CHAPITRE I

Réglementation actuelle des forces hydrauliques

internationales SOMMAIRE :

Nécessité de conclure. — Deux conséquences incontestées : 1° abandon définitif des

théories de la souveraineté de l'Etat et de la liberté complète des droits des riverains ; 2° Obligation de réparer tout dommage causé. — Obstacles à la constitution d’une réglementation actuelle des forces hydrauliques : i) Absence d’autorités internationales : 2) Difficulté de séparer le droit de la politique ; 3) Complexité des problèmes techniques ; 4) Rôle insuffisant de la doctrine. — Règles qui peuvent être actuellement formulées. — Dangers d’une codification trop rapide.

Il est temps maintenant de faire le point. Les différentes sources du droit international que nous avons examinées et, en particulier les traités, nous permettent-ils de formuler des règles juridiques ou des règles pratiques précises et admises par la généralité des Etats? Ces règles, quelqu'elles soient, se sont formées peu à peu par l'expérience et c’est seulement leur fonctionnement qui a pour but de satisfaire, le mieux possible, les besoins humains qui justifieront leur existence.

Avant d'essayer de dégager ces règles, il paraît utile d'en déduire certaines conséquences qui sont à peu près généralement admises aujourd'hui.

I. La pratique, comme la doctrine, repoussent maintepant la théorie de la souveraineté absolue de l'Etat, et son équivalent en droit privé, la complète liberté des droits des riverains. né

La première paralyse toute utilisation des eaux industrielles, comme également la navigation. Sans doute, par atavisme, essaye-t-elle de temps en temps de renaître ? Mais la notion si vivante d’interdépendance oblige les Etats, bien malgré eux encore parfois, à abandonner cette vieille théorie qui leur fut chère durant plusieurs siècles.

La théorie des droits des riverains est essentiellement anarchique, elle permet à tout Etat d’infliger des dommages irréparables à ses voisins sans aucun contrôle, si ce n'est la menace de guerre. Elle le prive de tous les avantages quil pourrait tirer des cours d’eau, même s'ils sont supérieurs à ceux qu il peut en tirer lui-même. Elle est la manifestation d’un véritable égoïsme et dégénère parfois en abus de droit. L'expérience a prouvé que l’application de la théorie absolue des droits des riverains est un obstacle à l’organisation rationnelle des cours d’eau dans une société moderne ‘et la prétention de chaque propriétaire d'utiliser à sa guise l'eau de son fond paraît si absurde qu’elle n’a pas même été essayée en droit international. Chacun doit se soumettre maintenant aux intérêts plus élevés de la communauté.

Ces théories n’ont pu être admises internationalement et l'opinion ce l’Attorney Général Harmon dans le différend survenu entre les Etats-Unis et le Mexique au sujet de l’utilisation par l'irrigation des eaux du Rio Grande semble n'avoir qu'un intérêt académique, puisque ces Etats purent s'entendre à l'amiable. M. Kellog, quand il était juge à la Cour Suprême des Etats-Unis, maintint que le détournement par la ville de Chicago des eaux du lac Michigan pour ses besoins sanitaires était illégal.

De même les Pays-Bas et la Belgique, dans leur diffé-

rend au sujet de la construction des canaux de la Campine n'osèrent s'appuyer sur de telles théories, malgré que les deux Etats ne purent arriver à la conclusion d'un accord.

II. Un second principe incontesté maintenant est que chaque Etat a le droit de se protéger des dommages appréciables causés par l’action unilatérale d’un de ses voisins. Déjà au xvuI° siècle, Vattel écrivait : « [] n’est pas permis de faire sur le bord de l’eau des ouvrages tendant à en dériver Île cours et à le rejeter sur la rive opposée. Ce serait vouloir gagner au préjudice d’autres. Chacun peut seulement se garantir et empêcher que le courant ne nuise et n'entraîne son terrain », et M. de Lapradelle proposa, en octobre 1921, à l'Institut de Droit international une Déclaration des Droits et Devoirs des Etats, dont l’article 5 s'énonce ainsi : « Tout préjudice causé sans droit par un Etat à un autre Etat, dans sa personne ou celle de ses ressortissants, doit être intégralement réparé. Le respect des traités librement consentis s'impose aux Etats comme aux individus ».

ll en est ainsi parce que les Etats ont été obligés d'adapter leur conduite à la notion d'interdépendance qui doit assurer à tous l'usage le plus avantageux des eaux.

