RÉCLAMATIONS CONTRE LES OPÉRATIONS CADASTRALES

Nous venons de voir comment s’opère la confection du cadastre, abstraction faite des difficultés qui peuvent entraver la marche des opérations; il nous faut maintenant examiner ces difficultés, et rechercher comment elles se résolvent. Ici nous suivrons l’ordre des opérations cadastrales, en distinguant deux sortes de réclamations, les unes ayant un caractère purement administratif et se faisant par la voie gracieuse, les autres blessant un droit et donnant ouverture à un recours contentieux.

Et d’abord, les travaux d’art peuvent donner lieu à des réclamations. En principe, ces réclamations se rattachent à l’ordre administratif, car les droits des particuliers ne peuvent être en cause ; elles doivent donc être adressées à l’autorité administrative par la voie hiérarchique (Ord. du 29 août 1834, Andral; 19 déc. 1834, Demengeat). Par exemple, lorsqu’il y a contestation entre les géomètres sur la question des salaires ou indemnités, la connaissance en appartient au préfet.

Lorsque des difficultés s’élèvent entre les communes sur la fixation des limites, deux hypothèses sont à considérer. Ou lès communes appartiennent au même département, alors il intervient un arrêté préfectoral; ou elles appartiennent à des départements différents, alors il intervient un décret (Ord. du 3 oct. 1821, art. 3; Règlem., 10 oct. 1821). Dans aucun cas, le conseil de pré-

fecture ni le conseil d’État ne sont compétents. Il en est ainsi; même lorsque; par suite de la délimitation; une pièce de terre se trouve divisée en deux et portée sur les rôles de deux communes limitrophes (Ord. du 30 juillet 1831, Joly de Bevry). Toutefois, si absolue que soit cette règle, elle fléchit dans le cas où la délimitation n’a pas été faite dans les formes prescrites par les lois et les règlements : c’est ce qui a lieu lorsqu’une parcelle est imposée dans deux communes, surtout si les deux communes ne sont pas du même département ; alors le propriétaire, exposé à payer deux fois, peut porter sa réclamation devant le conseil de préfecture (Ord. du 18 juillet 1838, Bayard).

Les erreurs de .contenance auxquelles l’arpentage a pu laisser place sont rectifiées sur la demande des contribuables et en leur présence par les géomètres qui ont levé les plans (Ord. du 3 oct. 1821, art. 10, — art. 700, Ree. méth.). Il semblerait d’après cette disposition que les réclamations doivent être produites à peine de déchéance dans le délai fixé pour la communication des bulletins qui est annoncé par avis collectif du maire et individuel de l’arpenteur; mais cette interprétation, soutenue par quelques auteurs, a été condamnée avec raison. Il s’agit en effet d’une erreur matérielle et qui peut aisément être constatée. Nous pensons donc qu’on doit être admis à en faire la preuve jusqu’à l’expiration des six mois qui suivent la mise en recouvrement des premiers rôles.

Si des travaux d’art on passe à l’expertise, on se trouve en présence de difficultés plus nombreuses résultant des différentes dispositions législatives qui ont été rendues sur la matière. Pour les résoudre, il faut combiner les articles 26 de la loi du 13 septembre 1807, 9 et 10 de l’or-

donnance du 3 octobre 1821 avec les articles 87-88 de la loi du 10 août 1871 : ces textes confirment la distinction établie entre les réclamations par la voie administrative et les recours contentieux, sauf un cas tout particulier, ainsi que nous allons le montrer.

D’après l’article 26 delà loi de 1807, le préfet seul avait le droit de statuer sur toutes les contestations qui s’élevaient en matière cadastrale. Son pouvoir reçut un tempérament en 1 821 ; l’ordonnance du 3 octobre établit une nouvelle compétence et régla le délai et les formes d’instruction par les dispositions suivantes : Art. 9. « Tout propriétaire est admis à réclamer contre le classement de ses fonds, pendant les six mois qui suivent la mise en recouvrement du rôle cadastral. Passé ce délai, aucune réclamation ne pourra être admise qu’autant qu’elle portera sur des causes postérieures et étrangères au classement. » Art. 10. « Les réclamations contre le classement se-

ront instruites et jugées dans les formes prescrites par l’arrêté du 24 floréal an VIII. »

On voit, par ces textes, que sauf en ce qui concerne le classement, le préfet est compétent; il s’agit d’opérations administratives qui échappent à tout recours contentieux. La jurisprudence du conseil d’État s’est maintenue constamment en ce sens; elle n’admet pas, par conséquent, de pourvoi contre la nomination des classificateurs et la classification proprement dite.

