ARTICLES GÉNÉRAUX

Article I er . — Il sera établi, à partir du 1 er janvier 1791, une contribution foncière qui sera répartie par égalité proportionnelle sur toutes les propriétés foncières à raison de leur revenu net, sans autres exceptions que celles déterminées ci-après pour les intérêts de l’agriculture.

Art. 2. — Le revenu net d’une terre est ce qui reste à son propriétaire, déduction faite sur le produit brut des frais de culture, semences, récolte et entretien.

Art. 3. — Le revenu imposable est le revenu net moyen, calculé sur un nombre d’années déterminé.

Art. 4. — La contribution foncière sera toujours d’une somme fixe et déterminée annuellement par chaque législature.

Art. 5. — Elle sera perçue en argent.

En premier lieu, il ressort de ce texte qu’une charge spéciale est imposée à la propriété foncière, et qu’elle consiste dans la prestation d’une somme d’argent. Ce principe ne fut pas admis sans discussion. On soutint que le paiement en nature était préférable, en faisant valoir qu’il était moins incommode pour les contribuables, surtout dans les moments de crise, où le numéraire devient rare. On invoquait, à l’appui du système, l’autorité de Vauban qui, dans son projet de Dîme royale , avait préconisé la perception en nature. Ces considérations ne décidèrent pas l’Assemblée ; car on représenta que la perception en nature est désavantageuse pour l’Etat, en ce qu’il n’est pas toujours facile de la conver-

tir en argent, et que d’ailleurs il y a beaucoup plus de frais dans le recouvrement (1).

L’impôt qui se payait en argent devait être fixé à une certaine somme ; on en faisait donc un impôt de répartition, ce qui est le second principe de la loi de 1790. L’Assemblée avait ainsi choisi entre la quotité et la répartition. Nous n’avons pas à comparer les avantages et les inconvénients des deux systèmes, nous ferons remarquer seulement que la répartition était très-avantageuse à ce moment où l’on cherchait à combler l’énorme déficit des finances et à rétablir l’équilibre du budget au moyen de ressources assurées.

La somme à répartir n’était fixée que pour l’année. Cette troisième règle de l’annualité est applicable à toutes les contributions directes. On l’avait contestée sous la Charte, dont l’article 49 ne parlait que de l’impôt foncier, mais toute controverse a cessé depuis la constitution du 4 novembre 1848, dont l’article 17 (2) est formel à cet égard. Si le pouvoir législatif, pour une cause quelconque, n’aborde pas la discussion des lois de finances et ne décrète pas le montant de l’impôt, il vote des douzièmes provisoire^, c’est-à-dire qu’il ordonne jusqu’au nouveau budget la levée de l’impôt sur les bases de l’ancien.

L’impôt foncier était établi comme proportionnel, ce qui est le quatrième point visé par la loi de 1790 ; par suite, il devait être dans un rapport invariable avec la matière imposable, de telle sorte qu’une certaine quan-

(1) Voir les motifs exposés en détail par le comité d’impositions le S septembre 1790.

' (-) Lois administratives françaises, par MM. Vuatrin et Batbie, p. 341.

tité, étant prise pour unité, toute quantité égale supportât le même contingent. Ainsi, on écarta l’impôt progressif, et avec raison. Depuis, la proportionnalité est restée la règle fondamentale de notre législation; elle a toujours été le desideratum des prescriptions législatives en matière d’impôts , bien que les difficultés d’application n’aient pas toujours permis de la faire passer de la théorie dans la pratique.

Ce principe était conforme aux idées d’égalité qui étaient la grande’ préoccupation du moment, et que l'on s’efforcait de traduire dans les faits; car, pour les consacrer, rien n’était plus naturel que d’imposer une même somme à une même quantité et de donner une condition identique à la totalité de la matière imposable. Le complément de cette innovation se trouvait dans le principe de la réalité; on l’adopta donc, et on imposa la charge de la contribution à la propriété, et non à son détenteur : le souvenir des inégalités de la taille personnelle ne fut pas sans influence sur cette décision. En effet, elle avait pour résultat de faire disparaître toutes les causes d’exemption attachées à la personne et de ne laisser subsister que celles qui seraient motivées par l’intérêt de la propriété elle-même et accordées directement à cette propriété. Elle impliquait, en outre, l’imposition des biens fonds au lieu de la situation, et non dans la commune habitée parle possesseur; cette dernière conséquence, renfermée dans la loi de 1790, a été plus nettement dégagée par la loi du 2 messidor an VII, art. 2; le principe avait d’ailleurs été formulé dans les décrets des 28 novembre-17 décembre 1789.

