INCONVÉNIENTS DE CE SYSTEME FISCAL

Si l’on jette un coup d’œil d’ensemble sur les différentes impositions que nous avons étudiées, et en particulier sur les tailles, on est frappé tout d’abord des

inégalités qu’elles présentent, inégalités tenant à leur nature même, au milieu dans lequel elles étaient perçues et aux institutions politiques dont elles faisaient partie. Cette situation était un legs de la féodalité qu’on ne put jamais répudier, parce qu’elle paraissait intimement liée à un ordre de choses, au maintien duquel il y avait de trop grands intérêts engagés pour que des réformes efficaces pussent s’y accomplir. Les réformes ne devinrent possibles que lorsque la volonté nationale, mettant les principes de la justice au-dessus des considérations de partis et de personnes, eut fait table rase des abus et vaincu les résistances. Pour apprécier tout le mérite de cette œuvre de rénovation, il faut voir combien elle était nécessaire : c’est ce qui ressortira trèsclairement de l’exposition des vices de l’ancien système, dont l’inégalité est le trait caractéristique.

En premier lieu, des inégalités tenaient à la nature même de la taille. En effet, comme il s’agissait d’un impôt de répartition, il aurait fallu pouvoir le fixer sur chaque pays proportionnellement à sa richesse : or pour cela les éléments manquaient, et on n’avait pas une connaissance exacte des ressources des provinces. D’ailleurs, en admettant qu’il eût été possible de se procurer des documents précis à cet égard, on aurait éprouvé une grande difficulté pour les utiliser, et on se serait heurté à de nombreuses résistances : car la coutume qui avait donné naissance à l’impôt influa toujours beaucoup sur son organisation, de telle sorte qu’on pouvait l’éluder, mais non la violer ouvertement (1). En outre,

( 1) On comprendra sans peine tout l’empire de la coutume en

la royauté était liée par des engagements, et chaque province au moment de sa réunion à la couronne par succession, donation, achat, conquête ou traité, avait généralement stipulé le maintien de certaines franchises qui s’opposaient aux modifications.

Le même motif expliquait la diversité de la taille, la coexistence d’une taille personnelle avec une taille réelle. Pour la première, comme nous l’avons vu, il était impossible d’établir avec exactitude les bases de l’imposition et d’en faire l’assiette : par conséquent des surcharges et des injustices étaient inévitables dans la répartition, de sorte qu’il s’ensuivait une différence dans la condition des taillables eux-mêmes.

Une seconde inégalité résultait de la nature du milieu dans lequel l’impôt était perçu. Dans les campagnes, la taille trouvait facilement une matière imposable : il en était autrement dans les villes, où elle reposait en grande partie sur de pures facultés. On avait donc été amené à la modifier : de là des abonnements ou des tarifs. Le bien-être qu’ils apportaient partout où ils étaient établis rendait plus intolérable la situation des contribuables qui ne bénéficiaient pas de l'innovation.

Enfin l’inégalité la plus choquante, la plus injuste, était celle qui était établie entre les habitants par les institutions politiques : d’un côté des privilégiés, de l’autre des assujettis. Cette différence dans les conditions s’explique par l’origine de la taille; car, amsi que nous l’avons montré, elle dérive de la féodalité, qui impliquait

cette matière, si l’on songe aux difficultés que de nos jours même présente la péréquation de l’impôt foncier. (V. plus loin, p. 333'

essentiellement une hiérarchie de droits et une supériorité de classes. Or cette supériorité avait pu avoir quelques raisons d’être lorsque, la force seule faisant loi, elle s’affirmait par une protection efficace; mais elle devenait inacceptable du moment que le progrès social eut introduit l’ordre dans les institutions et que l’arbitraire fit place à la légalité. Cependant elle se maintint, ef, en se maintenant, elle s’aggrava à raison de l’augmentation des charges publiques.

L’immunité existait principalement en faveur de la noblesse. On la justifiait par cette considération que la noblesse, payant de sa personne, n’avait pas à payer de son argent. C’était là un motif plausible dans le système féodal impliquant l’obligation du service militaire qui était de l’essence du fief; au contraire il cessa d’être valable lorsque la création d’une armée régulière fit tomber en désuétude la convocation du ban et de l’arrière-ban. Dès auparavant il avait perdu une partie de sa force, car les nobles n’étaient plus exclusivement chargés du service militaire depuis l’établissement des milices provinciales et des milices bourgeoises; leur privilège aurait donc dû disparaître, et sa survivance fut la consécration d’un abus.

