Les Commissions internationales

Il est maintenant permis de dire que la véritable solution à donner à la question de l'aménagement des forces hydrauliques sur les fleuves internationaux doit être recherchée plutôt dans l'établissement d’autorités capables de trancher les différends que dans la formation de règles juridiques. La principale fonction des tribunaux est de définir et d'appliquer les règles de droit, mais par défaut de jurisprudence, leur action risque de se pétrifier. Aussi doit-on rechercher l'existence possible d'organismes propres à suppléer à l’action des tribunaux.

Dès 1911, l’Institut de Droit International, dans sa session de Madrid, avait recommandé l'établissement de « Commissions communes et permanentes des Etats intéressés qui prendraient des décisions ou tout au moins donneraient leur avis ».

Il y avait déjà près d'un siècle que des commissions avaient été prévues pour réglementer la navigation sur les fleuves internationaux.

L'art. CVIII de l'Acte Final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 n'avait-il pas prévu « Les Puissances dont les Etats sont séparés ou traversés par une même rivière navigable, s'engagent à régler d'un commun accord tout ce qui a rapport-à la navigation de cette rivière. Elles nommeront, à cet effet, des Commissaires qui se réuniront au plus tard six mois après la fin du Congrès et qui prendront pour base de leurs travaux les principes établis dans les articles suivants (suivent les articles) et l’art. CVII ajoutait : « Les règlements particuliers relatifs à la navigation du Rhin, du Neckar, du Mein, de la Moselle, de la Meuse et de l'Escaut, tels qu'ils se trouvent joints au présent acte, auront la même force et valeur que s'ils y avaient été textuellement insérés )», |

Ce sont les principes du Congrès de Vienne qui, par leur développement, ont servi de base aux accords internationaux du Rhin, du Danube, du Congo, du Niger. On a vu, en particulier, à l’occasion de l'aménagement de l'usine et du canal de Kembs, l’évolution rapide de la réglementation internationale du Rhin.

Les traités ayant mis fin à la guerre de 1914-1918 ainsi que la Convention de Barcelone, tout en s'inspirant des règles de Vienne, posèrent des principes nouveaux : représentation des non-riverains, représentation proportionnelle, décisions exécutoires sans réserve, et conflits tranchés en principe par la Cour Permanente de Justice internationale. Les règles précédentes, moins étendues, entraînaient l'exclusion des non riverains, l'égalité des voix, l'exception d’objection majeure, opposable aux décisions exécutoires, et, en cas de conflit, chacun était juge et partie.

Si intéressante que soit l'étude des grandes Commissions fluviales internationales fonctionnant actuellement : Commissions centrales du Rhin, de l’'Elbe, de l’Oder, Commissions européenne et internationale du Danube, le cadre de cet essai ne nous permet pas d’esquisser même leur fonctionnement.

Il convient cependant de noter que la Convention de Barcelone avait prévu que le règlement des différends relatifs à l'application ou à l'interprétation de ses dispositions devait être soumis, préalablement à toute instance judiciaire, à une tentative de conciliation auprès de la Commission consultative et technique de la Société des Nations et laissait aux Etats la liberté de ne saisir la Cour Permanente de justice internationale qu'après avoir essayé de régler leurs différends de plusieurs manières. Cette juridiction pourra donc être saisie chaque fois qu’un autre mode de règlement des différends n'aura pas été prévu par les Parties.

Le rôle des commissions fluviales ayant été rappelé, il est maintenant nécessaire de définir d’abord les fonctions qui peuvent être confiées à une Commission chargée de

réglementer l’utilisation industrielle des eaux d’un fleuve international.

Ces fonctions peuvent être classées sous quatre titres, étant entendu que deux ou plus d'elles peuvent être confées à un même corps.

Le premier rôle d’une telle commission peut être seulement de donner des avis auxquels les gouvernements intéressés seront libres de donner la suite qui leur conviendra.

Secondement, cette Commission peut former un véritable corps administratif pouvant, de sa propre autorité et sans en référer aux Gouvernements intéressés, prendre l'’ini tiative et la direction des travaux nécessaires au développement de la voie d’eau.

Troisièmement, la Commission peut remplir un rôle judiciaire en s’occupant des intérêts privés des parties intéressées, en accordant des permissions pour le détournement des eaux, pour la construction d'ouvrages hydrauliques, pour fixer des compensations et déterminer les dommages à accorder aux particuliers lésés.

Quatrièmement, elle peut constituer un tribunal arbitral ayant le pouvoir d'entendre des témoins, de faire des enquêtes et de résoudre les questions en suspens entre deux ou plusieurs Etats, tout en ne faisant pas reposer ses décisions sur la base de règles déjà établies.

