CONSIDÉRATIONS ÉCONOMIQUES

Après avoir exposé sur quelles bases s’établissait l’impôt foncier, quels éléments il comprenait et dans quelle limite chaque propriétaire y contribuait, il est à propos d’examiner l’ensemble du système et de montrer en quoi il se rapproche ou s’écarte des principes de la science économique. Ici notre appréciation ; pour être juste, doit se rattacher à deux ordres de considérations bien distinctes,

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portant les unes sur les données théoriques, les autres sur l’application et les détails de la pratique.

Le premier fait qui frappe dans l’étude de cet impôt, c’est que l’unité règne sur toute l’étendue des vastes possessions romaines. Cette unité mérite notre admiration, surtout si l'on songe qu’elle est sortie de lapins grande diversité. Nous avons vu, en effet, que chaque province à l’origine était soumise à des contributions différentes dont la nature variait aussi bien que l’assiette. Sans doute, cette unité a été amenée par les nécessités financières qui ont accompagné l’établissement de l'empire, bien plus que par le désir d’alléger le fardeau de l’impôt. Quelle que soit la cause de la transformation, on ne doit pas moins constater son heureuse influence : sa réalisation seule est par elle-même digme d’éloges, à raison des nombreux obstacles qu’elle a dû rencontrer, et qu'un pouvoir fortement organisé, servi par une intelligente administration, pouvait seul surmonter. Ainsi, la Gaule, à part quelques immunités locales et sans importance, telles que celle des Atrébates (V. ci-dessus, p. 100) fut soumise à la même condition fiscale, sous une organisation financière uniforme; lorsque les Barbares eurent laissé cette organisation se désagréger, il fallut plus de dix siècles pour la reconstituer.

L institution du caput compléta le progrès réalisé par l’établissement de l’unité. Son but fut manifestement de rendre plus uniformes , plus réguliers , plus certains, l’assiette et le chiffre des contributions. Son résultat fut de donner à ces contributions les avantages d’un impôt de quotité et d’un impôt de répartition. Tous les ans une somme fixe était imposée à chaque caput dans toute l’étendue d'une préfecture ; l'arbitraire' qui peut.se rencontrer

dans la répartition était ainsi supprimé. D’autre part, on savait exactement à l’avance quel serait le montant des recettes, et on était certain de pouvoir assurer le fonctionnement des services publics. On connaissait en effet le nombre des capita de chaque préfecture, et il suffisait de le multiplier par le modus indictionis pour savoir quel serait le contingent mis à sa charge. D’après les besoins du moment et selon qu'il était nécessaire d’élever ce contigent, on. modifiait le modus indictionis en l'abaissant ou en l’élevant. Une pareille organisation permet de faire face à toutes les exigences financières, d’accomplir un grand effort à un moment donné et de laisser ensuite la propriété se relever en lui accordant une décharge.

Cette organisation n’était possible qu’avec un cadastre qui en était le complément indispensable. On ne saurait trop louer l’établissement du cadastre romain. Il permettait à l’Etat de connaître, exactement les possessions de chaque contribuable et les ressources qu’on en pouvait tirer: ainsi il devenait facile « de mesurer le fardeau aux forces destinées à le supporter. » En même temps il donnait aux contribuables toute facilité pour se rendre un compte exact de ce qu’ils payaient, etpour justifierleur réclamation en cas de surtaxe . On était arrivé d’ailleurs dans la confection du cadastre à une perfection d’exécution dont nous n’approchons pas. Les révisions, opérées au moyen des inspections et des péréquations, permettaient de rectifier et de faire disparaître toutes les erreurs qui avaient pu se glisser dans les premières opérations.