L’immunité existait aussi, sinon en droit du moins en fait, en faveur du clerg’é , et là elle n’avait jamais été motivée. En effet, les ecclésiastiques ne pouvant payer de leurs personnes à raison du caractère dont ils sont revêtus, il eût été de toute justice qu’ils payassent de leurs biens. Cependant , ils prétendirent borner leur coopération dans l'œuvre sociale à la prestation de secours purement spirituels, et ils firent remarquer que leurs biens temporels appartenaient à l’Eglise et aux

pauvres bien plus qu’à eux-mêmes. Leur prétention fut admise, grâce à la popularité dont ils jouissaient, popularité qui s’explique par la protection donnée aux malheureux dans les temps de troubles et d’anarchie.

C’était l’Église en effet qui avait amené, préparé une grande partie des réformes, et qui avait su adoucir les institutions; c’était elle qui s’était interposée entre les seigneurs et leurs vassaux pour mettre un frein aux exactions, et dans ce but elle avait prononcé l’ excommunication contre tous ceux qui lèveraient de nouveaux impôts sur leurs terres sans la permission des princes souverains (1). D’un autre côté la royauté se souvenait de la part que l’Église avait prise à l’établissement de la monarchie, et elle se montrait disposée à lui accorder des faveurs.

Mais, si l’influence de l’Église s’explique naturellement, il ne s’ensuit pas qu’elle eût dû en profiter pour se soustraire au fardeau des charges publiques; il aurait été juste qu’elle en supportât sa part, à mesure que son patrimoine s’augmentait, et que le jeu plus régulier des institutions tendait à restreindre son rôle au domaine spirituel. Son exemption était d’autant plus fâcheuse que grâce aux riches et nombreuses dotations qui lui avaient été faites , elle détenait une partie des forces vives du pays. D’ailleurs le clergé sentait bien que son privilège n’était pas fondé, et pour le conserver il se soumettait à des sacrifices volontaires : mais, tout en fournissant certaines subventions, il les accordait à titre de dons gratuits, afin de montrer qu’il n’entendait pas créer de précédents contre sa franchise.

( 1) Concile de Latran, 1179.

Tixier.

Enfin, il existait des immunités en laveur de certains privilégiés tels que les commensaux, les francs-archers, etc. Elles avaient été concédées pour la plupart dans le but de s’assurer le concours dévoué des concessionnaires, ce qui est parfois une triste nécessité des monarchies absolues. On peut rattacher à cette catégorie quelques exemptions accordées aux bourgeois des bonnes villes : elles existaient notamment au profit des bourgeois de Paris et de Lyon, bien qu’elles n’eussent pas toujours la même étendue. Dans le ressort de la Cour des aides de Paris, les bourgeois de Paris en dernier lieu étaient seulement exempts jusqu’à concurrence d’une charrue.

Tous ces privilèges avaient pour conséquence nécessaire une très-inégale répartition des charges, et comme les mêmes principes existaient pour tous les impôts, il en résultait une misère effrayante dont Vauban nous a ainsi tracé le tableau dans sa Dîme royale : «Par toutes les recherches, dit-il, que j’ai pu faire depuis plusieurs années que je m’y applique, j’ai fort bien remarqué que dans ces derniers temps, près de la dixième partie du royaume est réduite à la mendicité, et mendie effectivement; que des neuf autres parties, il y en a cinq qui ne sont pas en état de faire l’aumône à celle-là, parce qu’elles-mêmes sont réduites, à très-peu de chose près, à cette malheureuse condition; et que des quatre autres qui restent, trois sont fort malaisées — »

Les inconvénients du système aussi bien que leurs résultats étaient connus, et on doit rendre cette justice à la royauté qu’elle chercha à les modifier, à les atténuer. Si l’on suit les efforts tentés en faveur des améliorations, on voit un spectacle singulier : le pouvoir absolu cherche à remédier aux abus , et le pays s’y oppose.