La solution était la même pour le tarif des évaluations avant la loi du 1 0 août 1871 . Ce tarif était approuvé par le préfet; en cas de réclamations, elles étaient portées devant lui par la voie gracieuse et en appel devant le ministre des finances. Aujourd’hui la commission départementale a remplacé le préfet. Rationnellement ses décisions ne de-

vraient pas être déférées au conseil d’État, si ce n’est pour incompétence ou excès de pouvoir; car elle ne forme pas une juridiction administrative. Mais par une remarquable exception à la règle générale, on a décidé qu’on pourrait toujours se pourvoir devant le conseil d’État, même pour simple violation de la loi; c’est là un cas tout particulier et qui ne donne pas au recours un caractère contentieux. On a voulu garantir efficacement les contribuables contre les surprises du suffrage universel.

En dehors de cette exception, on a maintenu le principe que le pourvoi dans la forme administrative est seul possible. Toutefois ce principe fléchit si les formes protectrices exigées par la loi n’ont pas été observées. On a donc jugé avec raison que, par application de l’arrêté du 24 floréal an vin, les réclamations relatives à la classification et aux opérations cadastrales doivent, comme tout ce qui se rapporte au simple classement des propriétés, être soumises à la vérification d’experts (Ord. du 2 mai 1834, Freytag). Les mêmes motifs ont fait décider que, dans le cas où les classificateurs refusent de donner leur avis sur les réclamations, il convient de nommer d’office un expert chargé de les représenter pour examiner ces réclamations contradictoirement avec les experts choisis par les particuliers, et, si les opérations des experts sont régulières, de les prendre pour base de la décision (Ord. du 25 nov. 1831, Torterat) .

Le recours contentieux, qui est exceptionnel pour la classification et le tarif des évaluations, est au contraire la règle en matière de classement; car l’intérêt privé est en cause, et il peut se trouver violé. Du moment qu’un droit est lésé, on doit admettre sa revendication : elle est portée devant le conseil de préfecture. Gela résulte de ce que l’ar-

ticle 10, cité plus haut, se référant à l’arrêté du 24 floréal an vin, assimile les réclamations aux demandes en décharge et réduction dont cet arrêté règle le mode d’instruction (art. 4 de la loi du 28 pluviôse an vin). Outre cette différence sur la nature du recours, il en existe plusieurs autres : 1° les réclamations contre le classement ont un effet rétroactif et s’appliquent toujours à l’exercice pour lequel on réclame : si elles sont élevées contre le tarif, elles ne valent que pour l’avenir; 2° les premières ne peuvent émaner du maire agissant dans un intérêt collectif, car l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an vin et l’ordonnance du 3 août 1821, n’accordent le recours qu’aux particuliers; les secondes, au contraire, peuvent être faites par le maire, autorisé du conseil municipal.

En ce qui touche le délai, la règle est qu’il y a déchéance après l’ expiration des six mois qui suivent la mise en recouvrement pour la première fois du rôle cadastral. Mais cette règle doit être sainement entendue, et il faut la restreindre au cas qu’elle a prévu. La fin de non-recevoir n'est pas applicable pour ce motif à une demande ayant pour objet de faire déterminer comment doit être réparti entre les acquéreurs d’une parcelle de terre divisée en plusieurs lots le revenu qui lui avait été assigné, lors de la confection du cadastre (Déc. du 27 janvier 1859, Cambray). En effet, cette question ne peut modifier les rapports de la parcelle avec les autres parcelles de la même commune, et les copartageants sont y seuls intéressés.

Ainsi limitée dans son application la règle est absolue et ne souffre pas d’exception. 11 s’agit d'un délai pérfixe, et les causes qui suspendent la prescription n’ont aucune influence ; par suite la minorité n’est pas prise en considération (Dée. du 21 fév. J 855, Nodin). On avoulu rendre stables

et permanentes les évaluations de revenu dans l’intérêt de l’agriculture et afin d’encourager les propriétaires à faire des améliorations sans avoir à craindre une augmentation d’impôt.

Ce motif n’étant pas applicable aux propriétés bâties, on comprend que la règle leur soit étrangère. Le revenu des maisons est, en effet, un élément trop mobile, il varie sous l’influence de circonstances trop nombreuses, pour qu’on ait adopté à son égard le principe de la fixité. Les propriétaires sont toujours admis à se pourvoir en réduction dans les trois mois de la mise en recouvrement des rôles, lorsqu’il est reconnu que le revenu imposable d’une maison ou usine régulièrement fixé hors du cadastre, n’est plus en rapport avec celui des autres propriétés de la commune (art. 81, Régi. 15 mars 1827, — art. 38, loi du 15 sept. 1807. — Ord. 25 mars 1846, Jousset). Par une juste réciprocité, les communes peuvent provoquer l’élévation du revenu, s’il a subi une notable augmentation (Ord. du 27 avril 1 838, Lasserre). Les bordigues établies dans les canaux de navigation ont été assimilées aux propriétés bâties, parce qu’elles constituent des ouvrages d’art et que leur produit est très-variable (Ord. du 18 mars 1841, Usquin).