Remarquons que le cadastre pouvait servir sans inconvénient à tous les degrés de répartition. Chez nous on a

essayé vainement d’obtenir ce résultat, ainsi que nous le verrons lorsque nous traiterons de la législation actuelle; la différence des évaluations ne permettait pas de l’obtenir. A Rome, au contraire, les opérations du cens étaient faites sinon par les mêmes individus, au moins par des fonctionnaires de même ordre. Elles avaient une direction unique, comme le prouvent de nombreux documents: c’est ainsi que nous voyons Balbus chargé de faire exécuter toutes les opérations du recensement ordonné par Auguste. A l’unité de vues s’ajoutait l'unité de moyens : les agrimensores avaient étudié dans les mêmes écoles (I), se servaient des mêmes procédés et avaient les mêmes bases d’évaluations. Le caput était donc déterminé de même dans tout l’empire, avait la même valeur cadastrale correspondant partout à la valeur réelle d’après une proportion uniforme, et par suite on pouvait le taxer justement à la même somme.

Cette taxation uniforme donnait satisfaction à l'équité : elle n’avait pas d’autre cause, et nous voyons Antonin nous dire « que les charges publiques doivent être supportées en proportion des fortunes » ;1. 1 de rnun. patrirn. G. Just.). C’est bien là l’idée de la justice, de l’égalité, et cette idée domine toujours, sert de règle générale; lorsqu’on y déroge, on lui rend hommage, et on ne présente l’inégalité que comme une exception.

A tous ces points de vues le système romain est un système grandiose, conforme aux notions économiques. Mais si nous faisons la part dos éloges qu’il mérite, nous devons aussi reconnaître en quoi il prête au blâme et à la

(I) Voir une lui de Théodose et de Valentinien, omise dans le Code Théodosien, mais conservée dans Le Recueil de Goesius. p. il 13.

critique. Nous trouvons en premier lieu la diversité des prestations dont il est facile de faire ressortir les inconvénients. Les corvées ont le désavantage de fournir de mauvais travailleurs à l’Etat et de peser sur les basses classes dont la pauvreté devrait, au contraire, être une cause d’exemption : or ces corvées se multiplient à mesure que la misère augmente, et s’appliquent dans des cas très-différents, tels que le transport de l’annone, le service du cursus publicus. et l’entretien des routes. En outre de nombreuses corvées abusives sont imposées par les gouverneurs et les fonctionnaires de tous ordres. La lecture des titres Ne operæ à colla!.. eociq . , et Ne damna provinc . , au Gode Théodosien, nous montre toutes les charges qu'on avait imposées et toutes les vexations qu’on s’était permises avec la complicité du pouvoir central. Valentinien, en effet, dans la loi 1, ne dama. pr . , interdit toutes les corvées et révoque toutes les permissions données, ce que prouve bien qu’auparavant on avait fermé les yeux, et sinon tout autorisé, au moins tout toléré.

Les prestations en nature offrent également plusieurs inconvénients. Elles facilitent la fraude, nécessitent plus de frais de perception, et donnent un moindre profit à raison des diminutions et dépréciations subies par les objets prestés avant qu’ils puissent être utilisés. Elles n’ont leur raison d’être que temporairement, et, par exemple, pour faire face aux nécessités de l’approvisionnement des armées en temps de guerre. En temps de paix, elles ont un caractère vexatoire. Leur but est de procurer à l’Etat les fournitures qui lui sont nécessaires; sans cela l’Etat est obligé de traiter avec les contribuables, de débattre un prix, de faire un contrat. Or, le fisc romain craignait que les contribuables ayant pleine liberté n’éle-

vassent leur prix, et ne reprissent une partie de l’argent qu’ils avaient donné sous forme d’impôt. 11 trouvait plus commode d’imposer, de commander: de là au maximum il n’y a pas loin, et l’édit de Dioclétien est naturellement amené (Latance, de morte pers. cap. 7.) (1).

L’impôt foncier par son organisation et grâce à la taxation du capul pouvait être facilement augmenté ou diminué. Cet avantage, si l’on considère que la constatation exacte des richesses était faite dans le cadastre et par suite qu’on connaissait sûrement quelle limite ne pouvait pas être dépassée, aurait été immense, si la justice avait été observée, et si le contrôle du pays s’était exercé sur les finances. Mais il devenait un danger très -grave à raison de la constitution politique de Home en ce qu’il permettait à un prince prodigue de satisfaire toutes ses folies jusqu’à tarir la source de la richesse. L’impôt, en effet, n’était pas consenti, mais commandé ( imperatum ), édicté (Jndictum ) .

