CHAPITRE II

Réglementation nécessaire des forces hydrauliques

SOMMAIRE

Esprit dans lequel doit être conçue une réglementation internationale des forces hydrauliques. Pourquoi elle est nécessaire ?

La subordination de l'intérêt particulier à l'intérêt général en France, Italie, Suisse, Allemagne, Grande-Bretagne, Etats-Unis.

— Que tirer des sources étudiées (traités et conventions, coutume, droit privé, doctrine, principes généraux du droit, jugements-. — Valeur de cette réglementation. — Enoncé de quelques règles concernant l’aménagement des forces hydrauliques internationales. — Qu'en doit-on penser ? Nécessité de les sanctionner.

Le temps est maintenant venu de tirer des conséquences pratiques de cet exposé qui a pu paraître long et rébarbatif aux lecteurs, quoique nous ayons essayé de le simplifier le plus possible. Il nous faut, dans les circonstances présentes, tenter de dégager une réglementation rationnelle des forces hydrauliques. La tâche est ardue dans une matière aussi complexe. Nous devons faire œuvre de droit objectif, tout en ne perdant pas de vue la réalisation des plus grands avantages possibles pour la communauté internationale, ce qui est notre but principal.

I] faut réaliser cet essai dans un « esprit international », si l’on peut dire.

L'esprit international, selon nous, doit être exempt de tout préjugé de souveraineté nationale et faire abstraction, le plus possible, des frontières politiques qui divisent le plus souvent artificiellement les Etats.

Le juriste international doit concilier le droit et Îles

exigences pratiques des habitants de notre globe.

Il doit examiner les problèmes qui lui sont soumis en dépouillant pour un instant sa propre nationalité.

Ïl doit surtout réfréner son cœur et ne pas confondre les réalisations pratiques avec ses plus chers désirs.

Il doit examiner scrupuleusement tous les matériaux que lui a transmis le cours des générations pour essayer de faire œuvre utile, utile, mais non pas durable. Car son œuvre n'aura d'intérêt que tant que de nouveaux faits ne viendront pas modifier ses déductions.

Il s'efforcera de ne pas séparer la vie des normes juri- .diques. Car, n’en déplaise à certains, le droit, et plus particulièrement le droit international, est une matière essentiellement vivante ; il est la réalisation des rapports des individus et des peuples qui sont essentiellement changeants.

Le juriste international est à la fois un citoyen du monde et de sa patrie. É

Son œuvre n’est pas destructive de l'idée nationale. En étudiant les rapports des Etats, il comprendra les antagonismes qui les séparent et les moyens qui peuvent les supprimer. Et, en reportant ses conclusions sur Île plan national, il saisira mieux les causes qui peuvent séparer ses concitoyens et trouvera plus sûrement leur solution.

C’est cet esprit que l’on qualifia d'européen qui anima la société cultivée du dix-huitième siècle. Les temps sont changés. Aux rivalités politiques se sont substituées peu à peu, sous l'influence du machinisme et de sa conséquence directe, le capitalisme, les rivalités économiques encore plus âpres.

Mais la notion d’interdépendance des Etats tend à restreindre de plus en plus heureusement ces antagonismes qui conduiraient fatalement la société humaine à sa ruine. Par le développement des voies de communication, les Etats sont tous les jours plus étroitement solidaires les uns des autres. Dans la guerre, les neutres souffrent parfois plus que les belligérants. Dans la paix, toute crise écono-

mique ou financière d’un Etat un peu important s'étend, comme une nappe d'huile, à tous les autres Etats.

Il faut ajouter que lorsque les Etats ont recours à la guerre pour trancher leurs différends, leur lutte devient de plus en plus terrible et cause d’affreux ravages aux populations entières. La guerre totale est une réalité.

Heureuse si cette perspective pouvait non pas supprimer le recours à la violence, nous n’en espérons pas encore tant, mais au moins le rendre de moins en moins fréquent.

C'est dans cet esprit que nous allons essayer de dégager des nombreux matériaux que nous avons accumulés dans cette étude, un essai de réglementation internationale des forces hydrauliques.

Et d’abord pourquoi, nous objectera-t-on, avoir des vues si ambitieuses ? Est-ce possible, est-ce même souhaitable ?