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Il est vrai que le pays avait pour représentants les membres du parlement ou de la Cour des aides, des officiers de divers ordres, etc., tous appartenant à la classe privilégiée et imbus de ses préjugés. Ils se signalent par un esprit de routine , et se refusent obstinément à toute innovation propre à faire disparaître les inégalités. Cette obstination regrettable amena la ruine de leur pouvoir ; le gouvernement , lassé par une opposition constante, chercha des auxiliaires plus dévoués, et il les trouva dans les intendants. Les Bureaux de finances et les Elections furent dépouillés à leur profit : non-seulement ils ne reçurent pas la connaissance des nouveaux impôts, mais ils perdirent peu à peu leurs anciennes attributions. Ainsi, les réformes se poursuivaient par la voie administrative , en dehors de toute participation même indirecte du pays : c’est dire qu’elles étaient vouées à l’impuissance.

Cependant, sur quelques points, on procéda à d’heureuses modifications qui amenèrent la disparition de certains abus : la taille d’exploitation fit contribuer une partie des biens qui s’étaient soustraits à l’impôt, et le cadastre dans les lieux où il fut établi permit une plus juste répartition. Mais l’inégalité ne fut jamais effacée,, et on en trouve la preuve manifeste dans deux faits qui se produisirent à l’occasion de la capitation. La déclaration du 18 janvier 1695, qui créa cette imposition, décida que tous les sujets du roi, de quelque qualité ou condition qu’ils fussent, y seraient soumis, sauf les taillades dont les cotes étaient au-dessous de 40 sous, les ordres mendiants et les pauvres mendiants désignés par les curés des paroisses. Un grand nombre de chefs de famille des pays d’Etats qui, quoique aisés, ne sup-

portaient pas 40 sous de taille, cherchaient à se prévaloir de cette disposition et en invoquaient le bénéfice; il intervint le 23 février 169o un arrêt du conseil, portant que l’exemption devait être restreinte aux pays d’ Élections.

Cette différence de traitement entre les pays d’Etats et les pays d’ Elections montre que la taille était bien plus lourde dans les uns que dans J es autres, puisque dans ces derniers les indigents seuls ne supportaient pas quarante sous de taille, tandis que dans les premiers des contribuables relativement riches étaient taxés à une somme inférieure. En outre, dans les pays d’Elections euxmêmes, la taille n’imposait pas une charge uniforme; il fallait tenir compte de sa nature, et elle était plus onéreuse lorsqu’elle était personnelle que lorsqu’elle était réelle. On peut le conclure, par un raisonnement analogue, d’un arrêt postérieur du Conseil et relatif à la même exemption : il déclara que dans les élections où la taille était réelle, on n’exempterait de la capitation que les habitants dont la cote serait inférieure ou au plus égale à vingt sous.

Il est donc démontré que les inconvénients de la taille étaient en partie atténués dans les pays qui s’administraient eux-mêmes, et que, parmi lespays dont l’administration appartenait à l’autorité centrale , les moins chargés étaient ceux où la taille réelle fonctionnait. Cette situation était parfaitement connue de la royauté: les deux arrêts cités en font foi. Dans ces conditions, il eût été naturel, pour alléger le fardeau des charges publiques, d’appeler chaque province à la gestion de ses intérêts. La royauté recula devant l’emploi de ce moyen ; car elle avait grandi par la centralisation, et tous ses efforts

tendaient a la développer; elle ne devait rompre avec ces traditions que lorsque les événements eurent attesté leur impuissance et imposé la nécessité d’abandonner les anciens errements.

Mais, bien auparavant, elle avait essayé d’introduire les réformes que comportaient ses procédés ordinaires,

et nous avons eu occasion de mentionner diverses ten-

tatives faites en ce sens. C’est ainsi qu’elle s’efforça de faire bénéficier tout le royaume des avantages que présentait la taille réelle. Le projet conçu par Colbert n’avait pas d’autre but; nous avons vu comment la mort du grand ministre en avait empêché la réalisation, et comment il avait été remis à l’étude à plusieurs reprises. Il est intéressant de connaître quelle était en cette matière l’opinion des hommes politiques du temps: on en trouve l’expression fidèle dans les précieux mémoires de Moreau de Beaumont, qui furent précisément composés par ordre du roi pour faciliter la solution de la question. Moreau de Beaumont (I) rapporte les objections qui étaient faites contre la généralisation de la taille réelle, et, après les avoir réfutées, il conclut à son adoption.