Puisque tout dépendait du prince, il faut s’attendre à voir varier le chiffre de l’impôt dans des proportions incroyables. Ainsi Julien dégreva les Gaules, et chaque caput , au lieu de 25 solul /, ne paya plus que 7 solidi (Ammien Marcellin liv. IG, cap. 5). On s’explique aisément la popularité dont il jouit, d’autant plus que cette réduction ne l’empêcha pas de vaincre les Germains et de les repousser au delà du Rhin. Ainsi encore nous voyons Alexandre Sévère réduire les impôts à la trentième partie de ce qu’ils étaient avant lui, de sorte qu’avec un tiers d’aureus on pouvait payer les cotes s’élevant sous lîéliogabale à dix aurei (Lamprid., in Alex. Sév. cap. 39). De pareils faits nous laissent apercevoir tous les résultats

(1) Gli. Giraud, Droit de propriété, pièces justificatives, p. 32.

qu’aurait pu produire ie système, s’il n’avait pas été vicié, et si les finances avaient été sagement administrées.

Lorsque du principe de l’impôt on passe à l’examen de son application, on trouve une aggravation de ses inconvénients. L'exemple de cupidité et d’exactions donné par le chef de l’Etat était suivi par tous les fonctionnaires aux divers degrés de l’échelle administrative. Les gouverneurs des provinces se plaisaient à surcharger les populations èt à en exiger les prestations les plus arbitraires , dont Tacite caractérise très-bien les effets en disant que « ces inventions de l’avarice révoltaient plus que l’impôt même « (Tacit. Agricola XIX, traduct. Burnouf, et la note, t. 6, p. 396). L’historien loue Agricola de les avoir supprimées; malheureusement la suppression ne fut pas définitive, et les mêmes abus se renouvelèrent. Trois siècles plus tard des constitutions impériales défendentles transports à de longues distances imposées à titre vexatoire (1. 21, 22, de an//., G. Th.), et interdisent aux gouverneurs d’estimer en argent les prestations de denrées qui leur sont dues {trib. in ipsis spec. inf. G. Th.). C’est qu’en effet les gouverneurs se faisaient payer la valeur de ces prestations par ceux qui les devaient, puis ils les imposaient à d’autres contribuables, prétendant ne pas les avoir reçues. On peut voir dans ce fait l’application de procédés habituels, dont la tradition était fort ancienne. Dion Cassius nous prouve qu’elle était déjà en vigueur au commencement de l’empire; il nous apprend que Licinius avait exigé quatorze mois de contributions dans les Gaules, sous prétexte que le mois de décembre était le dixième mois de l’année (1), et qu’Auguste eut la faiblesse de lui pardonner. Un tel pré-

B) Dion Cassius -, 1, 64, cité par Henri Martin, t. I,p. 197, note 3.

cèdent ne devait guère inspirer aux agents du pouvoir le respect de l’équité, et l’on s’explique que l’impunité, plus certaine à mesure que le pouvoir central s’affaiblissait, ait amené les exactions les plus honteuses et les plus invraisemblables: les gouverneurs des provinces en vinrent à changer l’impôt au mépris de toutes les règles et à le transporter d’un pays à l’autre (1).

Lorsque de pareils faits peuvent se produire dans une administration, on conçoit aisément que les principes de justice, et d’égalité ne soient guère observés, et que les garanties données aux administrés n’aient pas grande efficacité. Dans la législation cependant il existait une disposition qui aurait pu être la sauvegarde des intérêts privés: il était défendu de percevoir aucun impôt non

autorisé par la loi, non régulièrement établi, à peine d’une action en restitution rentrant dans les attributions des juges ordinaires, et de l’exil perpétuel. Cette défense est d’un avantage si certain, si incontestable, qu elle s’est perpétuée à travers les siècles, et qu'on la retrouve reproduite dans l’article final de nos lois de finances ; mais, dans la réalité des faits, les fonctionnaires romains n’en tenaient aucun compte et la violaient continuellement.