La composition d'une telle commission variera naturellement avec ses fonctions. Si son rêle consiste à donner simplement des avis, ses membres pourront être seulement recrutés parmi des ingénieurs et des techniciens, neutres ou non. Si ses attributions sont plus larges, certains de ses membres devront posséder des connaissances juridiques ou être même des hommes politiques. Si elle doit arbitrer des questions en suspens entre Gouvernements, la présence de membres appartenant à des Etats neutres facilitera amplement son rôle. Dans la pratique, il y a de nombreuses variations dans la composition des commissions internationales. L'expérience enseigne qu'il est impossible de déterminer des règles fixes et générales. Et reprenant des idées qui ont été déjà développées précédemment, on dira que l’indivi-

dualité physique de chaque système de rivière internationale demande l'individualité de la réglementation de l'usage de

ses eaux.

COMMISSION MIXTE PREVUE PAR LE TRAITE DE 1909 ENTRE LES ETATS-UNIS ET LE CANADA

La Commission, dont le rôle a été le plus important dans le règlement des usages industriels des eaux est la « Commission mixte internationale » prévue par le traité des Eaux frontières conclu en 1909 entre la Grande-Bretagne (pour le Canada, puisque c'était avant la reconnaissance du « Statut des Dominions ») et les Etats-Unis, qui a été étudié précédemment. Près de trente années de pratique ont constitué une documentation considérable pour la solution des conflits entre les divers usages de l’eau. Un grand nombre d’études ont été consacrées à l’œuvre de cette Commission et les limites de cet ouvrage ne permettent que de donner un aperçu très succinct du travail de la Commission, dont on va s’efforcer de dégager simplement les grandes lignes, quant à sa composition et à ses attributions.

L'art 7. du traité décide la création d'une Commission commune aux Etats-Unis et au Canada dite Commission commune internationale composée de six commissaires, trois du côté américain désignés par le Président de la République des Etats-Unis et trois du côté du Royaume-Uni désignés par le Roi de Grande-Bretagne sur la recommandation du Gouverneur du Canada prise en son Conseil.

L'art. 12 prévoit que les sections des Etats-Unis et du Canada de la Commission pourront chacune désigner un secrétaire; les deux secrétaires agiront de concert, avec le secrétaire de la Commission commune dans les sessions communes. La Commission peut également s’adjoindre, lorsque besoin est, des conseillers techniques ou juridiques.

Les traitements des Commissaires et du personnel de la Commission sont payés par les gouvernements respectifs et les dépenses communes, raisonnables et nécessaires de

DES FORCES HYDRAULIQUÉS 265

cette Commission sont partagées par moitié entre les Hautes Parties contractantes,

Fonctionnement. — La commission mixte internationale s’est réunie et organisée à Washington dès la désignation de ses membres (art. 12). Une fois organisée, la Commission peut se réunir autant de fois et en tous lieux qu'il est nécessaire. Elle reste cependant soumise, en tous temps, aux ordres et à la direction commune des deux gouvernements. Chaque commissaire, avant la première réunion commune de la Commission, est tenu de faire une déclaration solennelle d'accomplir fidèlement et impartialement les fonctions qui lui sont confiées en vertu des clauses du traité et cette déclaration est inscrite sur le registre des actes de la Commission.

En vertu de l’art. Il, toutes les décisions et tous les rapports communs de cette Commission sont faits en double . exemplaire, dont l’un est transmis au Secrétaire d'Etat des Etats-Unis et l’autre au Gouverneur Général du Canada. De même toutes les communications de la Commission doivent être adressées à ces deux personanlités.

Attributions. — Les juristes qui ont étudié la Commission mixte internationale divisent ordinairement ses attri-

butions en quatre groupes :

1° Attribution de justice administrative.

2° Attributions judiciaires et administratives. 3° Attributions de commission d'enquête, d'étude et d'instruction (art. 9).

4° Attributions d'arbitrage (art. 10).

Il faut étudier séparément chacune de ces fonctions.

1° Attributions de justice administrative La Commission remplit d’abord le rôle d’un tribunal

administratif. Elle est chargée d'appliquer comme disent les Américains « la loi administrative ». En effet, par l’art. 8,

il lui est donné le pouvoir d'entendre les parties intéressées sur toutes questions concernant l'exploitation et le détournement des eaux industrielles ainsi que les cons-

tructions de barrages sur les eaux le long de la frontière et de décider de ces questions. Ces pouvoirs, quoique administratifs, sont essentiellement judiciaires, puisque fa Commisison a le devoir de concilier les intérêts en conflit en suivant les principes fixés dans la Convention conclue entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne.

Le traité n'indique pas clairement si la Commission a le pouvoir de surveiller l'exécution de ses propres décisions, mais en fait elle a assumé ce pouvoir, en vertu d'interventions qui paraissent légitimes. Et elle a maintenu son action aussi longtemps qu'il a été nécessaire pour contraindre les parties intéressées à exécuter ses prescriptions. De plus, comme toutes ses décisions doivent être transmises aux gouvernements des pays intéressés, chacun des deux gouvernements est sinsi obligé de prendre la responsabilité des actes de ses propres nationaux.