C'est que l’évolution juridique actuelle des peuples civilisés est caractérisée par l’affaiblissement des droits de l'individu et par le déclin du régime du contrat ainsi que par un retour, fortement marqué, vers le resserrement des liens juridiques entre la collectivité et ses membres et vers l'accroissement de la propriété collective.

Les récentes législations des peuples européens concernant la production de la force électrique, hydraulique en particulier, et sa distribution illustrent au mieux ces tendances. ;

FRANCE. — Le régime actuel des forces hydrauliques en France repose sur la loi du 16 octobre 1919. Cette loi s'applique à l'exploitation de toutes les forces, aussi bien de celles fournies par les eaux domaniales que de celles fournies par les rivières soumises au régime du droit privé.

Nul ne peut, désormais, utiliser leur énergie sans un acte d’autorité publique, qui se manifeste sous forme de concession ou d'autorisation administrative, suivant l'importance ou la nature de l’entreprise à exploiter.

Les concessionnaires bénéficient de certaines prérogatives (droits de servitude et d’expropriation, avances ou subventions de l'Etat dans certains cas), mais ils sont astreints

à un certain nombre d'obligations (redevances envers l'Etat sous forme de taxes ou de participations aux bénéfices, indemnisation des usagers antérieurs en argent ou en nature (eau ou force), constitution de réserves en eau ou en force).

Les concessions ont une durée limitée dont le maximum a été fixé à 75 ans. A l'expiration, elles font retour à l'Etat et des conditions de rachat sont stipulées.

Mais un décret-loi du 30 octobre 1935 a spécifié dans son article 5 que les travaux de construction ou de renforcement d'une usine hydraulique concédée ayant pour objet principal l'alimentation en énergie électrique de services publics ou du public, ne peuvent être entrepris, à peine de déchéance, sans l’autorisation préalable du Ministre des Travaux Publics, donnée après avis du Conseil Supérieur de l’Electricité.

ITALIE. — Le régime hydraulique italien est semblable, . en principe, au régime français. Il a fait l’objet d’une codification spéciale par un décret royal du 11 septembre 1933, qui reprend en les complétant et en les codifiant, divers textes législatifs antérieurs et notamment un décret du 16 novembre 1916.

En Jtalie, au contraire de la France, tous les cours d'eau, navigables ou non, fleuves comme torrents, à l’exception des petits cours d'eau privés, c’est-à-dire les rivières de minime importance ou les ruisseaux qui ne sont pas susceptibles d’être utilisés dans l'intérêt public, font partie du domaine public. Les différences entre les eaux publiques ou non sont, d'ailleurs, très subtiles ét ne peuvent être exposées ici.

On ne peut exploiter les eaux publiques sans une concession accordée par l'Etat, qui n’est délivrée que sur le vu d'un programme détaillé d'aménagement.

La concession est accordée pour une durée maxima de 60 ans. À son expiration, l'Etat reprend tous ses droits et devient propriétaire de tous les aménagements hydrauliques exécutés par le concessionnaire, sans lui verser aucune indemnité d’éviction.

Le concessionnaire bénéficie de certains droits d’expropriation et peut reçevoir certaines redevances en compensation d'améliorations apportées au régime des eaux. L'Etat peut lui accorder divers avantages pour exécuter son œuvre (exonérations fiscales, subventions).

‘L'Etat peut encore intervenir pour provoquer la formation d'associations entre les usagers de tous les cours d’eau d'un bassin déterminé. Ces consortiums sont dotés d’attributions très étendues, mais sont sous une étroite surveillance technique de l'Etat. Leur but est dé coordonner et de rationnaliser l’utilisation des ressources hydrauliques de la région intéressée.

Mais depuis le 9 juin 1934, les industries hydrauliques font partie de la corporation de l’eau, du gaz et de l’électricité.

Cette corporation est administrée par un Conseil comprenant en nombre égal des représentants des employeurs et des travailleurs, ainsi que des représentants du Parti National Fasciste.