Mais il n'est pas aussi aisé de dégager des principes communs réglant l'aménagement des forces hydrauliques sur les rivières internationales.

1° Il n'existe pas encore en Droit International d’autorités universellement reconnues capables d'imposer à l’unanimité des Nations des règles obligatoires. En droit chaque Etat peut agir comme bon lui semble, sans se préoccuper des intérêts des Etats voisins: le régime international est essentiellement contractuel et ses règles juridiques sont bien moins stables dans l'ordre international que dans l’ordre national. Les engagements souscrits, il n'existe pas de contrainte capable d'assurer l'exécution arbitrale librement con. sentie; il faut cependant ajouter que le plus grand nombre des arbitrages ont été exécutés de bonne foi.

2° Il est impossible, en Droit International, de séparer les principes qui dictent les règles juridiques de ceux

qui devraient gouverner la politique. En droit privé, le droit et la politique sont habituellement séparés. Il appartient aux tribunaux de dire le droit et à la législation d’'énoncer les règles qui seront appliquées par ces tribunaux. Une longue pratique a conduit à cette distinction ou « séparation des pouvoirs », mais dans la communauté des Etats l'absence de toute autorité législative commune empêche de. séparer complètement les problèmes judiciaires des législatifs. En droit privé, le juge applique la loi et doit même trancher les conflits, lorsqu'elle est obscure ou inexistante, comme on l’a vu précédemment. Mais il semble difficile, dans les rapports internationaux, en particulier dans les problèmes soulevés par l’utilisation des eaux, de confier de tels pouvoirs à des tribunaux. Il suffit de rappeler que les efforts faits, lors de l'arbitrage de la mer de Berhing, pour doter un tribunal arbitral de fonctions à la fois judiciaires et législatives, ne furent pas heureux. On ne peut attendre d'un corps de juristes, éminents et impartiaux, la solution de tous les problèmes complexes causés par le développement des rivières et ce serait rendre un mauvais service à la cause de l'arbitrage que de confer aux tribunaux arbitraux des fonctions qu'ils ne sont pas qualifiés de remplir.

3° Les problèmes imposés par l'aménagement des forces hydrauliques sont bien différents de ceux imposés par la navigation. Si l’on pouvait relever une analogie quelconque entre eux, le problème en serait grandement facilité, puisque pendant longtemps le droit international s’est presque uniquement occupé de la libre navigation sur les fleuves internationaux.

La navigation ne modifie pas techniquement les autres usages de l’eau, tandis que la production de la houille blanche peut diminuer la possibilité de l'emploi technique des eaux, aussi bien pour les Etats d’amont que d’aval.

Tous les Etats riverains comme non riverains, peuvent naviguer sur les fleuves internationaux depuis la mer, tandis que l'aménagement des forces hydrauliques n’intéresse que les riverains et encore leur utilisation ne peut être laissée

librement à la disposition de tous. Une réglementation s’impose à tous les riverains.

Dans l'exploitation de la force motrice des eaux internationales, les Etats ont des intérêts divergents et nul ne peut utiliser le cours d’eau qui le borne ou le traverse, sans prendre en considération les intérêts des autres Etats riverains, que les buts de son activité soient ou non légitimes.

La priorité de l’utilisation industrielle ne constitue pas toujours un droit. Ce n’est pas toujours possible, ainsi qu’on l'a vu en droit interne et à plus forte raison, en droit international (différend entre le Wyoming et le Colorado).

Les problèmes posés par l'aménagement des forces hydrauliques sur les fleuves internationaux sont plus com- - plexes que ceux posés par la navigation. D'où la difficulté d'énoncer des règles générales et l'obligation d'examiner chaque cas particulier. Aussi paraît-il inutile de distinguer, dans l'énoncé de ces règles, ainsi qu'on le fait souvent, les fleuves traversant plusieurs Etats de ceux leur servant de frontière. Seules doivent entrer en ligne de compte la considération du bassin en entier et la meilleure utilisation de ses eaux par tous les Etats riverains.

Enfin les intérêts de l’utilisation de la force motrice par un Etat se heurtent souvent à d’autres intérêts aussi importants pour d’autres Etats, comme ceux de la navigation, du flottage, de l'irrigation, de la pêche, de la protection des sites, etc.