Le droit pour les répartiteurs de modifier l’évaluation des propriétés bâties n’est pas admis universellement. A l’appui de son existence, on peut invoquer les articles 34 et 39 de la loi du 15 septembre 1807, et surtout l’article 36 qui est ainsi conçu : « Le contingent des propriétés bâties une fois réglé, sera réparti chaque année d’après les recensements, comme il en est usé aujourd’hui. Les répartiteurs continueront à cet égard leurs fonctions, de même que pour la contribution personnelle. » Or, tout le monde

reconnaît que les répartiteurs peuvent chaque année modifier les valeurs locatives servant de base à la contribution mobilière; donc, chaque année, ils peuvent aussi modifier l’évaluation des maisons.

En sens contraire, on dit que les propriétés bâties et non bâties sont réunies dans une même matrice, et que le contingent pour chaque nature n’est pas distingué ( Recueil des cont. directes , p. 142) : par suite, la révision annuelle jetterait la perturbation dans la répartition, car toute modification influerait sur l’ensemble des cotes. L’article 102 de la loi de frimaire porte d’ailleurs que l’évaluation du revenu imposable des maisons et usines sera revisée et renouvelée tous les dix ans, ce qui deviendrait inutile dans le système contraire. Enfin, on fait valoir que les recensements généraux prescrits par les lois du 21 avril 1 832, art. 31, et 14 juillet 1832, art. 2, ne s’appliquaient pas à la contribution foncière : d’où l’on conclut que celle-ci est immuable (Arrêt, 7 sept. 1848, Poisson).

Quelle que soit la valeur de cette conclusion pour les propriétés bâties, elle est exacte pour les propriétés non bâties. Cependant, même pour ces dernières, la fin de non recevoir qu’on en tire contre les demandes en réduction formulées après l’expiration du délai de six mois, n’est plus opposable si le revenu cadastral a éprouvé une diminution par suite de cas fortuits ou d’événements indépendants de la volonté du propriétaire (Régi, minist. du 10 oct. 1821, art. 31). Il faut pour cela que la propriété ait été dégradée : une diminution passagère de revenu ne portant pas atteinte à la qualité du fonds serait insuffisante. Ainsi, une inondation temporaire ne permet pas de réclamer devant le Conseil de préfecture ; il en est autrement si 1 envahissement des eaux est définitif, comme

lorsqu’une rivière a changé de lit. Il faut, en outre, que la dépréciation ne résulte pas du fait volontaire du contribuable. On n’admettrait donc pas un recours basé sur la conversion de jardins en terres, sur l’abatage d’arbres fruitiers ou le défrichement des bois (ord., 24 mai 1841, de Colnet).

Si la diminution de revenu ne provient pas d’une cause postérieure au cadastre, mais qu’il y ait erreur matérielle dans les opérations, le délai de six mois est-il de rigueur? Le conseil d’État a rendu sur ce point des décisions consacrant une distinction qui ne nous paraît pas très-justifiée. Il a décidé que si on a classé un fonds autrement qu’il ne devait l’être, par exemple lorsqu’on a porté un pré comme vigne, la rectification doit être demandée dans le délai de six mois ; si ayant bien classé on a appliqué un autre tarif que le tarif afférent à la classe, le recours n’est plus circonscrit dans le même délai (ord., 12 avril 1838, Legentil; 12 déc. 1834, comm. d’Ornel).

Cette dernière solution doit être donnée pour un autre motif, et en dehors de toute détérioration, lorsqu’un particulier acquiert des bois appartenant à l’État. Les bois du domaine étant affranchis de l’impôt, mais contribuant aux charges départementales et communales, sont classés et estimés; on pourrait donc dire que, selon la règle ordinaire, les réclamations doivent être formulées dans les six mois. Mais cette solution serait contraire à l’équité, car l’acquéreur ne pouvait pas réclamer avant d’être propriétaire (décr., 13 sept. 1852, Lepicard) ; d’ailleurs l’acquisition seule donne lieu à l’impôt, et elle joue ici le rôle que la mise en fonctionnement du cadastre joue pour les autres propriétés. On comprend donc qu’elle lui soit assimilée quant à ses effets.

Dans tous les cas où le recours est contentieux, pour quelque motif que ce soit, on suit les règles tracées et les formes établies par l’arrêté du 24 floréal an VIII. Sur une expertise accompagnée de l’avis du contrôleur et du souspréfet, après avoir consulté le directeur des contributions, le Conseil de préfecture prend un arrêté, en suite duquel le préfet liquide les frais. Ils sont supportés par la commune lorsque la réclamation a été reconnue juste ; alors ils sont imposés comme charge locale avec les centimes additionnels sur le rôle de l’année suivante ; ils sont au contraire supportés uniquement par le réclamant, si sa demande est rejetée.

