préfet :

i" Des recettes et dépenses, conformément aux budgets départementaux ;

2® Du fonds de non-valeurs;

S"" Du produit des centimes additionnels spécialement affectés par les lois spéciales à diverses branches du service public.

Les observations du conseiI>général sur les comptes présentés k son examen sont adressées directement par Son président au ministre chargé de Tadministration départementale.

Ces comptes, provisoirement arrêtés par le conseilgénéral, sont définitivement réglés par une ordonnance du chef de TÉtat (art. 24).

L'ordonnance royale du.31 mai 4 838 et le règlement ^u 30 novembre 1840 règlent en détail les attribuerions des ministres ordonnateurs des dépenses, celles cles préfets ordonnateurs secondaires, celles des payeurs départementaux, l'annulation des crédits, les réordonélancements et les déchéances qui sont réglementés en «utre par la loi du 29 janvier 1 831 ; les dépenses des exercices clos, non prévues, et des crédits supplémentaires, remploi des fonds antérieurs disponibles et des

budgets de report, enfin les crédits ouverts avec imputation sur ressources spéciales. Les détails sur ces diverses matières sortiraient des bornes de notre sujet.

Quant k la comptabilité, le conseil-général entend et débat les comptes présentés par le préfet et établit une comparaison entre les crédits accordés par le budget et remploi qui a dû en être fait, conformément à la spécialité du vote; mais la validité des paiements effectués est appréciée par le ministre des finances et par la Cour des comptes chargés d'examiner et d*as*surer les opérations des comptables. Le compte provisoire est dressé à la fin de chaque année. Le compte définitif n'est clos qu au 34 octobre de la seconde année, après la double session de TAssemblée nationale et du conseiUgénéral , de sorte que ce conseil ne juge qu'après un délai de deux ans les comptes qui lui sont soumis. Bien plu.<;, une circulaire du ministre de rintérieur, du 22 juillet 1842, défend aux préfets de joindre à l'appui des comptes les pièces de dépense, lors même que le conseil les réclamerait : « C'est de l'examen du compte moral de V administration, dit le ministre, que le conseil-général doit s'occuper, et non de la justification de l'emploi des crédits par pièces comptables, ce qui constitue le compte matériel dont la Cour des comptes a droit de connaître. »

Il est inutile de faire remarquer tout ce qu'il y a d'illibéral et de dérisoire dans cet appel fait aux- conseils-généraux d'examiner les comptes, sous la condition qu'ils ne verront pas les pièces comptables, et que les comptes eux-mêmes ne leur seront soumis qu'après deux ans.

On ne peat, certes^ qu'applaudir à Texcellente organisalion de notre comptabilité centrale S on ne peut que s'associer aux éloges donnés par M. de Chabrol, dans son célèbre rapport de 1830, à ce principe qui offre dans la comptabilité de TÉtat, des départements, des communes et des hospices Tapplication des mêmes principes et Tobservation des mêmes formes. Mais ces garanties , M. de Chabrol le reconnaissait lui-même , doivent être fortifiées par V examen et la discussion des autorités administratives des départements^ qui vérifient les affectations spéciales prescrites aux préfets par le ministre de Vinlérieur^ qui veillent sans cesse à ce qu^elles soient observées, qui en révisent les résultats définitifs après l'exécution et les livrent ensuite à la contradiction de tous les habitants par des publications annuelles.

Or, grâce aux abus toujours croissants de la centralisation, Tintervention des conseils-généraux est tellement illusoire qu'on peut se demander sans témérité s'il ne conviendrait pas, tout en maintenant par des lois et des règlements généraux lunité de la comptabilité, de confier leur application aux autorités locales, au triple point de vue de Tordonnancement, du paiement et de la comptabilité des dépenses.

De la cour des comptes.

Il existait autrefois un grand nombre de caisses spéciales. Chaque communauté, chaque corps avait la

' Voy. la loi da 25 mars 4817, et les ordonnances du 48 novembre 4 820, du 4 4 septembre 4 822, etc.

sienne et possédait aussi ses administrateurs et ses comptables; il y avait, en outre, onze chambres des comptes constituées en cours de justice, savoir: àDijon, Grenoble, Aix, Nantes, Montpellier, Blois, Rouen, Pau et Metz^ Leurs attributions étaient à peu près les mêmes partout * : elles connaissaient non-seulement des comptes, mais encore de tout ce qui concernait le domaine. En plusieurs villes, par exemple à Rouen et à Montpellier, la chambre des comptes était réunie à la cour des aides.

L'abolition des chambres des comptes, prononcée par la loi du 7 septembre 1790, fut la conséquence forcée de la suppression de toutes les anciennes administrations.

La loi du 16 septembre 1807 rétablit une seule cour des comptes, celle de Paris, dont les attributions furent bornées à recevoir et à juger les comptes des comptables des deniers publics.

t II y eut alors à examiner, dit un savant jurisconsulte^, si la juridiction en matière de comptabilité serait conférée à plusieurs cours établies, comme les cours royales, sur divers points du royaume; maison considéra que les autorités investies de cette jurîdîc-

* Voy, le Répertoire de M. Merlin, v° Cour des comptes, M. Favart porte à treize le nombre des chambres des comptes.