L'article 10 de la loi du 5 février 1934 définit le rôle de la corporation :

. « La corporation, dans la limite de sa compétence, a la faculté d'établir dans la mesure prévue à l’alinéa 2 de l’article 8, les tarifs pour les prestations et les services économiques et les- prix des produits de consommation offerts au public dans les conditions du privilège. »

Il en résulte que toutes les entreprises affiliées (et elles le sont toutes pratiquement, puisque les décisions syndicales régulièrement prises obligent même les dissidents) ont abandonné une grande part de leur liberté entre les mains de la corporation.

La Corporation a le pouvoir de régler la rémunération de tous ceux qui collaborent à l'œuvre commune comme salariés, la répartition des bénéfices etc. Ce pouvoir ne s'étend aux tarifs de vente que lorsqu'il y a « privilège ». Ce n’est, d’ailleurs, pas encore le cas de l'industrie électrique.

L'article 8 susvisé énonce que « la Corporation élabore

des normes pour le règlement collectif des rapports économiques et pour la discipline intérieure de la production. La Corporation exerce cette fonction comme suite à la proposition des Ministres compétents ou à la demande de l’une des associations groupées dans la Corporation, avec l’assentiment du Chef du Gouvernement. »

En conclusion, les textes légaux et règlementaires sont très libéraux, mais cette liberté est disciplinée par l'organisation corporative dans le même cadre et les mêmes principes que pour les autres industries.

SUISSE. — Le régime administratif de la houille blanrche, en Suisse, présente des dispositions particulières.

Les articles 23 et 24 bis de la Constitution Fédérale autorisent la Confédération à légiférer en matière d'aménagement de forces hydrauliques, alors qu'auparavant les cantons avaient chacun leur législation spéciale. En application de ces textes, une loi fédérale sur la matière a été votée le 22 septembre 1916 et est entrée en vigueur le 1” janvier 1918. Son principe est que tous les cours d'eau, lacs, fleuves ou ruisseaux sont présumés publics, à moins qu'un droit de propriété privée ne soit établi à leur égard.

Les cantons ou les autres ayant droits ont conservé la disposition de l'énergie hydroélectrique. La législation cantonale indique celui qui a le droit de disposer de l'énergie des cours d'eau publics : canton, district, commune ou corporation.

Mais la Confédération, par le Conseil Fédéral, exerce un droit de haute surveillance sur l’utilisation des forces hydrauliques publiques ou privées. La loi fédérale a institué un contrôle sévère pour obtenir leur utilisation rationnelle. En outre, la Confédération s’est réservée le droit de statuer sur la mise en valeur des cours d’eau situés sur le territoire de plusieurs cantons, à défaut de leur accord, sur les concessions de cours d’eau frontières et sur l’exportation à l'étranger de l'énergie hydroélectrique.

Le Conseil Fédéral a de plus le droit d'exiger la modification des contrats qui seraient contraires à l'intérêt public et de réquisitionner, en indemnisant tous les inté-

ressés, l'énergie hydraulique qui lui est nécessaire pour l'intérêt général. Il peut également décider l'exécution de tous travaux de régularisation du niveau et de l'écoulement des cours d'eau et des lacs, ainsi que la création de bassins d’accumulation.

Les concessionnaires jouissent de droits assez semblables à ceux accordés par la loi française de 1919.

Les dispositions précédentes montrent que la loi fédérale du 22 octobre 1916 laisse en apparence au concessionnaire une grande liberté d'action, mais elle limite étroitement ses droits dans l'intérêt du canton et au second degré les attributions du canton par le pouvoir fédéral.

Elle a prévu des mesures propres à sauvegarder l’économie et la défense nationales, et, a, dans ce but fortement dirigé l'activité des producteurs d'électricité dans l'intérêt de la Nation tout entière.

ALLEMAGNE. — La constitution impériale de l’Allemagne permettait de faire des lois applicables à tous les Etats. Mais le Code d'Empire ne s'était pas préoccupé du régime des eaux et de l’utilisation de la force hydraulique et les prescriptions des divers Etats sur ces matières avaient été maintenues.

D'une façon générale, la législation des principaux Etats allemands (Bade, Bavière, Wurtemberg et Prusse) exigeaient pour l'installation d'usines hydrauliques l'autorisation de l'Etat ou l'octroi d’une concession.

Une loi du 3! décembre 1919 établit ensuite la socialisation de la production de l'énergie, mais elle ne put jamais être appliquée.