2° Attributions judiciaires et administratives

D'après l’art. 8, la Commission exerce à la fois des fonctions judiciaires et administratives. L'exercice de ses fonctions administratives entraîne nécessairement une certaine délégation de pouvoirs. [l est évidemment impossible aux Commissaires de surveiller personnellement les travaux qu'ils autorisent. Ils font exercer cette surveillance par des bureaux locaux de contrôle qui leur sont subordonnés. Le texte du traité qui autorise directement la Commission à établir de tels bureaux n’est pas très clair. Cependant, dans la pratique, les deux Gouvernements, sur l’avis exprimé dans les rapports de la Commission, ont permis cette délégation. Le pouvoir donné à la Commission de régler les différends survenus entre les membres des bureaux constitue, en fait, une véritable juridiction d’appel. Depuis que le règlement des différends lui est confié à la demande de chaque Gouvernement, elle a considérablement augmenté son pouvoir d'action. Et l’on peut dire que les fonctions de la Commission, en vertu de l’art. 8 sont pratiquement équivalentes à celles d’un tribunal arbitral.

On a vu, d'autre part, que ses pouvoirs sont limités aux différends survenus sur les eaux frontières ,telles qu’elles sont définies à l’article préliminaire du traité. Les deux Etats se réservent, en vertu de l’art. 2,-leurs droits de souveraineté, conformément aux règles du droit international, sur les tributaires des eaux frontières. Cette division artificielle qui n'a pas de bases géographiques et économiques constitue un point faible du traité. Elle ignore le fait fondamental sur lequel il a été insisté que tout système de rivières constitue une unité physique et que des modifications apportées aux cours des affluents peuvent entraîner des conséquences aussi importantes que les modifications sur les eaux frontières elles-mêmes. À cet égard, la Convention de 1909 marque un recul sérieux sur la Convention de Karlstadt de 1905.

Les raisons de cette limitation arbitraire des pouvoirs de la Commission sont dues exclusivement à des mobiles politiques. Le sénateur Roth a révélé que le but de cet oubli avait été de ne pas permettre au traité le règlement du détournement des eaux du lac Michigan par la Ville de Chicago. Et il faut ajouter que la réglementation très importante des eaux du bassin du Saint-Laurent a été malheureusement enlevée à la juridiction de la Commission.

Il faut cependant reconnaître que la Commission, en vertu des pouvoirs qui lui avaient été conférés par l'article 8, a accompli un travail considérable, puisqu'elle a actuellement traité une vingtaine de différends. Son œuvre est d'autant plus intéressante que la presque totalité de ses décisions a été prise à l'unanimité. Les gouvernements des Hautes Parties contractantes n’ont pas eu à intervenir directement, comme il était prévu par le traité.

Le traité a d’autre part tranché directement le conflit qui s'était élevé depuis longtemps au sujet de la répartition des eaux des rivières du Lait et Sainte-Marie. Il décida que ces rivières et leurs affluents « doivent être traités comme un seul cours d’eau pour les besoins de l'irrigation et de la force et la répartition de ces eaux est confiée aux fonctionnaires des deux Gouvernements, sous la direc-

tion de la Commission ». Cette clause attribue incontestablement à la Commission des fonctions administratives.

Plus récemment, le traité du Lac des Bois repose, en grande partie, sur un rapport de la Commission étudiant les procédés pratiques de contrôle du niveau du lac. Ce traité crée un bureau d'Ingénieurs subordonné à la commission et prévoit que les divergences d'opinion du bureau doivent être portées devant la Commission dont la décision est définitive.

La Commission a de plus le pouvoir discrétionnaire très important de modifier le traité même, en autorisant une élévation du niveau du lac au-dessus de la ligne fixée à 1,061 pied au-dessous du niveau de la mer.

3° Attributions de Commissions d'enquête, d'étude et d'instruction

L'art. 9 donne à la Commission le pouvoir d'examiner les questions qui lui sont soumises conjointement par les deux gouvernements et d'exprimer son avis sur la solution à leur donner. Quoique l'accord des deux gouvernements soit nécessaire pour de tels examens, les pouvoirs confiés. à . la Commission diffèrent de ceux qu'elle tient de l’article 8 qui prévoit que les différends entre nationaux des deux Etats peuvent lui être soumis par l’action unilatérale de chaque gouvernement. En vertu de l’article 9, la Commission à un rôle purement consultatif et chaque gouvernement demeure entièrement libre de son action.

La Commission a déjà été amenée à donner quelques avis importants, conformément à cette clause de l’art. 9. Dans le cas du lac des Bois cité plus haut, elle donna ses avis conformément aux dispositions du traité. Dans un autre cas qui s'est produit en 1913, le gouvernement des Etats-Unis rejeta en entier l'avis de la Commission relatif à la construction de travaux destinés à corriger les effets de certaines améliorations apportées au canal Livingstone de la rivière Détroit. La commission eut également à donner son avis dans une question importante se rapportant à la pollution

des eaux tout le long de la frontière. Ce travail nécessita des enquêtes prolongées de 1913 à 1918. Les avis furent insérés dans un projet de traité réglant la question : mais sans attendre la signature de ce traité, de nombreuses villes situées sur les Grands Lacs prirent volontairement des dispositions en accord avec les recommandations de la Com- . mission. Ce qui montre, en passant, la valeur attribuée à son œuvre.