Enfin, l’impôt foncier était établi sur le revenu net, -c’est-à-dire sur le produit qui resté au possesseur lors-

qu’il est rentré dans toutes ses avances faites en numéraire ou en travail. Ce sixième principe se rattache à celui de la proportionnalité. Chacun doit contribuer à raisonde ses bénéfices dont la représentation se trouve dans le revenu net constaté par une moyenne. Si l’on impose le revenu brut, la charge n’est plus proportionnelle, et elle varie suivant les lieux, les modes de culture; c’était là précisément, comme nous l’avons vu, un des inconvénients de la dîme. Si l’on s’attache à la valeur vénale pour asseoir l’impôt, on n’atteint pas les bénéfices dans la. meme proportion, le revenu foncier n’étant jamais dans un rapport fixe avec le capital ; en général, avec, ce mode d’assiette, on frapperait le pauvre plus que le riche, par cette raison que la petite propriété, étant à la portée de toutes les bourses, se vend plus facilement, fait l’objet de plus de transactions et a, par suite, une plus grande valeur. Donc le mode d’assiette préférable est celui qui a été adopté par la loi de 1790.

Toutes ces règles (1) montrent bien les progrès qui ont été réalisés, et elles sont la mise en pratique des principes de l’égalité proportionnelle. Elles réalisent la suppression de tous les privilèges ; la loi constate ellemême ce résultat en déclarant que les seules exemptions admises devront avoir leur fondement sur l’intérêt de l’agriculture. L’impôt foncier, dans ses données générales, était donc très-juste et très-égal ; il le fut moins dans son application.

Il fallait, en effet, procéder d’urgence aux premières répartitions, et le temps manquait pour rechercher la ma-

(1) Elles sont développées et expliquées dans une instruction que l’Assemblée rendit à la suite du décret.

tière imposable et constater en quelle quantité elle se trouvait en chaque lieu. 11 était nécessaire d’adopter un moyen provisoire de répartition; on proposait de prendre pour base, soit le nombre des habitants, soit l’étendue du terrain, ou même de combiner ces deux éléments. L’Assemblée s’arrêta à un parti plus simple : elle répartit l’impôt au marc la livre des anciennes impositions (1 ). On ne se dissimulait pas toutefois l’insuffisance de ce procédé, et, pour le justifier, on invoquait la nécessité. Le rapport du comité des contributions, dans le but d’engager les députés à voter son adoption, disait que l’exactitude ne pouvait s’obtenir qu’au moyen d’un cadastre, et que c’était là un ouvrage réservé à leurs successeurs. Si les circonstances obligèrent à avoir recours aux renseignements fournis par le système antérieur, il n’en est pas moins vrai que ces renseignements étaient très-imparfaits. Aussi les inégalités que l’on avait proscrites en droit, se trouvaient consacrées en fait ; ce résultat est d’autant jnlus regrettable que, comme nous le verrons, il n’a jamais pu être modifié complètement (2).

Toutefois les inconvénients de l’ancien droit furent atténués sur un double point. D’abord on imposa chaque localité d’après ce qu’elle aurait supporté jadis s’il n’y avait pas eu de privilèges; en outre, on supprima l’inégalité là où elle était le plus sensible, dans la répartition entre les contribuables. A cet effet, la loi ordonna de dresser un tableau indicatif des différentes divisions ou sections du territoire des municipalités et des diverses propriétés renfermées dans chacune des sections; on de-

(1) 1-1, 13 et 17 juin 1791.

(2) Voir appendice, p. 333 et suiv.

vaitv joindre le nom du propriétaire, la nature et la contenance des fonds d’après sa déclaration ou celle de son fondé de pouvoir; enfin, l’évaluation du revenu imposable de chaque domaine faite en leur âme et conscience parles officiers municipaux et les commissaires adjoints. Il était recommandé de suivre, pour ces évaluations, le prix moyen des fermages. Lorsqu’elles avaient été fixées d’après cette base pour la communauté entière, la municipalité était appelée à déterminer combien de sols et de deniers pour livre seraient demandés pour parfaire la somme mise à sa charge. Toutes ces opérations étaient soumises au contrôle du directoire de district. Néanmoins, elles se firent très-mal, à raison du mauvais vouloir que montrèrent la plupart des municipalités. Aussi on prit plus tard des mesures plus efficaces, sur lesquelles nous aurons à nous expliquer en parlant du cadastre.

De nombreux décrets furent rendus en matière financière pendant la période révolutionnaire, mais ils laissèrent toujours subsister l’impôt foncier; il fut, notamment, maintenu par le décret de la Convention des 21- 22 mars 1793 qui abolit l’impôt des patentes. Pendant la période directoriale, on remania complètement l’organisation financière; on eut donc à s’occuper de l’impôt foncier qui fut l'églementé j^ar la loi du 3 frimaire an YII (T). Cette loi reproduisit tous les principes de la loi des 23 novembre-! er décembre 1790, et en développa quelques-uns plus particulièrement.