Une nouvelle loi promulguée le 13 décembre 1935 établit, en principe, la liberté de la production et de la distribution de l'énergie électrique, mais elle les soumet, en fait, à un contrôle étroit de l'Etat. L'Etat a délégué ses pouvoirs au « Groupement National pour la production et la distribution de l'énergie », afin d'éviter la création d'un organisme administratif ou bureaucratique.

Toute construction ou agrandissement d’une installation

d'énergie doit être communiqué au ministre de l'Economie du Reich, qui peut faire opposition, après enquête et procédure spéciale, s’il juge que les buts de l'entreprise ne cadrent pas avec les intérêts de la Nation. Le Ministre de l'Economie peut également confier à une autre entreprise, moyennant indemnité, tout ou partie d'une entreprise qui s'avère incapable de remplir ses obligations à l'égard des distributeurs ou celles qui lui sont imposées par la nouvelle loi. L |

En un mot, la construction d'usines produisant l'énergie n’est pas soumise, d'une manière générale, à une autorisation administrative, mais simplement, à un droit d'interdiction dont peut user le Ministre, le cas échéant.

En résumé, le but de cette loi est de rendre homogène les différentes sources de forces et d’en faire, dans l'intérêt général, les bases fondamentales de la vie économique et sociale. Elle vise également à exercer une influence salutaire dans tous les cas où le besoin sera d'annuler les fâcheux effets naissants de la concurrence, à créer un ‘organisme de compensation, et par cela même à arriver à produire d'une façon aussi régulière et à un prix de revient aussi bas que possible. Il semble d’ailleurs que l'Etat se propose surtout d'intervenir quand la défense nationale sera en jeu.

GRANDE - BRETAGNE. — La Grande - Bretagne, sauf l'Ecosse, est peu riche en houille blanche.

En matière de cours d’eau, comme dans beaucoup d’autres branches du droit, il n’y avait pas, en Grande-Bretagne, de législation proprement dite. Le droit des eaux résultait au contraire d'une jurisprudence séculaire fondée sur des coutumes immémoriales. |

La plus grande partie et le plus grand nombre des cours d'eau échappaient à la surveillance de l'Etat. Les droits d'utilisation apparaissaient comme essentiellement privés, l'usage ordinaire de l’eau constituant un droit naturel. Le propriétaire d'un lit de rivière jouissait du droit de l’endiguer dans un but industriel, mais par application des prin-

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cipes fondamentaux du droit civil, il ne pouvait le faire qu’à la condition de ne pas nuire aux autres propriétaires riverains, l'emploi des forces hydrauliques étant d’ailleurs qualifé d'usage extraordinaire.

Mais devant les difficultés de la production de l'énergie électrique pendant la guerre, la Grande-Bretagne entre- - prit, aussitôt après la signature de la paix, la rationnalisation de son énergie hydraulique et elle confia cette tâche, en 1925, au Comité Weir.

Des travaux de ce Comité naquit la loi de 1926 (Electricity Supply Act), dont la pièce maîtresse est le Central Electricity Board, sorte d'office dirigé par un Conseil d’Administration dont le Président et les 7 autres Membres « sont nommés par le Ministre des Transports.

Au point de vue production, la loi de 1926 a organisé une commission spéciale, l'Electricity commission rattachée au Ministère du Travail. Elle est chargée de déterminer les centrales à fermer ou à construire pour alimenter le grand réseaau d'interconnexion qui sillonne maintenant le pays. Le nombre des centrales a été sensiblement réduit. Elles sont maintenant équipées par de grosses unités à grand rendement, et en petit nombre. Les économies en capital ont pu amener une réduction sensible du prix de l'électricité.

Il est caractéristique que la Grande-Bretagne, « la terre classique du libéralisme » se soit ainsi engagée dans une ‘ politique de réglementation très étroite de la production électrique, aussi bien thermique qu'hydraulique.

ETATS-UNIS. — I] n’est pas jusqu'aux Etats-Unis, république fédérale dont les Etats la constituant ont des pouvoirs très étendus, semblables à ceux d'Etats indépendants, qui n'aient entrepris la réglementation de leur production électrique.