On disait contre la taille réelle que, suivant ses principes, les biens nobles étant exempts, les habitants ne recevraient pas le soulagement qu’on espérait, et qui seul motivait le changement; on ajoutait que la taille, supportée proportionnellement aux baux par les fermiers des fonds exempts dans le système personnel, était plus considérable que ne le serait la taille à laquelle on soumettrait dans le système réel les fonds roturiers possédés

(1) Mém., t. IL p. 104 et suiv.

par les privilégiés. Dans l’opinion contraire, on répondait que ce fait n’était pas prouvé, et que d’ailleurs il y aurait un grand avantage à imposer les biens des églises collégiales, les monastères et les fondations d’obituaires, car les biens des églises principales étaient seuls nobles(l ); en outre on faisait remarquer que l’innovation n’empêcherait pas les fermiers d’être cotisés en leur particulier pour leurs biens roturiers et leurs cabaux.

Pour ces motifs, on se prononçait en faveur de la taille réelle, et on voulait, en la généralisant, établir un allivrement qui rendît la contribution proportionnelle aux rentes et aux revenus. A cet effet on proposait trois moyens. Le premier était de régler l’estimation des fonds de chaque nature de possession d’après une triple classification : ce procédé était insuffisant, car il n’aurait pas permis de tenir compte de toutes les différences qui existaient entre les fonds. Le deuxième moyen consistait à estimer chaque fonds d’après sa valeur: il offrait l’inconvénient de transformer la taille et d’en faire un impôt sur le capital. Enfin, en troisième lieu, on demandait l’estimation en argent de tous les produits et revenus, de telle sorte que le même revenu serait taxé à la même somme: on espérait procéder ainsi avec l’unité de mesure, de manière à donner à la taille le caractère d’un impôt de quotité.

Il y avait certainement dans ces idées le germe d’excellentes améliorations; malheureusement on ne put pas expérimenter ce qu’elles avaient de pratique. Aucun projet n’aboutit, à raison des obstacles qui furent sou-

(1) On appelait églises principales les églises cathédrales, abbatiales, commandei'ies et autres de fondation royale.

levés par les intérêts que les innovations auraient froissés. Une dernière tentative fut faite à la veille de la Révolution, et pour la première fois on songea à faire intervenir le pays dans l’accomplissement des réformes. Conformément aux vues de Turgot et de Necker qui furent soumises à l’approbation des notables, on commença par confier la répartition de la taille à des assemblées électives, même dans les pays d’Eleetions : puis de Brienne, reprenant un projet présenté par de Galonné, fit établir une subvention sur tous les biens-fonds, y compris ceux de la couronne: un édit d’août 1787 en fixa le montant à 80 millions. Le parlement exerça son droit de remontrance, et dit que la nation seule pouvait voter des impôts, en fixer Ja quotité, la durée et l’emploi : de là la convocation des Etats-généraux.

A ce moment on en était encore aux demi-mesures, et on craignait de porter la main sur les abus, parce qu’on savait qu’ils se soutenaient mutuellement, et que la disparition des uns pourrait bien entraîner la disparition des autres : aussi on acceptait comme fondamentales les institutions existantes. Dans son rapport sur le doublement du Tiers-Etat, Necker disait: « 11 n’entrera jamais dans l’esprit du Tiers-Etat de cherchera diminuer la prérogative seigneuriale ou honorifique qui distingue les deux premiers ordres dans leurs propriétés et dans leurs personnes. » Lors de la séance royale du 23 juin 1789, le roi, dans sa réponse aux vœux formulés dans les cahiers, faisait entendre ces paroles significatives : « Toutes les propriétés sans exception seront constamment respectées, et Sa Majesté comprend expressément sous le nom de propriétés les dîmes, cens, rentes, droits et devoirs féodaux et seigneuriaux, et généralement tous

les droits et prérogatives utiles ou honorifiques attachés aux terres et aux liefs ou appartenant aux personnes »(1).