4° Il est difficile de tirer dans cette étude un enseignement profitable des travaux de la doctrine. Les juristes n’ont que trop souvent tendance -à confondre leurs projets avec la réalité. Aucune règle de droit, quelque puissent être ses mérites, ne peut devenir effective que lorsqu'elle a été acceptée par la pratique des Etats. À mesure que le problème de l’utilisation industrielle des rivières prend chaque jour une importance pratique plus grande, il devient de plus en plus désirable d’apruyer le règlement des différends qui peuvent s'élever par des principes suffisamment définis, mais aucun juriste n'a qualité pour affirmer que ces princi-

pes existent réellement, tant qu'ils n'ont pas été reconnus par la loi des Nations.

Ces réserves faites, essayons de dégager quelques règles générales adoptées par la pratique des Etats. Mais il serait prématuré de les considérer comme des règles de droit positif, après toutes les divergences que nous avons signalées au cours de cette étude, aussi bien dans l’œuvre de la doctrine que dans la conclusion des conventions entre Etats. Appelons-les plus modestement des devoirs qui s'imposent aux Etats, d'une portée plus politique ou morale que légale. Elles sont bien loin d’être un code, si même une codification anticipée ne risquait pas de cristailleer le droit avant que l’on n’en ait tiré toutes ses applications pratiques.

1° Tout système de rivières doit être considéré comme faisant actuellement une unité physique indivisible et son utilisation doit être conçue de manière à rendre le plus possible de services à la communauté entière, que cette communauté soit divisée ou non par des frontières politiques. Tout Etat doit s’efforcer de concilier ses intérêts particulier politiques, stratégiques et économiques avec la loi des nations reconnue comme légitime.

Il ne semble plus actuellement nécessaire, comme le fit l'Institut de Droit International à Madrid en 1911 et depuis de nombreux auteurs, de faire une distinction entre les cours d’eau formant frontières et ceux traversant successivement deux ou plusieurs Etats. Il est inutile de considérer si le lit de la rivière coïncide ou non, en entier ou en parties, avec la frontière politique. Il faut seulement tenir compte des utilisations qui affectent les intérêts de deux ou plusieurs Etats et ne pas faire dépendre la solution d’un problème du tracé particulier de la frontière politique. Il en est de même si le fleuve formant frontière entre deux Etats appartient, comme il arrive parfois, en totalité à l’un d’eux.

2° Aucun Etat ne peut entreprendre par une action unilatérale l'utilisation des eaux d'un cours d'eau international, de manière à causer un dommage appréciable ou même simplement à menacer les intérêts légitimes de tout autre Etat riverain.

Il doit notamment s’abstenir :

a) de dissiper sans but l'eau dont un autre Etat riverain pourrait avoir besoin pour l'irrigation ou les usages industriels; 1] ne peut, pas même dans un but légitime, utiliser l'eau sans avoir égard aux intérêts et aux nécessités des autres Etats riverains.

b) de déverser dans ses eaux territoriales des matières . nuisibles susceptibles, en se répandant dans l’eau du fleuve, de les contaminer;

c) d'exécuter des travaux qui, en rejetant les eaux sur les rives des Etats voisins, comme de celles situées en amont ou en aval, pourraient entraîner pour elles des détériorations ou des inondations.

3° Aucun Etat n'est justifié de s'opposer à l’utilisation unilatérale des eaux par un autre, si cette action ne lui cause aucun dommage appréciable ou ne menace pas ses intérêts. C'est l’application en Droit International de la théorie de l’abus de droit du Droit Civil.

4° Si l’utilisation industrielle des eaux d’un fleuve assure un grand avantage à un Fiat, tandis qu'elle ne cause qu'une petite gêne à un autre, le devoir du dernier Etat est d’acquiescer à l'émploi proposé, à condition que le premier Etat répare les dommages qui peuvent lui être causés et prenne toutes les précautions nécessaires pour assurer sa sécurité. z

5° Il n'y a pas de priorité juridique entre les intérêts de la navigation et les intérêts industriels d’un cours d’eau. L'histoire et les caractères particuliers de tout système de rivières doivent être pris en considération à l'effet de déterminer, dans chaque cas particulier, si le droit d'usage de l'eau pour un certain emploi a été acquis par priorité dans le temps ou pour tout autre usage l’'emportant sur d'autres. Si depuis de nombreuses années, il existe un certain nombre de tribunaux pour trancher les différends survenus à l'occasion de la navigation sur les fleuves internationaux, il n'en existe encore qu'un petit nombre pour le règlement des différends provoqués par l'aménagement des forces hydrauliques.