D api es les explications que nous venons do donner, on voit qu il faut distinguer, sauf exception, le classement de la classification et du tarif des évaluations. Si nous cherchons le motif de la distinction, nous le trouvons dans ce double fait que le classement peut violer un droit et qu’il donne lieu à une véritable demande en réduction, tandis que les deux autres opérations ne mettent pas en cause 1 intérêt individuel. En effet, d’une part, en demandant à faire transporter une parcelle dans une classe inférieure, le réclamant tend à faire abaisser le revenu imposable, et, pai suite, a obtenir un abaissement correspondant dans le montant de la cotisation ; cet abaissement sera même définitif, s’il s’agit de propriétés non bâties, tandis que l’effet de la réduction serait restreint à l’année courante. D’autre part, le réclamant figurera seul dans l’instance qu’il poursuivra pour son compte exclusif et personnel; il sera seul à bénéficier de l’arrêté, ce qui montre que cet arrêté a bien le caractère relatif d’un jugement.

Au contraire, si des contestations s’élèvent sur le tarif des évaluations, le débat s agite entre les propriétaires qui

possèdent une nature de culture et les propriétaires des autres immeubles de la commune, ou bien entre les propriétaires d’une classe et le reste de la commune. Il tend à faire abaisser le tarif d’une nature de culture ou de toute une classe ; il s’agit donc d’un intérêt non pas individuel, mais collectif. Dès lors, si l’on admettait la possibilité d’un recours contentieux, la décision favorable du Conseil de préfecture aurait pour conséquence indirecte un dégrèvement au profit de tous les contribuables possédant des fonds de la même classe ou de la même nature, résultat qui est incompatible avec l’effet relatif des jugements.

L’exactitude de cette explication ressort clairement de l’exception faite à la règle. Le recours contentieux contre le tarif des évaluations devient possible lorsqu’il émane d’un propriétaire possédant a lui seul la totalité ou la presque totalité d’une nature de culture (1). En effet, il ne s’agit plus ici de toute une catégorie de propriétaires aux prises avec une autre catégorie : le réclamant seul est en cause, son intérêt est seul en jeu : le droit est individuel. Sans doute, les autres propriétaires sont intéressés à la demande par voie de conséquence; car l’abaissement dans le tarif amènera une diminution de valeur imposable, et par suite augmentera la cotisation des autres contribuables, mais cette conséquence est indirecte, et se produit également dans les demandes en décharge ou réduction auxquelles tout le monde reconnaît un caractère contentieux.

Toutefois, pour que ce caractère existe dans la réclamation contre le tarif des évaluations, il est nécessaire que

(1) La loi du 10 août 1871 n’a appoi’té aucun changement sur cette matière : elle n’a pas statué sur le contentieux, et s’est bornée à substituer la commission départementale au préfet.

l’on soit rigoureusement dans les conditions prévues par l’article 81 du règlement du 15 mars 1827. Il ne suffit pas de posséder une portion de culture comparativement beaucoup plus considérable qu’aucune des parts divisées entre plusieurs autres propriétaires ; il faut posséder à soi seul presque tous les biens de même nature épars sur le territoire de la commune. Le motif de l’exception n’a toute sa force que dans ce cas ; dans toute autre hypothèse, plusieurs contribuables ont la même situation, et l’assemblée du conseil assisté des plus imposés n’a pas un intérêt aussi grand à surhausser le tarif de cette nature de culture pour lui faire supporter une plus forte part d’impôts : la multiplicité des intérêts engagés permettrait d’ailleurs de résister à cette tendance.

Afin d’assurer l’observation exacte de la disposition de l’article 81, le jugement d’une réclamation à laquelle il a servi de base ne peut être rendu qu’après la production d’un extrait de la matrice cadastrale, si le réclamant ne justifie pas clairement qu’il possède la totalité ou presque totalité des biens de même nature situés dans la commune. L’extrait doit contenir toutes les parcelles rentrant dans la même catégorie, et sa production doit être accompagnée de l’avis du préfet (Ord. 4 juillet 1837, Holterman).

Une conséquence de ce que la violation d’un droit particulier soulève une question contentieuse dont le jugement profite uniquement à la partie intéressée, se manifeste dans ce fait que le conseil de préfecture ne pourrait pas à la suite de sa décision ordonner la révision du tarif des évaluations. En agissant ainsi il sortirait des limites de sa compétence, n’ayant à statuer que sur l’objet du litige; et, si le préfet prenait un arrêté pour faire exécuter cette décision, on pourrait déférer au conseil d’État par la voie

contentieuse la décision du conseil et l arrêté préfectoral (Ord. 9 mars 1836, V ve Torcheux).