Conformément à la législation, le régime des eaux reste de la compétence de chaque Etat, mais avec une tendance très nette de l'intervention de la puissance fédérale. Son fondement est la compétence accordée au Congrès, quand le commerce entre les Etats est intéressé,

Succinctement, on peut diviser les législations de chaque Etat en deux grands groupes : celles des Etats à l’est du Mississipi et celles des régions à l'ouest de ce fleuve.

1° Les législations des Etats de l’est dérivent en grande partie du droit coutumier anglais concernant les droits des propriétaires riverains de faire usage de l'eau sur leurs fonds, quand la situation leur permet, à condition toutefois de ne causer aucun préjudice à ceux qui sont en aval de la rivière.

2° Les législations des Etats de l’ouest reposent sur ce quon appelle la « Prior appropriation » ou captation antérieure.

Cependant dès 1907, dans certains Etats, on tendait rapidement au contrôle de tout service public et même vers une concession de tous les droits à l’utilisation des eaux. C'est cette tendance que caractérise une loi de l'Etat de Californie du 2 juin 1912.

Le Gouvernement fédéral ne s'était pourtant pas désintéressé de la question. Sa juridiction s’étendait à 4 catégories de richesses hydrauliques. Cette législation visait en effet les forces hydrauliques se trouvant sur le domaine fédéral, celles provenant des cours d’eau navigables, celles issues des eaux internationales et celles nécessitant des écluses en vue de la navigation,

Mais le Président Roosevelt a inauguré en matière d'énergie électrique, comme en beaucoup d'autres, une politique entièrement nouvelle qui comporte notamment des mesures contre les sociétés holdings, qui détiennent la plus grande partie des intérêts dans les forces hydrauliques aux Etats-Unis, de gros travaux d'aménagement entrepris par les pouvoirs publics, en vue de lutter principalement contre le chômage, et d'une façon générale l’organisation d’un contrôle strict de l'Administration fédérale. Cette politique a naturellement soulevé de vives polémiques et la Cour F édérale est actuellement saisie de la question, comme elle l’a déjà été de celles de la N.R.A. et de l'A À À.

Ces très brèves indications sur la politique électrique actuelle de la Grande République Nord Américaine a

trent de façon indéniable que, même les Etats fédéraux ne peuvent se désintéresser de la production de la force hydraulique et doivent discipliner toutes les activités des Etats qui les constituent pour faire tendre leurs efforts vers le bien commun de la Nation toute entière.

Pourquoi n’en serait-il de même en droit international ? Un grand nombre de règles juridiques se sont d’abord formées entre individus avant de l'être entre Nations.

Aussi estimons-nous cet effort nécessaire, quelque puissent être ses résultats dus à l’indigence de leur auteur.

Les Conventions entre Etats, peu nombreuses avant la Guerre de 1914-1918, se sont multipliées depuis et nous offrent une riche matière de documentation en voie continuelle d’accroissement. Sans doute, elles ne nous fournissent pas la solution de toutes les questions qui se présentent actuellement et de toutes celles qui se présenteront nécessairement à l'avenir. Mais elles n'en doivent pas moins retenir longtemps notre attention.

Signalons, d’autre part, que les Grandes Conventions internationales, comme celle de Genève de 1923, devant l'hostilité de nombreux Etats, n’ont jamais formulé que des règles peu précises intéressant la matière, et encore leur ratification ne se fait que bien lentement. Aussi, tout en voulant espérer que leurs résultats seront concluants un jour, sommes-nous attaché pour le moment, à la réalisation d'ententes régionales. Ce n'est que progressivement que peut se former une conscience internationale.

La coutume, vu le développement rapide de la houille blanche, n’a pas eu le temps de se former et ne nous apporte aucune aide efficace, comme dans d’autres questions traitant de l’utilisation des eaux, comme la navigation. Encore joue-t-elle un grand rôle dans certains continents, comme l'Amérique du Sud.

Le droit privé des Etats, si l'on prend soin de ne pas le transporter sans modification, sur le terrain international, peut nous apporter de sérieux enseignements.

La doctrine s’est intéressée surtout dans les pays anglosaxons, à l'étude théorique de notre matière. Et les œuvres

-collectives de iuristes éminents, comme les travaux de l'Institut de Droit International facilitent grandement la formation d’une réglementation rationnelle.