Le problème le plus important qui lui a été soumis jusqu'alors est une enquête sur l'aménagement du cours entier du Saint-Laurent. Le but principal de ce gigantesque projet. est la construction d’un profond canal de navigation qui permettrait aux vaisseaux de haute mer d'atteindre les Grands Lacs. La construction de ce Canal permettrait l’aménagement de l'énorme force hydroélectrique développée dans les sections rapides du fleuve au-dessus de Montréal. Ce plan a été adopté à l'unanimité par la Commission dans un rapport publié en 1922. Elle a, en outre, recommandé que les questions techniques fussent soumises à l'étude d’un bureau d'ingénieurs des deux pays; mais le dernier rapport de ce bureau renferme de grandes divergences d'opinion entre les membres canadiens et les membres américains.

L'action de la Commission s'est arrêtée là pour Île moment. Mais comme la question de l'aménagement du Saint-Laurent entraînerait des conséquences politiques et économiques très importantes pour les deux Etats voisins, l’opinion publique s’émut des deux côtés de la frontière et l'opinion canadienne, particulièrement à Montréal, est presqu'’entièrement hostile au plan, comme d’ailleurs une grande partie de l'opinion de l'Etat de New-York et des autres Etats américains de l'Est. Par contre, les Etats américains du centre-ouest voient d’un œil complaisant la construction d'une voie d’eau qui leur assurerait un débouché vers la mer. Quelque puisse être la décision finale, il semble probable que si cette œuvre est entreprise un jour, elle le sera conformément aux directives contenues dans les deux rapports de la Commission et du Bureau Commun d'ingénieurs.

270 DE L'AMÉNAGEMENT INTERNATIONAL 4° Attributions d’arbitrage

L'art. 10 donne à la Commission un véritable rôle de tribunal arbitral.

Si l’on étudie cet article isolément, la juridiction de la commission paraît s'étendre au règlement de toutes les questions intéressant les Etats-Unis et le Canada, mais il semble plus certain que Îles termes du préambule s'appliquent à l'ensemble de la Convention, limitant ainsi la juridiction arbitrale aux cas survenus « le long de la frontière commune ». Cette différence ne présente d’ailleurs que peu d'importance pratique, puisqu'il n'existe pas d'accord général concernant l'arbitrage des différends. Comme dans tous les traités américains relatifs à l’arbitrage, le compromis doit obtenir l’approbation du Sénat dans chaaue cas particulier.

La Commission ne comprenant pas de représentants d'Etats neutres, ure disposition a prévu que ses membres pourraient être également divisés sur l'opinion à émettre. Dans ce cas, deux rapports sont adressés aux Gouvernements respectifs qui doivent obligatoirement soumettre le cas à un arbitre désigné suivant la procédure de la Convention de La Haye de 1907 et la décision de cet arbitre sera définitive.

L'art. 10, contrairement aux autres articles du traité a été presqu'inemployé jusqu’à présent. Le détournement des : eaux de Chicago aurait pu fournir à la Commission une belle occasion d'exercer ses pouvoirs d'arbitrage. Mais cette question, pour des raisons politiques déjà indiquées, a été délibérément exclue du corps du traité.

Résultats acquis par la Commission.

Si l’on examine l’œuvre de la Commission depuis ses origines, on remarque que presque toutes ses décisions ont été prises à l'unanimité. Aucun tribunal arbitral ne pourrait se vanter d’avoir obtenu de semblables résultats.

Mais contrairement à beaucoup de juridictions actuelles où les arbitres changent avec chaque affaire, elle a été constituée en un corps permanent, ce qui lui a permis d'établir sa propre procédure, ses propres précédents et sa propre

tradition. Elle a nettement été gênée dans son œuvre par la limitation artificielle de sa juridiction aux « eaux frontières », Mais dans les limites ainsi assignées, elle n'en a pas moins accompli un travail considérable, de portée véritablement internationale.

Son action a prouvé, sans discussion, que les problèmes les plus complexes concernant l’utilisation économique des cours d’eau peuvent être résolus pacifiquement et impartialement et que l’on est sur le bon chemin pour résoudre à l'amiable les différends entre Etats.

Sa méthode lui est particulière : elle n’a jamais employé de règles légales, mais dans tous les cas qui lui ont été soumis, elle a étudié à fond toutes les circonstances locales et sa décision a toujours été dictée dans l'esprit de trouver une solution qui permettrait à tous ceux qui sont intéressés par l'usage de l’eau d'en tirer les plus grands services possibles. Et la presque constante unanimité de ses membres dans leurs décisions est le plus sûr garant de ses sentiments de justice.

La Commission commune internationale américanocanadienne a donc rendu les plus grands services dans la solution pacifique des conflits et tous les Etats devraient s'inspirer de son exemple et apporter également leur contribution à cette œuvre de paix.