* Voy, sur les attributions de la cour des comptes de Provence M. DE CoRiOLis, 1. 1, p. 457 et suiv., et la SiaUstiq%t€ des Bwiches-dU'Rhône, t. II, p. 677.— Foi/, aussi Puilippi, Êdils de la cour des Aides de MorUpellier.

8 M. Carré, De la compéu^ part. II, Uy. lil, tit. vi ; De (a cour des comptesf t II, p. 740.

tioQ avaient des rapporta journaliers et nécessaires avec le trésor public et les autres parties de l'administration qui peuvent l'éclairer et faciliter ses recherches sur la gestion des comptables, en même temps qu'elles-mêmes à leur tour peuvent faire connatLre au gouvernemeAt tous les abiis qu'il aurait pu prévenir ou découvrir^ Dès lors la question sur l'unité ou la multiplicité des cours des comptes fut facile à résoudre. »

Ainsi la centralisation de l'administration publique a amené co^ïme conséquence celle de la comptabilité.

Unç seule cour est donc chargée de véri6er toutes les pièces comptables auxquelles donnent lieu les myriades de services organisés dans l'État. Compte des caissiers et des payeurs jdu trésor royal, compte des receveurs-généraux des finances, comptes des receveurs de Tenregistrement, du timbre et des domaines, comptes des receveurs des contributions indirectes, comptes des receveurs des douanes et sels, comptes des directeurs des postes , comptes des caissiers de la monnaie et des receveurs des argues, comptes des receveurs municipaux dans les villes dont les revenus excèdent dix mille francs \ comptes des receveurs des hospices : une seule cour doit tout voir, tout examiner, tout apurer. Or, chacune de ces comptabilités est extrêmement compliquée.

Aux termes de l'ordonnance du i 8 novembre \ 81 7, le compte de chaque receveur-général doit présenter :

i ^ Le tableau des valeurs existant en caisse et portefeuille, ainsi que la situation du comptable envers le

1 OrdODuaDce du 23 avril 4 823.

trésor et envers les correspondants administratifs, }k Tépoque où commence la gestion annuelle ;

â® Les recettes et les dépenses de toute nature pendant le cours de cette gestion;

3® Enfin, la situation du receveur-général et le montant des valeurs qui se trouvent dans sa caisse et dans son portefeuille à Fépoque où se termine la gestion.

On peut juger de la multiplicité des éléments d*un tel compte, quand on se rappelle que la recette générale a pour correspondants le trésor public» la caisse d'amortissement, la caisse des dépôts et consignations, la légion-d'honneur, les caisses des invalides de la guerre et de la marine, fondées Tune et l'autre par Louis XIY et rétablies par Louis XYIII ; les percepteurs, les receveurs particuliers, percepteurs et receveurs des contributions indirectes; les particuliers pour achats et ventes avec l'État, dépôts, consignations» créances, etc.

Or, non-seulement la Cour des comptes est chargée de vérifier en détail toutes les opérations des receveursgénéraux des finances, qui rentreraient si bien dans les attributions de cours semblables à celles qui existaient autrefois dans nos pays d'Etats, mais encore elle doit régler elle-même tous les comptes des receveurs, percepteurs, comptables de toute sorte, qui, dans notre ancienne administration, n'occupaient pas même en premier ressort les cours des comptes locales, et étaient réglés par des commissaires délégués par les corps ou communautés.

Qu'on nous dise les avantages de cette excessive centralisation. Quelque mépris qu'on affecte pour les

administrations locales, on doit les juger capables de faire des additions avec autant d'exactitude et surtout de célérité que Messieurs de la Cour des comptes.

Dans Tordre logique, cette Cour centrale ne devrait être chargée que du règlement des comptes relatifs aux services généraux, avec tout au plus un droit de contrôle de ceux des communes, des départements et des établissements publics ; réduite à ces objets, sa charge serait assez forte. La comptabilité centrale du trésor public embrasse toutes les recettes et dépenses relatives soit à la dette publique, soit aux services généraux des ministères (ordonnance royale du i 8 novembre 18^17). Le ministre de rintérieur ordonnance, en outre, directement sur le trésor public, les dépenses des établissements et des services d'intérêt général placés dans la capitale. Parmi les services faits dans les départements, il en est qui se rattachent à un intérêt national, tels que ceux des départements de la guerre et de la marine : ceux-là aussi pourraient être dévolus à l'examen de la Cour centrale. Mais pourquoi régler à Paris les comptes des hospices des communes et des départements? Pourquoi ne pas rétablir l'utile et sage distinction que tous les pays d'Etats, et particulièrement le Languedoc et la Provence, ont mise en pratique pendant tant de siècles?

On doublerait les bienfaits de la comptabilité centrale en appliquant ses principes aux règlements faits sur place des comptes des administrations locales.