Les principes généraux du droit nous servent également de guides dans cette tâche. ;

Les travaux des quelques commissions internationales qui fonctionnent déjà nous apportent aussi un grand nombre d'enseignements pratiques.

Par contre la solution des conflits, aussi bien entre Etats fédéraux que par l'intermédiaire des organes et des procédures établis par la Société des Nations, est encore trop récente pour que l’on en puisse tirer des conclusions intéressantes.

C'est en faisant la synthèse de tous ces éléments, en tenant compte de leur importance respective, que nous allons pouvoir formuler quelques règles que l’on désirerait voir appliquer par la Communauté des Nations.

Ces règles n’ont pas la prétention d'être un Ccede. Nous avons expliqué précédemment les raisons qui s'opposent à une codification prématurée et d'autant plus que les progrès de la technique modifient chaque jour les problèmes posés par l'aménagement des forces hydrauliques.

Ces réserves faites, voici quelques recommandations principales qui devraient guider les Etats dans la réalisation de leurs accords :

1° Il convient tout d’abord d'affirmer l'unité indivisible de tout bassin de fleuve, sans considérations d'ordre politique, militaire ou économique, Que le bassin soit divisé ou non par des frontières, tous les riverains ont des intérêts communs qui coïncident avec ceux de la communauté internationale. Sans doute les Etats, dont ils sont les ressortissants, par des taxes, prohibitions, mesures de douane, de police, d'ordre militaire et autres peuvent faire perdre de vue momentanément cette unité. Elle n’en existe pas moins: après de nombreux efforts. elle a été reconnue pour les intérêts de la navigation sur les fleuves les plus importants du globe : Danube et Rhin en Europe, Congo et Niger en Afrique. Saint-Laurent en Amérique du Nord. Il n'en est pas

encore de même dans l'aménagement des forces hydrauliques, dont la réglementation est beaucoup plus récente, mais rien ne permet d'affirmer que l’on n’aboutira un jour à des résultats semblables. Le tout est de progresser méthodiquement. Les ententes entre pays voisins sont relativement faciles : France et Italie, France et Suisse, Espagne et Portugal, Tchéco-Slovaquie et ses voisins, Etats-Unis et Canada ont déjà pu arriver à s'entendre, comme il a été exposé au long précédemment, sur l’utilisation hydraulique des cours d'eau leur servant de frontières, en faisant abstraction des limites politiques. Tout permét d'espérer que cette œuvre commune ne cessera de croître.

2° En application de ce qui vient d'être exposé, il faut affirmer que les intérêts nationaux doivent être subordonnés à ceux de la communauté internationale. Il faut réfuter définitivement ces vieux principes de souveraineté nationale, de droit absolu des riverains qui pendant longtemps ont constitué une entrave considérable au développement de l'aménagement international des forces hydrauliques. Sans doute, ces principes tendent de plus en plus à disparaître, mais la proclamation de leur condamnation sans appel, en termes sans ambiguité, est souhaitable et difficile à réaliser, si l’on se réfère aux travaux de la Convention de Genève de 1923 relativement à la réaction de son article premier. -

3° Il est également nécessaire de rappeler que tout dommage causé justement ou injustement à l’un des riverains par un autre riverain doit être également réparé. Cette affirmation n’est pas un truisre. L'expérience prouve qu'en droit international, les principes de bon sens sont plus difficiles à faire admettre que les propositions compliquées que l'on peut aisément envelopper en termes vagues et fuyants, sonnant admirablement pour ne rien dire.

4° Aucun Etat ne sera justifié de s'opposer aux aména- gements hydrauliques entrepris par un autre, si cette acion ne lui cause ou ne le menace d'aucun dommage appréciable. C'est l'application en droit international du principe connu en droit privé européen d'abus de droit et qui se

retrouve dans les codes civils des principaux Etats, ainsi que dans la pratique anglaise. Sans doute ses possibilités en Droit des gens ont été discutées par des juristes éminents, comme M. Politis dans son cours à l’Académie de Droit International de 1925; mais l’inapplication de ce principe entraînerait fatalement l’inutilité des règles que l’on est en train de formuler.