Différend entre la Belgique et la Hollande au sujet de

l'établissement éventuel d’une Commission

Un tel esprit de coopération amicale n’a pas toujours animé les négociations entreprises par la Belgique et les Pays-Bas pour arriver à l'établissement d’une Commission permanente destinée à régler les problèmes constitués par l’utilisation de leurs cours d’eau communs pendants entre les deux pays. Quoique la frontière belgo-néerlandaise ne soit pas constituée par des voies d’eau, à l'exception d’une courte section de la Meuse, l'aménagement des cours d'eau communs aux deux Etats entraîne des conséquences politiques et économiques de grande importance.

On ne parlera simplement ici que des efforts, pas toujours heureux, faits par les deux Etats pour aboutir à la formation d’une Commission internationale.

L'usage des Commissions permanentes était prévu dans le traité du 3 avril 1925 entre la Belgique et les Pays-Bas; mais ce traité fut rejeté en 1927 par la première Chambre des Etats généraux hollandais parce que l'opinion publique de cet Etat était fortement hostile à un projet belge de canal reliant Anvers à Moerdijk.

Cependant la réglementation de l'usage des eaux entre

les deux Etats voisins avait un long passé. Elle était prévue dès 1785 dans l’article VI du traité de Fontainebleau conclu entre l'Empereur et les Etats Généraux qui fut incorporé dans le traité de 1859, par lequel les Pays-Bas reconnaissaient définitivement l'indépendance de la Belgique. Et, de temps en temps, au cours du dix-neuvième siècle, des Commissions communes agréèrent des plans de régularisation des eaux par des écluses et autres ouvrages. Cette collaboration, interrompue par la guerre de 1914, fut reprise après la conclusion de la paix et dans le traité de 1925 un effort fut fait pour arriver à l'élaboration d’un ensemble de règles permanentes propres à assurer le contrôle des eaux communes. |

Les fonctions de cette commission ne peuvent être mieux décrites que par l'énoncé des termes mêmes du « mémoire interprétatif officiel » qui accompagnait le traité.

L'article IT « décrète la nomination d'une Commission composée d'un nombre égal de membres belges et de membres néerlandais, qui procédera sans retard aux études, et dressera les plans des travaux nécessaires à l'écoulement des eaux ». Cette Commission aura, en outre, le caractère d'un organisme de contrôle, qui veillera sur tout ce qui concerne [l'écoulement des eaux, qui fera rapport à ce sujet tous les trois ans aux deux Gouvernements, et qui, en cas de difficultés statuera à la pluralité des voix. La compétence de cette Commission s'étendra aussi à la pollution des eaux. Les réclamations seront adressées à la Commission à l'initiative des administrations res-

pectives des deux pays. Les administrations intéressées des deux pays devront se soumettre, dans les limites prévues à l’article Il, au contrôle et aux décisions de la Commission.

Il résulte de cet article que les Etats intéressés avaient essayé de donner à la Commission un rôle administratif étendu.

L'article IV du traité établit une seconde commission qui devait traiter les problèmes de la navigation sur le système Escaut-Rhin. C'était d’ailleurs la question la plus épireuse qui divisait la Belgique et les Pays-Bas, aussi ne doit-on pas être surpris d'y trouver ce qui suit « il est bien entendu que la Commission n'aura pas compétence pour résoudre directement ou indirectement les questions de souveraineté », avec cette importante réserve « la compétence de la Commission s’étendra, sans en rien excepter, à tout ce qui concerne les intérêts de la navigation ». Une dispositien très étudiée permettait en outre de faire appel des décisions de la Commission à « une Commission arbitrale » et à « un collège arbitral permanent », mais ces corps ne devaient pas traiter les questions de souveraineté des deux Etats. k

Une troisième Commission à constituer ultérieurement devait traiter les problèmes techniques soulevés par l’utilisation des canaux de la Meuse, par le détournement de l’eau nécessaire à leur alimentation. Il ne semble pourtant pas que cette Commission eût d’autres fonctions à remplir que la préparation de plans. En outre la répartition de l’eau entre les deux pays était prévue avec beaucoup de soin par le texte du traité.

Malgré que le traité de 1925 n'ait pas été ratifié, les dispositions qu'il prévoyait pour résoudre les problèmes de l’utilisation des eaux communes au moyen de Commissions . méritent de retenir l’attention. Si la situation actuelle est maintenant modifiée par l’action indépendante des deux Etats qui ont, les Pays-Bas creusé le canal Juliana et la Belgique le canal Albert, on espère beaucoup des deux côtés arriver à un nouvel accord pour régler les questions en suspens. Si un tel accord est un jour conclu, on peut affirmer

,. . . , . + A qu'il reposera sur le principe d’une Commission de contrôle, même si les questions de souveraineté sont exclues de sa compétence.

Commission du Nil

De même, la Commission du Nil établie en 1925 était un corps purement technique composé de deux représentants de l'Egypte et du Soudan et d’un président neutre et l’on doit noter que la mort du président n’empêcha pas les deux membres des pays intéressés de conclure un accord complet, malgré que les fonctions de la Commission furent réduites à un seul rôle d’avis. Mais l’accord entre les deux gouvernements était simplement basé sur l'adoption des rapports de ladite Commission.