6° Ces différends doivent être soumis à des commissions internationales possédant les connaissances techniques nécessaires à la solution de tels litiges, ou à défaut, aux juridictions instituées par la Société des Nations.

7° Un Etat ne peut accomplir sur un cours d’eau international aucun acte capable d'apporter en une partie quelconque de la voie d’eau, le moindre obstacle à la liberté de la navigation, aussi bien pour les riverains que pour les non riverains. Mais l'estimation des dommages est une question de fait qui dépend des Etats intéressés à l'utilisation du système entier constitué par le bassin du fleuve. Ïl n'est pas possible d'établir d’une manière générale des règles fixes déterminant la quantité d’eau dont la dérivation cause un dommage. Il faut examiner, dans chaque cas concret, toutes les circonstances de fait pour en déduire si une utilisation industrielle des eaux peut causer des préjudices certains à la navigation. ,

8° Le point où un cours d’eau traverse les frontières de deux Etats, soit naturellement, soit depuis un temps immémorial, ne peut être changé par les établissements de l’un des Etats, sans l’assentiment de l’autre (Règle de Madrid de 1911).

En résumé, la réglementation de l’aménagement des forces hydrauliques sur les fleuves internationaux ne semble pas encore se prêter à la codification. Si nous nous reportons à une vingtaine d'années en arrière, à la session de Madrid de l'Institut de Droit International en 1911, nous comprenons ses efforts prématurés en vue d'aboutir à une codification, même si elle est entreprise par les juristes les plus éminents. Depuis 1911, un grand nombre de difficultés qui n'avaient même pas été envisagées ont surgi et il semble qu'encore actuellement les textes des traités dont nous disposons, malgré leur nombre, ne sont pas suffisants pour comprendre tous les aspects du problème. Sans doute, le manque de rédaction de règles propres à être incorporées dans le Droit international positif a amené de sérieux obstacles au développement économique des rivières. Mais il faut signaler d'autre part que lorsqu'une règle de droit

est définitivement acceptée, tout Etat qui veut s'opposer à l’action de ses voisins fortifñie solidement son attitude, en s'appuyant sur cette règle et son consentement ne peut être arraché qu'au prix de gros sacrifices.

Il faut encore laisser s'accroître les cas concrets qui d’ailleurs s'accumulent rapidement, pour pouvoir disposer d'une expérience complète. Et pour ne pas renouveler l’erreur de Madrid, il faut attendre l'apparition de nouveaux problèmes pour lesquels il n'existe pas encore de précédents. Même actuellement, il n'est pas possible de prévoir les nouveaux développements qui peuvent être ouverts à l’aménagement hydroélectrique des eaux par les progrès scientifiques. Aussi tout effort de codification ne servirait qu’à fournir des armes aux Etats égoïstes ou de mauvaise foi.

Nous devons nous contenter d'étudier les problèmes qui se présentent à nous tous les jours pour essayer d'en tirer les tendances d’une pratique internationale. Ces études ne sont pas, sans doute, aisées. En cette matière, les questions juridiques sont étroitement mêlées aux questions historiques, militaires, économiques, politiques et techniques.

Cette complexité ne doit pas cependant nous empêcher de tenter de formuler les règles idéales qui devraient être appliquées en considération des circonstances présentes, aux aménagements hydrauliques sur les fleuves internationaux. Et peut-être serons-nous guidés dans cet effort doctrinal par l'examen du régime administratif de la houille blanche dans les principaux pays producteurs d'énergie hydroélectrique, qui justifie d'une plus longue expérience pratique ?

Dans chaque Etat, une autorité souveraine, qui n’existe pas encore dans le monde, a pu arriver, après souvent de longs tâtonnements et de recherches ardues, à imposer à tous ses ressortissants des règles destinées à assurer la meilleure utilisation des eaux dans l'intérêt de la communauté toute entière. Et à défaut de cette autorité supérieure qui n'existe pas encore en Droit international, les intérêts de tous les peuples ne sont-ils déjà pas unis dans les liens d’interdépendance presqu'aussi étroits que les habitants d'un Etat particulier ?