Cependant le roi voulait introduire des réformes : l’article 10 de la déclaration proposait, pour faire disparaître les privilèges, l’abolition de la taille et son remplacement par une extension des vingtièmes ou par une nouvelle imposition. Relativement aux corvées, l’article 4 disait: «Sa Majesté veut que l’usage de la corvée pour la confection et l’entretien des chemins soit pour toujours et complètement aboli dans son royaume. » Cette suppression répondait à un besoin depuis longtemps constaté, et qui, comme nous l'avons vu, avait déjààun certain moment reçu satisfaction. Les corvées royales avaient de nombreux inconvénients. D’abord leurs résultats étaient bien inférieurs à ce qu’on aurait pu attendre, par cette raison qu’elles fournissaient de mauvais travailleurs à l’Etat. En outre elles répartissaient trèsinégalement la charge des routes, car un simple journalier devait faire sept à huit journées de travail : or, si l’imposition des frais nécessaires pour les chemins avait été faite au marc la livre de la taille, il n’aurait eu à « supporter que douze ou quinze sous » (2). Enfin la pratique donnait lieu à des difficultés , la distribution de la corvée obligeant à conférer un grand pouvoir à des mains subalternes, ce qui souvent devenait une cause d’arbitraire. A raison de ces fâcheux effets de la corvée et des plaintes qu’ils avaient motivées, on avait accordé à certaines localités la faculté de choisir entre la corvée ou une imposition en argent : alors la situation était analogue

(D Laferrière, Hisloire (lu Droit, 2 vol., t. II, p. 1 1 i .

(2) Voy. sur les vices des corvées Necker, Compte-rendu des finances.

à celle qui résulte do la loi du 21 mai 1836 en matière de prestations, mais avec cette différence que le choix appartenait à l'ensemble des habitants, et non à chaque contribuable individuellement.

Ce programme de réformes présenté par la royauté parut insuffisant aux Etats généraux. Ils voulurent rompre immédiatement avec les anciens abus, -et un de leurs premiers actes fut de déclarer tous les impôts existant entachés d’illégalité, comme n’ayant pas été votés par la nation, et d’autoriser leur perception à titre provisoire, vu l’urgence : c’était prendre l’engagement de les remplacer à bref délai par l’inauguration d’une nouveau système financier (Décret du 17 juin 1789-20 mars 1791) (1). Le décret du 4 aoûtjfut une nouvelle affirmation des droits de la nation: dans son article 9, il supprima tous les privilèges pécuniaires en matière de subsides, et il déclara que la perception s’en ferait sur tous les citoyens et sur tous les biens de la même manière, et dans la même forme. Ainsi on entrait résolument dans la voie des améliorations par la proclamation d’un g’rand principe de justice. Ce principe fut consacré par le décret du 7 octobre 1789, qui décida qne toutes les contributions et charges publiques, de quelque nature qu’elles fussent, seraient supportées proportionnellement par tous les citoyens et jDar tous les propriétaires en raison de leurs biens et facultés. Il nous reste à voir comment on s’efforça de le faire passer dans la réalité des faits, ,et quelles furent ses conséquences sur les diverses impositions que nous avons étudiées.

(1) Motion de Target et Le Chapelier. — .Tournai dès États généraux, t. I, p. 124. — Paris 1789, Devaux.

Le décret du 4 août, qui fit disparaître le régime féodal, avait aboli les dîmes et les corvées. Louis XVI, qui avait cherché à prévenir l’abolition des dîmes (1), n’y donna son assentiment que le 3 novembre. Cependant cette abolition était très-juste, motivée par l’inégalité de la charge. En effet la dîme portait sur le revenu brut, avant qu’on eût fait déduction des frais; d’où il suit qu’elle n’était pas projDortionnelle, les frais variant selon le genre de culture et la nature des productions ; d’autre part, son taux n’était pas uniforme, et il se modifiait dans les diverses localités. Mais, s’il était utile de faire disparaître la dîme, l’équité exigeait que l’on tînt compte des droits acquis. L’assemblée en reconnut la nécessité, et elle ménagea tous les intérêts (lois des 14-20-22 avril 1790; 28 octobre -5 novembre 1790) ; le même esprit de mesure n’inspira pas la loi du 24 août 1792, et la loi du 17 juillet 1793, conforme aux idées du moment, vint consacrer une véritable spoliation.