Commission hispano-portugaise établie par le traité de 1927 La Convention entre l'Espagne et Île Portugal pour régler l'aménagement hydroélectrique de la section internationale du Douro de 1927, qui a été exposée précédemment, comprend également une commission internationale (art. 14) composée de six membres (trois Espagnols, trois Portugais) qui est dotée d’une triple compétence : consultative, juridictionnelle et de contrôle {art. 16 et suivants).

L'art. 17 prévoit que la Commission internationale devra être entendue par les Gouvernements avant qu'ils prennent une résolution sur les questions suivantes :

a) Approbation des projets définitifs des ouvrages nécessités par les aménagements et les modifications affectant l'emplacement ou la disposition des digues, des prises d’eau et des travaux d'écoulement ;

b) Autorisation pour l'exécution des ouvrages destinés à des services publics ou particuliers qui affectent les aménagements hydroélectriques ou qui sont situés à moins de cent mètres, en distance horizontale, des ouvrages ou bassins correspondants ;

c) Préparations d'accords spéciaux réglementant l’exportation de l'énergie électrique de toute puissance d’un pays à l’autre;

d) Autorisation de transférer ou de modifier les concess1Ons ;

e) Suppression de a Commission ou modifications apportées à sa composition, à ses attributions ou à son fonctionnement.

La Commission doit également donner son avis sur toute question que les gouvernements des deux Etats lui soumettent, en commun ou individuellement.

L'art. 18 donne à la Commission un pouvoir juridictionnel. La Commission est compétente pour connaître et décider des questions suivantes

a) Manière de respecter les travaux d'aménagement communs et de les rendre compatibles avec les ouvrages hydroélectriques ;

b) Incidents qui pourraient surgir en raison de l’existence d'autres usages ou aménagements du fleuve incompatibles avec les droits que les deux Etats se reconnaissent mutuellement en ce qui concerne l'aménagement hydroélectrique.

c) Constitution de servitudes, expropriations où occupations temporaires qui affectent simultanément les travaux d'aménagements particuliers d’un Etat et le territoire de l’autre.

L'art. 19 détermine les fonctions de contrôle de la Commission qui sont les suivantes :

a) Assurer la police sur les eaux et le lit du fleuve dans la section internationale conformément aux lois en vigueur dans chaque pays;

b) Pendant la période de construction des ouvrages, inspecter et surveiller ceux qui affectent en même temps les territoires des deux Etats, en tenant compte de ceux aue l’un d’eux construira sur le territoire de l'autre Etat, en observant les conditions de chaque concession, et en veillant à l'exécution des projets approuvés;

c) Au cours de la période d'exploitation, exercer un

contrôle analogue sur les mêmes ouvrages et sur Île régime hydraulique des aménagements.

Enfin (art. 21) la convention est basée sur l'arbitrage ‘conçu à deux degrés, arbitrage d’une part de la Commission, telle qu’elle est prévue à l’art. 14 et complétée par la présence d’un Président, jurisconsulte désigné à la requête des deux gouvernements par la Cour permanente de Justice internationale ou ingénieur nommé par l'Institut polytechnique de Zurich, suivant que le différend porte sur une question d'ordre juridique ou technique; arbitrage, d'autre part, de la Cour Permanente de La Haye au cas de différend entre les deux Etats sur l’application de la Convention ou l'interprétation de l’une de ses clauses.

Ces dispositions méritent d’être comparées avec celles du traité des eaux frontières signé en 1909 par les Etats-Unis et par la Grande-Bretagne.

Les attributions de la Commission du Douro, qui sont

déterminées avec beaucoup de soins par la Convention de 1927, sont sensiblement semblables à celles de la Commission mixte internationale qui viennent d'être exposées. Mais elle prévoit un recours à un double arbitrage alors que cette notion d'arbitrage était exclue dans le traité de 1909.

Cette différence sensible n’a pas empêché l’une ou l’autre Commission de faire un travail très utile. Différence de tempérament, dira-t-on. D'un côté, des peuples latins assez enclins à se soumettre à l'arbitrage, de l’autre, des peuples anglo-saxons ayant plus de confiance dans le jugement de l'opinion publique que dans des sentences arbitrales. Quoi qu'il en soit, l'étude de ces deux commissions montre que les accords séparés entre Etats de bonne foi,

“permettent dès maintenant d'arriver à des résultats certains dans la question de l'aménagement des forces hydroélectriques internationales.

Que conclure de ce bref exposé du rêle des Cornmissions internationales ?

On peut regretter d’abord, d’après les résultats acquis, que de telles commissions ne soient pas plus nombreuses dans la pratique internationale.