Ainsi, la loi de 1790 avait établi l’impôt comme proportionnel : pour lui conserver ce caractère, un décret des 17 mars-10 avril 1791, fixant son montant à 240

(I) Lois administratives françaises, p. 373.

millions, décida, dans son article 3, que tout contribuable qui justifierait avoir été cotisé à une somme plus forte que le sixième de son revenu foncier, aurait droit à une réduction. La loi de frimaire réunit ces deux dispositions. L’article 2 dit que la répartition est faite par égalité proportionnelle, et l’article 7 porte que, «pour rassurer les contribuables contre les abus de la répartition, il sera déterminé chaque année, par le Corps Législatif, une proportion générale de la contribution foncière, avec les revenus territoriaux, au delà de laquelle la cote de chaque individu ne pourra être élevée. » Cette disposition fut reproduite dans l’article 3 de la loi du 2 messidor an VIL Conformément à ces prescriptions, une loi du 7 messidor an VII (qu’il ne faut pas confondre avec une autre loi de la même date relative à des publications et affiches en matière de contribution foncière) fixa la proportion au quart pour l’an V et l’an VI, et au cinquième pour l’an VII.

L’article 7 de la loi de frimaire n’a jamais été abrogé; mais, en fait, il serait difficile d’en faire l’application, car, depuis l’an VIII, aucune loi do finances n’a déterminé la proportion maximum entre l’impôt et le revenu foncier. Un propriétaire ne pourrait donc pas demander une réduction en se fondant sur ce que le chiffre de sa cotisation est trop élevé eu égard à ses revenus, si d’ailleurs les autres contribuables de la commune sont imposés dans la même proportion (I). La commune seule aurait la faculté de réclamer contre le contingent mis à sa charge, et de porter sa réclamation devant le Conseil général, suivant la règle ordinaire.

(1) Recueil des lois et instructions sur les contributions directes,

En second lieu, la loi de frimaire distingua dans la contribution deux parties : le principal et les centimes additionnels. Le principe de cette distinction se trouve déjà dans la loi de 1790. En effet, l’art. 3 du tit. 5, relatif à la perception et au recouvrement, dit que la somme fixée dans l’adjudication de la contribution (1), sera répartie sur tous les contribuables, en sus de cette contribution. Ainsi, on voit déjà un principal et un accessoire. De même on fixa le montant de l’impôt à. 240 millions, et on y ajouta un quart ou 60 millions à titre supplémentaire et provisoire. La loi de frimaire développa ce principe en lui donnant une plus grande application. Le principal est une somme fixe, immuable; les centimes additionnels sont des impositions variables qui viennent s’y ajouter; ils ont acquis successivement une telle importance que nous en traiterons à part. La raison de cette distinction se puise dans la nécessité de faciliter la confection des rôles en permettant de déterminer une fois pour toutes le rapport de la contribution au. revenu : c’est ce que le comité des impositions mit très-bien en lumière dans le rapport qu’il présenta.

« La somme totale de la contribution, dit ce rapport, pouvant varier annuellement d’après les besoins de l’État et d’après l’ensemble des moyens que les législateurs prendront pour y subvenir , ce serait chaque année une somme nouvelle à comparer avec le revenu net; il faudrait aussi de nouveaux calculs assez compliqués pour établir les rôles, et ce travail à répéter tous les ans peut

(1) Il faut savoir qu’à cette époque la perception était confiée aux communes. On la mettait généralement en adjudication, de telle sorte que celui qui offrait de s’en charger pour la somme la moins forte était déclaré adjudicataire.

être considérablement abrégé si l’on fixe une somme

quelconque qui reste constante , pour servir de terme

commun à tous les calculs devenus ainsi courts, faciles et clairs.... Rien ne peut vous empêcher d’adopter une mesure qui, rendant plus faciles les opérations du Corps Législatif, et celle des administrations, mettra tout contribuable à portée de connaître, par une simple règle de trois, de quelle somme sa cote devra s’accroître ou se diminuer, d’après l’augmentation ou la diminution totale que le législateur aura décrétée. »

Depuis la loi de frimaire, de nombreuses lois ont été rendues en matière de contribution foncière, dont les principales portent les dates suivantes : 2 messidor an VII, 3 frimaire an VIII, 15 septembre 1807, 31 juillet 1821, 21 août 1835, 20 février 1849, 7 août 1850, 21 mars 1874, 5 août 1874. Nous aurons à les examiner par la suite, et à montrer les réformes qu’elles ont introduites sur le sujet qui nous occupe spécialement; mais dès à présent nous pouvons dire qu’elles ont laissé intacts les principes que nous avons exposés. C’est pour cela que nous avons cru utile d’en faire la préface de nos explications sur le fonctionnement de l’impôt.