On voit effectivement que les présidents et les gouverneurs ne sont pas les seuls coupables ; les ccnsitores, les peræquatores , les inspectores se signalent par les mêmes excès et les mêmes injustices. Ils font le trafic des pouvoirs qui leur sont confiés, vendant les immunités et surchargeant les honnêtes contribuables qui refusent de s’associer à leurs fraudes. Les agents chargés du recou-

(1) Un titre particulier au G. Th. comprend des lois qui ont été rendues pour faire disparaître ces abus : Ne collationis translatio postuletur .

vrement n’écliappent pas à la contagion, et montrent une aussi grande corruption ; on peut dire, en résumé, que toutes les mains qui touchaient à l'impôt en retenaient quelque chose au grand préjudice du trésor public.

Le despotisme avait donc vicié la vaste et savante organisation du système fiscal. Les empereurs ne le comprirent pas d’abord, et ils crurent pouvoir assurer le recouvrement en multipliant les procédés arbitraires, à mesure que la misère croissante le rendait plus difficile ; c’est ainsi que la répartition de l’impôt par les habitants, après avoir été une franchise municipale, dedevint une charge intolérable à raison de la responsabilité qu’on y avait abusivement attachée. La crainte du fisc écartait des fonctions municipales, et cette déplorable conséquence se trouve très-bien mise . en lumière, dans une comédie du temps intitulée : Quœrolus . On y voit qu’un jeune liGmme, ayant à faire des souhaits que le Lare lui promet d’exaucer, souhaite d’être décurion, mais sous la condition de ne pas être chargé de l’impôt qu’il répartira (1). Lorsque les empereurs, à bout d’expédients, songent à faire revivre la liberté dans les provinces, et appellent les habitants à la gestion de leurs affaires, on ne les croit plus, et on ne répond pas à leur appel. Le fameux édit d’Honorius, de 418, convoquant une assemblée à Arles, en est la preuve frappante.

A toutes ces causes qui influèrent si fâcheusement sur l’organisation financière, il faut ajouter l’affaiblissement de l’empire, dont l’effet a été décrit en termes saisissants :

« A mesure que l’empire, ou pour mieux dire le pouvoir

(1 Ozanam. Œuvres complètes, t. 1, p. 239.

Tixier.

de l’empereur s’affaiblit, à mesure qu’il se vit en proie à plus de dangers extérieurs et intérieurs, ses besoins devinrent plus grands et plus pressants. Il lui fallut plus d’argent, plus d’hommes, plus de moyens d’action de tout genre ; il demanda davantage aux peuples, et en même temps il s’occupa moins d’eux. Il envoyait plus de troupes sur les frontières, il en restait moins dans l’intérieur pour maintenir l’ordre. On dépensait plus d’argent à Constantinople ou à Rome pour acheter des auxiliaires ou pour satisfaire de dangereux courtisans ; on en employait moins pour l’administration des provinces. Le despotisme se trouvait ainsi à la fois plus exigeant et plus faible, obligé de prendre beaucoup et incapable de protéger le peu qu’il laissait » (1).

On comprend sans peine quel devait être dans ces conditions l’état des populations, et on est épouvanté, mais non plus étonné, quand on apprend par Constantin que des pères et des mères, dans l’impossibilité de nourrir leurs enfants, les tuaient, les vendaient ou les donnaient en gage (2). Frappé de cette situation, Serrigny a dit que « l’empire romain n'a pas succombé sous les coups des « Barbares, mais qu’il a été consumé par la rapacité du « fisc » (3). Sans adopter une conclusion aussi absolue, nous pensons qu’il est impossible de contester l’immense influence de la fiscalité sur les événements, car elle a été la principale cause de la ruine de la propriété foncière ; or, comme cette propriété était la grande force sociale, et pour ainsi dire l’âme du corps de l’empire, sa ruine,

(1) Guizot, Histoire de la civilisation en France, t. I, 46.

(2) Du alimentis quæ inop. par., G. Th.

(3) Droit public et administratif romain, introduction, p. YIL,

en faisant disparaître le principe vital, laissait ce corps exposé, sans défense, aux attaques des Barbares. Dès lors, le souvenir de son ancienne puissance était son principal soutien, et, comme ce souvenir allait en s’affaiblissant avec le temps, on marchait inévitablement vers la grande catastrophe qui devait changer la face du monde.