Il faudrait également définir, et ce n'est pas chose aisée, ce que l’on entend par « principe d'intérêt vital » au nom duquel tout Etat riverain pourrait s’opposer à un aménagement entrepris par un autre.

5° L'application de cette notion d'intérêt vital ne pourrait être confiée qu’à des arbitres, à des tribunaux avec appel possible à la Société des Nations. En matière d'utilisation économique des eaux, il semble que l'organe le plus propre à apprécier l'étendue de cet intérêt fût une Commission Inernationale. D'où la nécessité de prévoir le fonctionnement de telles commissions, qui seraient chargées à la fois de prévoir les plans d'aménagement rationnel, leur exécution, leur financemen et les moyens d’aplanir toute difficulté entre les Etats intéressés. Les décisions de ces commissions seraient susceptibles d'appel, soit devant la Cour Permanente de Justice Internationale, soit devant un tribunal arbitral, soit devant la Société des Nations.

Si ces organismes estimaient, en dernier ressort, qu’un tel intérêt vital existe réellement, l'Etat qui voudrait entreprendre les travaux ne serait pas justifié à le faire. S'ils trouvaient au contraire qu'aucun intérêt vital n'est lésé, ils devraient autoriser leur exécution, à condition de prévoir le paiement de compensations, soit en argent, soit en force, soit en eau et sous telles autres considérations qu'ils pourraient estimer justes.

6° Les Commissions devraient, lorsqu'il s’agit de questions techniques, comme c'est le plus souvent le cas, à défaut d'accord mutuel, s’adjoindre des techniciens éprouvés, de nationalité des Etats intéressés ou bien d'Etats neutres.

7° Il conviendrait également de prévoir sur les cours

d'eau internationaux des règles propres à assurer le partage des eaux d’une façon équitable, Ce partage a été prévu dans un grand nombre de conventions que nous avons examinées. Les bases varieraient nécessairement avec le cours d’eau considéré. Îl est impossible de prévoir une règle générale de partage s'étendant à la généralité des cas. Ce serait tantôt la longueur du cours d'eau, tantôt l'étendue du territoire baigné, tantôt la priorité historique d'utilisation et le plus souvent une conciliation entre ces différents modes. Le problème deviendrait alors technique et économique. D'où la nécessité de faire appel aux techniciens dans la rédaction des accords entre Etats intéressés et dans les commissions chargées d'en assurer l'exécution.

8° Ce serait le devoir de tout Etat riverain de demander avis librement, avec toutes explications à l’appui, à tout autre Etat riverain pour ce qui concerne tous les travaux qui peuvent être entrepris sur les fleuves internationaux, navigables ou non, et qui seraient de nature à causer une modification du cours ou du débit du fleuve dans cet autre Etat. Il devrait s'abstenir, dans ce cas, de toute action unilatérale, sans avoir donné à l'Etat intéressé toute facilité d'étudier le projet et d'exprimer son opinion sur les travaux à entreprendre.

En cas de non accord, la question serait soumise à l'une des commissions prévues ci-dessus.

9° Si les Etats directement entre eux ou les Commissions internationales ne pouvaient trouver de solution aux litiges séparant les Etats riverains, l'affaire serait soumise en deuxième ressort soit à la Cour Permanente de Justice Internationale, soit à un tribunal arbitral, soit à la Société des Nations elle-même. Le tribunal compétent devrait être déterminé d'avance, ainsi que les règles de procédure à suivre. De toute façon, le jugement définitif devrait être rendu le plus rapidement possible et les formalités réduites à leur strict minimum. Les organes d'instruction et de jugement devraient s’adjoindre, toutes les fois qu'il en est besoin, des techniciens.

Il pourrait même être prévu à la Société des Nations

une Commission supérieure des eaux ayant les pouvoirs d'un tribunal, comme ïl en existe dans certains pays, comme l'Italie, qui trancherait définitivement les conflits. Cette Commission jugerait tous les différends survenus à la suite de l’utilisation industrielle des eaux des fleuves internationaux, qui n'auraient pu être réglés en première instance. Elle pourrait mieux être rattachée à la Cour Permanente de Justice Internationale, si l’on arrivait à donner à la Commission des Communications et du Transit de la Société des Nations le pouvoir d’un véritable tribunal de première instance. |

10° I] serait utile de rappeler qu'il n'existe pas de priorité juridique entre les intérêts de la navigation et les autres usages industriels de l’eau, mais que la résolution de tout conflit survenu entre ces usages dépend du système de rivières considéré. Les différends sur ces questions devraient être soumis aux Commissions prévues et, s’il n'en existait pas, à un tribunal arbitral, à la Cour Permanente de Justice Internationale, avec appel à la Société des Nations, ou à la juridiction supérieure des eaux définie ci-dessus.