Leur rôle est en effet véritablement indispensable pour la réglementation de toutes les questions soulevées par l’utilisation des eaux, navigation comme usages industriels. Un certain nombre de traités ont bien prévu l'arbitrage et la solution judiciaire des intérêts en conflit, mais dans la plupart de ces cas, des rapports techniques sont nécessaires - pour arriver soit à la rédaction d'un compromis, soit au jugement du tribunal. Des conventions, comme celle de 1909 et, depuis la guerre, celles du Lac des Bois (1925) et du Douro (1927), doivent encourager les Etats à créer des Commissions pour résoudre les questions soulevées par les diverses utilisations économiques des cours d’eau. La valeur pratique de tels organismes dépend particulièrement du soin avec lequel leurs fonctions et leurs pouvoirs sont définis. On a vu par l'exposé des Conventions de Barcelone et de Genève que les grands accords généraux n'ont pas été d'un. très grand secours jusqu'à présent pour la réglementation. des usages des cours d’eau. Cependant dans de nombreux cas les problèmes présentés par les fleuves internationaux comprennent également des questions politiques et économiques très importantes et l'on doit comprendre que les gouvernements ne peuvent toujours mettre leur confiance en des commissions, dont les pouvoirs d’arbitre sont peu propres à trancher des questions fondamentales touchant aux droits de souveräineté. Et à ce point de vue, les Etats sont forcés d'utiliser d’autres moyens que le Droit international a mis à leur disposition : l'arbitrage international et les juridictions internationales qui seront examinés prochainement.

Il. — DECISIONS JUDICIAIRES

Autant que nous en sommes informés, on ne relève pas encore de décision judiciaire strictement internationale concernant l'aménagement des forces hydrauliques sur les cours d’eau bordant ou traversant deux ou plusieurs Etats. Mais les relations entre les Etats membres d’un Etat fédéral présentent des caractères qui se rapprochent du droit international et en déterminant les droits respectifs des divers

Etats, les tribunaux fédéraux sont obligés de baser leurs décisions sur les règles de la loi internationale. On va d'abord exposer quelques jugements rendus par la Cour Suprême des Etats-Unis dans des différends qui se sont élevés entre Etats composant la Grande République Nord-Américaine, puis on essayera d'en déduire quelques règles applicables à la solution des conflits internationaux.

I. — Règlement de différends entre Etats Fédéraux au sujet de l’utilisation industrielle d'eaux bordant ou traversant deux ou plusieurs Etats.

Missouri contre Illinois (1901-1906)

L'Etat du Missouri s'étant plaint que les habitants de l'Etat d'Illinois polluaient les eaux du Mississipi, par suite du déversement des eaux sales de Chicago qui a été exposé précédemment, le jugement de la Cour Suprême fut renvoyé parce qu elle ne pouvait évaluer aucun dommage appréciable, Et cependant le Juge, M. Shiras, dans ses conclusions, exprime qu'aucun Etat n’a le droit de menacer la santé et le confort des habitants d’un autre Etat. Si l'Etat dont les habitants sont lésés ne peut obtenir satisfaction par des négociations, il peut avoir recours à la force. Dans un Etat Fédéral, les pouvoirs diplomatiques et le droit de faire la guerre sont cédés au Gouvernement Fédéral qui doit apporter un remède à cette situation, mais les plaintes ne peuvent nécessairement amener des réparations qu’en proportion des dommages causés.

Karsas contre Colorado (1902-1907)

Entre 1902 et 1907, un long différend provoqué par l'utilisation des eaux de la rivière Arkansas divisa les Etats voisins du Kansas et du Colorado. Ce dernier prétendait utiliser, pour l'irrigation, les eaux de l’ Arkansas dont les sources sont situées sur son territoire, sans se préoccuper des besoins en eau du Kansas situé en aval. Cette affaire fut tranchée définitivement en 1907 par la Cour Suprême qui, tout en reconnaissant le bien fondé de la plainte du Kansas, n'y donna pas suite, La Cour estima que pour le moment

le détournement d'eau effectué par le Colorado n'était pas de nature à être réduit, d'autant plus qu'une partie des eaux utilisées pour l'irrigation était restituée au Kansas sous forme d'eaux souterraines utilisables par-la végétation.

La Cour se déclara compétente, malgré l’opposition du Colorado. Elle émit l'opinion que, sur le terrain interna- tional, cette question ne pouvait être réglée que par un traité ou par la force, mais que dans un Etat fédéral, un Etat membre ne pouvait user de représailles à l'égard d’un autre que s'il pouvait justifier d'intérêts lésés.

Dans ses conclusions, la Cour reconnut que l’appropriaton des eaux de l’Arkansas par le Colorado pour l'irrigation, a diminué le débit de cette rivière dans l'Etat de Kansas, mais que le résultat de ce détournement a été la transformation de vastes étendues stériles et inhabitées en champs fertiles. Il en est résulté un dommage sensible pour certaines parties de la vallée de l’ Arkansas dans le Kansas, tandis que dans son ensemble la vallée a peu souffert, et que ce dommage ne justifie pas une prise de décret pour régler l'irrigation dans le Colorado.

La Cour ajouta cependant que si le détournement des eaux de la rivière par le Colorado continuait à augmente, ii viendrait un temps où le Kansas pourrait justement se plaindre que la répartition des eaux n’est plus équitable entre les deux Etats et appeler à bon droit en justice le Colorado ou ses habitants.