Quant aux corvées, diverses dispositions furent prises pour les faire disparaître, en exécution du décret du 4 août. Dans ce but l’Assemblée constituante rendit un décret les 15-28 mars 1790, fit. 2, art. 27 : toutes les corvées étaient supprimées sans indemnités, à l’exception des corvées réelles, c’est-à-dire de celles que l’on prouverait avoir été le prix de la concession d’un fonds ou d’un droit réel. Grâce à cette distinction, on sauvegardait les droits des créanciers, tout en donnant satisfaction aux débiteurs. Le même principe fut reproduit dans la loi du 25 août 1792, art. 5, qui modifia seulement les modes de preuve de la concession primitive. Au contraire, la loi

(1) Ar-t. 22 de la déclaration du 23 juin 1789.

du 17 juillet 1793, violant les droits acquis, abolit toute indemnité, afin d attacher les populations rurales au nouvel ordre de choses.

Mais les réformes financières ne devaient pas être restreintes aux charges accessoires de la propriété foncière; elles devaient aussi être étendues aux impositions proprement dites qui étaient incompatibles avec les nouveaux principes. En premier lieu, la capitation imposée pour les trois quarts au marc la livre de la taille, présentait les mêmes inconvénients que la taille elle-même. D autres critiques s’appliquaient à la capitation payée pour le surplus par les privilégiés, c’est-à-dire par les personnes affranchies de la taille à raison soit de leur o loi ©ss© ? soit des prérogatives attachées à leurs charges, soit de leur habitation dans les villes franches. Sa répartition laissait place à l’arbitraire, parce qu’on n’y pouvait procéder que par une connaissance supposée de la fortune probable des particuliers; or, on la déduisait plus ou moins exactement de certains signes extérieurs, tels que le nombre des domestiques, les équipages, le loyer des maisons, etc. Aussi, dès 1781, Necker (1) proposait de la convertir en quelque autre impôt plus équitable comme une taxe sur les objets de luxe ; elle disparut lors de 1 établissement du nouveau système financier.

Le vingtième était l’imposition la moins défectueuse, car elle avait une limite précise. En outre, étant individuelle, sans aucun rapport avec la totalité des contribuables de chaque province ni de chaque communauté, personne ne se trouvait offensé qu’un autre échappât à

(1) Compte-rendu des finances, p. 93.

sa charge en tout ou en partie (4). C’est pourquoi l’Assemblée nationale exigea sous cette forme une subvention destinée à faire face aux nécessités financières de la situation. Cependant le vingtième n’était pas à l’abri de tout reproche. Les membres du clergé ne le payaient pas. Quelques pays, quelques corporations et même des particuliers avaient obtenu des abonnements spéciaux, disproportionnés avec leurs revenus et avec la charge que supportaient les autres contribuables. Il ne fut donc pas maintenu dans la nouvelle organisation financière.

Enfin, la taille avait des inconvénients que nous croyons avoir suffisamment mis en lumière pour n’y pas revenir. Nous ferons seulement remarquer qu’ils avaient été aggravés par l’extension qui avait été donnée à l’imposition. Fixée primitivement à 4,200,000, elle montait en 4 789 à plus de 80 millions. C’est qu’elle pouvait être augmentée par simple arrêt du Conseil, et dans les besoins d’argent qui furentsi fréquents et si pressants, à partir de la fin du xvn e siècle, on avait eu recours à cette mesure, quoique ce fût l’impôt le plus à charge aux habitants des campagnes. Necker avait prononcé sa condamnation en disant «qu’il faut considérer comme contraire à l’ordre et au bonheur public tout impôt dont la proportion et la mesure sont arbitraires. v> Aussi, en 1789, le roi, faisant droit aux vœux du pays,enproposal’abolition; ilnes’agissait donc plus que de pourvoir à son remplacement. Ce remplacement était urgent à raison des résistances que rencontrait la perception, résistances qui s’autorisaient à tort du décret du 17 juin 1789. Pour les faire cesser, l’As-

(1) Adresse de l’Assemblée nationale au peuple français sur les contributions publiques, en date du 14 juin 1791.

semblée fut obligée d’ordonner la levée et la perception de toutes les contributions publiques dont l’extension et la suppression n’avaient pas été expressément pronon- • cées (1). En même temps, elle hâtait l’élaboration d’un projet portant création d’un nouvel impôt. Ce projet deA int la loi des 23 novembre-l er décembre 1790, dont les dispositions contiennent les principes fondamentaux de la législation actuelle en matière de contribution foncière.

(1) Décret des 19-23 juillet 1790.