11° Il faudrait ajouter que les principes qui viennent d'être exposés ne doivent pas être compris comme touchant à la souveraineté que chaque Etat a sur son propre territoire et les eaux le traversant où le bordant, ni que chaque Etat a le droit d'établir sur le territoire d’un autre Etat toutes les servitudes qu'il jugerait utiles, mais que dans certains cas l'exercice unilatéral de ce pouvoir pourrait être regardé comme un acte inamical et inopportun. :

- Après toutes les règles qui viennent d'être proposées, cette réserve ne signifierait pas une nouvelle proclamation de la souveraineté absolue de l'Etat, mais il semble utile de délimiter les droits des Etats et de donner des sauvegardes aux petits Etats qui ont tout à craindre de voisins plus puissants.

12° En conclusion de ce qui précède et dans l’état actuel du Droit International, il serait utile d'encourager les accords régionaux. Lorsqu'un grand nombre d'accords — de cette nature serait conclu, il serait plus facile aux Con-

DES FORCES HYDRAULIQUES 313 ventions Internationales de faire œuvre durable et de pouvoir rédiger des textes précis, susceptibles d'être adoptés et appliqués par un grand nombre d'Etats.

13° Il pourrait être également prévu que lorsqu'un certain nombre d'accords régionaux serait conclu sur un continent, des conférences générales auxquelles participeraient tous les Etats de ce continent se réuniraient afin de rendre applicable à l'ensemble de ces Etats un certain nombre de règles générales concernant l’utilisation de la houille blanche sur les fleuves internationaux. Si ces conférences ne pouvaient arriver à des résultats positifs, elles n’en auraient pas moins pour effet de dégager des règles communes, qui constitueraient une véritable coutume et serviraient de cadres pour des accords régionaux ultérieurs. Ce serait la réalisation pratique de suggestions déjà faites au cours de cette étude. En attendant que la presque unanimité se soit faite sur une question internationale, les conventions générales doivent formuler des règles susceptibles de servir de guide dans les accords particuliers. Ainsi serait réalisée la collaboration entre le travail juridique des Etats pris isolément et leur universalité.

Ces quelques règles paraîtront certainement utopiques à beaucoup. Mais le rêve d'aujourd'hui n'est-il pas la réade demain, et surtout dans un droit en pleine évolution comme le droit international ? Il suffit de rappeler ses grands précurseurs : les Vittoria, Suarez, Grotius, l’ Abbé de Saint-Pierre, Puffendorf et Vatel, pour voir qu'un grand nombre de règles qui ont paru longtemps utopiques sont maintenant à peu près acceptées par la généralité des Etats.

Nous n'avons pas la prétention d'avoir fait œuvre complète ; nous sommes persuadé que cet essai de réglementation internationale contient certaines lacunes, mais nous avons essayé de dégager, au mieux des sources exposées au cours de cette étude, quelques principes directeurs propres à être acceptés un Jour, par la Communauté inter nationale.

Et comme en droit, toute règle doit être sanctionnée, quelle sanction pourra-t-on proposer à l'inobservation des

normes précédentes ? Nous n'osons croire actuellement à la réalisation de moyens de contrainte internationaux, comme la force armée ou les sanctions économiques, qui sont encore les plus efficaces tant que le genre humain sera imparfait.

Sans être taxé d'utopiste, nous croyons fermement que la seule sanction possible, à l'heure présente, est la force de l'opinion publique. Lorsque les ressortissants d’un Etat seront persuadés, dans leur majcrité, du mauvais vouloir de leurs gouvernants à exécuter les sentences arbitrales ou judiciaires prononcées, leur force contraindra ces gouvernants à s’y soumettre, bien malgré eux. Mais cette éducation est une question morale et psychologique et sort du

domaine du droit.