Wyoming contre Colorado

L'affaire du Wyoming contre le Colorado reposait sur une situation un peu particulière. Chacun des Etats avait inclus dans son droit privé le principe que la première appropriation crée un droit de propriété. Cette règle était dictée par les besoins des colons dans de nouveaux territoires, qui ne pouvaient devenir habitables que par l'irrigation. Le Colorado soutint que le Wyoming détournait avec excès les eaux de rivières dont il possédait le cours supérieur. La

Cour adopta simplement la règle que les deux Etats avaient

adoptée dans leur droit interne et rejeta la prétention du Colorado par les conclusions suivantes :

« Nous concluons que les objections du Colaradeià à la doctrine de l'appropriation ne sont pas fondées et que cette doctrine fournit la seule base qui est conforme aux principes de droit et d'équité applicables dans une controverse ! semblable à celle-ci. La règle primordiale de la doctrine est qu'une priorité d'appropriation donne une supériorité de droit. Chacun de ces Etats applique et fait appliquer cette règle sur son propre territoire et il (le Colorado) est le seul auquel l'intention d’appropriation causerait dommage.

Le principe dont il s'agit n'est pas moins applicable pour les différends entre Etats concernant les cours d’eau qu'aux particuliers. Les deux Etats déclarent la règle juste et raisonnable lorsqu'elle est appliquée aux conditions naturelles de cette région et pour assurer son maintien, la population des deux Etats l’a incorporée dans sa constitution. Elle était, à l’origine, dans les coutumes et usages de la population avant que chacun des deux Etats n'existât et son usage était dans la population avant l'existence des deux Etats et les tribunaux des deux Etats soutiennent que les dispositions constitutionnelles doivent être regardées comme reconnaissant le premier usage plutôt que créant une nouvelle règle. Ces considérations nous convainquent que leurs: applications à un différend semblable à celui présenté ici ne peuvent être autrement qu'éminemment justes et respectables, si elles les concernent tous ». :

In re Water et Water Power — Cour Suprême du Canada.

Dans ce cas, une « référence spéciale » fut adressée à la Cour Suprême du Canada pour lui demander son avis sur un conflit possible de juridiction entre le Dominion et les provinces en cas de l'exécution du Canal du Saint-Laurent dont il a déjà été parlé. Les questions soumises reposaient principalement sur Îles rapports entre les intérêts de la navigation et de la force hydraulique, mais la plupart d’entre elles étaient posées de telle façon que la Cour ne put formuler une réponse générale.

il. — CONCLUSIONS

Quelles conclusions tirer pour cette étude des jugements précédents ?

On remarquera tout d'abord que si la Cour Suprême s'est toujours déclarée compétente, malgré l'exception d'incompétence soulevée par l'une des parties, elle n’a jamais tranché au fond le différend.

Elle a bien reconnu qu'en droit international les différends entre Etats ne pouvaient être. réglés que par la force ou par des accords et qu'en droit « intestates », un Etat Fédéral, auxquels les divers Etats le constituant, ont cédé: le droit de trancher les conflits survenant entre eux, ne peut accorder réparation que si l’un des Etats justifie un intérêt lésé. Mais dans tous les cas qui viennent d'être exposés, la Cour a estimé que les dommages demandés par le plaignant n'étaient pas suffisamment prouvés pour ordonner des réparations.

Sans doute, la Cour Suprême reconnaît que si ces dommages s’aggravent à l'avenir, elle devra rendre justice aux parties qui s’estiment lésées, mais elle se contente pour le moment d'affirmer sa compétence, sans juger au fond le procès qui lui est soumis.

Et lorsqu'elle examine plus be les arguments invoqués, comme dans le différend entre le Wyoming et le Colorado, elle semble suivre les règles que les Etats en cause avaient adoptées dans leur droit interne.

Peut-être que le pouvoir fédéral hésita à mécontenter les plaignants ? Mais, en ne statuant pas au fond, lorsqu'il le peut, un tribunal ne mécontente-t-il pas les deux parties en cause, au lieu d’une seule, ordinairement la perdante ?

Quoi qu'il en soit, les solutions adoptées par la Cour Suprême des Etats-Unis n'apportent que peu d'éléments pour la solution des conflits soulevés par l'aménagement des forces hydrauliques sur les fleuves internationaux. Comment s'étonner, après cette remarque, des réticences que l’on relève trop souvent dans les arbitrages et les jugements

internationaux, alors que les parties en cause sont des Etats complètement indépendants ?

Sans doute, comme on l’a vu, six Etats américains ont pu arriver à une entente pour la construction du barrage Hoover, et il n’y eut qu'un seul opposant : l’Arizona. Que serait-il arrivé si les Etats opposants avaient été plus nombreux ? La seule autorité du pouvoir fédéral aurait-elle pu amener une entente? Qu'il nous soit permis de ne pas y croire, surtout lorsqu'une certaine partie de l'opinion américaine voit dans cette convention une entrave au développement des aménagements hydrauliques, puisqu’un cours d'eau peut être considéré comme « une propriété dont on peut disposer par marchandage économique ou politique ».

Trouvera-t-on plus d'enseignements pour la réglementation des conflits en cette matière dans lle rôle de la conciliation, de l'arbitrage et de la juridiction internationales, que l’on va maintenant examiner ?