CONSERVATION DU CADASTRE. — RÉNOVATION

Supposons la matrice cadastrale terminée, soit qu’aucune léclamation n’ait été soulevée, soit que les contestations aient été jugées; comment va-t-on l’utiliser pour la répartition de l’impôt? Rien n’est plus simple : la matrice es rôles qui en est la copie étant rédigée, on répartit au centime le franc, c est-à-dire qu on calcule ce que chaque fianc de revenu imposable aurait à supporter dans le contingent communal, et on multiplie le revenu de tous les contribuables par le chiffre obtenu. Cette opération qui introduit une grande simplification dans le fonctionnement de 1 impôt est à 1 abri de tout reproche, et elle assure l’égalité proportionnelle; car le revenu frappé à un taux unifoi me a été évalué sur les mêmes bases.

a Mais elle deviendrait impossible et l’égalité serait bientôt rompue, si 1 on ne tenait pas compte des événements et des changements que la succession des temps introduit nécessairement dans la matière imposable. Les transmissions entre-vifs ou à cause de mort influent sur l’exactitude des informations recueillies dans le cadastre. Des modifications résultent soit du retranchement des propriétés qui disparaissent entièrement ou qui cessent d’être soumises a 1 impôt, soit des augmentations de biens exemptés qui deviennent imposables, etc. : alors les évaluations cessent d être justes, et il est nécessaire de pouvoir procéder Tixier. on

à une rectification. Le même résultat est produit par d’autres faits : la valeur des biens varie par la force même des choses et sous l’influence de causes indirectes telles que l’établissement ou la suppression de marchés et voies de communication , l’accroissement de la richesse, etc. : ainsi les mêmes produits se vendant à un prix plus élevé par suite de la dépréciation du signe monétaire, le revenu d’une propriété s’augmente naturellement, tout en pouvant s’accroître par une production plus grande, conséquence des progrès de la culture. Faut-il également tenir compte de ces faits dans la répartition de l’impôt? C’est là une grosse question dont nous dirons quelques mots, après avoir analysé les procédés employés pour remédier aux inconvénients des autres changements.

Les plus fréquents, les plus nécessaires à raison des profits que l’État en retire sont les changements produits par les translations de propriété entre-vifs ou à cause de mort. On les constate chaque année dans le travail des mutations, et on les indique sur les matrices où l’on porte le nom des nouveaux propriétaires. Pour arriver à faire cette constatation et faciliter la modification qui en est la suite, l’administration a employé divers moyens. Le plus simple, le plus naturel en même temps que le plus efficace consiste à obtenir des déclarations de la part des nouveaux acquéreurs; ils ont en effet l’obligation de faire ces déclarations (Régi. 10 oct. 1821, art. 37). Mais l’obligation n’étant sanctionnée par aucune peine n’est pas toujours remplie dans la pratique. Afin de la suppléer on a cherché à recueillir des renseignements auprès de l’administration de l’enregistrement. Primitivement le receveur devait faire tous les six mois le relevé des actes translatifs de propriété enregistrés et l’adresser au directeur des contributions di-

rectes qui, après avoir inscrit le nombre total sur un registre, envoyait à chaque contrôleur les extraits d’actes relatifs aux biens situés dans son ressort. Celui-ci opérait une classification pour chaque commune et dressait des cahiers qu’il transmettait aux maires et aux percepteurs (Régi. lOoct. 1821, art. 38. — Instr. 31 mars 1836). De cette manière, il était possible de rassembler auprès des contribuables tous les renseignements nécessaires pour l’époque de la tournée annuelle. Ces procédés employés pour vaincre l’incurie des propriétaires sont encore en vigueur à Paris : pour le reste du territoire, plusieurs circulaires ont apporté des perfectionnements dans le détail desquels il est inutile d’entrer. En résumé, les extraits des actes enregistrés sont rédigés plus souvent, et ils sont plus détaillés. Les percepteurs sont aussi chargés de prendre divers ses informations : à cet effet, ils doivent emporter dans toutes les communes où ils vont un cahier de notes où ils relatent les renseignements qui leur parviennent sur les translations de propriété et en général sur l’assiette des contributions directes (1 ).

Tous ces documents sont utilisés au moment de la tournée annuelle qui est annoncée par voie d’affiches au moins huit jours d’avance. Le maire chargé du soin de cette publication, invite en même temps les contribuables à se rendre à la mairie au jour indiqué ; puis il convoque les répartiteurs dont la présence est indispensable pour la validité des opérations, car ils arrêtent les états préparés par le contrôleur. Les déclarations des propriétaires sont signées par eux, et s’ils ne savent pas signer, par le maire. Les mutations d’actes enregistrés peuvent être opérées

(1) Cire, du 9'nov. 1846. — Instruct. du 18 déc. 1863.

d’office, pourvu qu’il n’y ait aucune contestation : les contrôleurs sont d’ailleurs responsables de l’exactitude de leurs travaux. L'imputation de la dépense se fait sur les fonds généraux du cadastre, et dans aucun cas il n’est permis d’exiger une rétribution des contribuables. Les mutations recueillies et constatées sont adressées au directeur des contributions directes qui fait procéder à leur inscription sur les originaux et sur les copies déposées aux communes.

Quant aux changements qui portent non plus sur la personne des propriétaires, mais sur les propriétés elles-mêmes et sur la matière imposable, il en est également tenu compte. Nous avons vu que les constructions nouvelles sont évaluées et soumises à l’impôt après un délai de deux ans ; à l’inverse les démolitions entraînent un dégrèvement. La même conséquence résulte d’une diminution de la matière imposable apportée aux propriétés non bâties : ainsi en est-il lorsqu’un terrain a disparu par suite du déplacement du cours d’un fleuve (instructions ministérielles du 10 octobre 1819). De même les bois de l’État qui sont aliénés sont assujettis à l’impôt d’après une matrice particulière, tandis que les bois qui peuvent être acquis par le domaine entraînent un dégrèvement jusqu’à concurrence de la part qu’ils supportaient. Quant aux terrains enlevés à la propriété privée et affectés à des voies de communication, rues, routes, etc., ils motivent une décharge pour la commune, sans que le contingent départemental soit modifié, à moins qu’il ne s’agisse de la création de routes nationales (Y. sur tous ces points les déci* sions ministérielles des 24 janvier 1826; 20 août 1829; 26 juillet 1830, et la loi du 31 juillet 1821, art. 14, 15, 16.)

Afin de conserver le cadastre, il importe de reproduire sur le plan tous les changements constatés, et de maintenir en harmonie le parcellaire et les matrices. La difficulté d’obtenir ce résultat se comprend facilement si l’on onge à la multiplicité des transactions dont la terre est l’objet dans un pays de petite propriété comme la France depuis 1789, et si l’on réfléchit que l’incurie ou la mauvaise volonté des contribuables paralyse les efforts de l’administration. Aussi à l’origine l’administration avait été effrayée de la grandeur d’une pareille tâche et elle avait renoncé à son accomplissement (rapport explicatif du règlement du 10 octobre 1821). Les inconvénients que cette résolution devaient nécessairement amener se révélèrent bien vite, et au bout de quelques années, les plans n’offrirent le plus souvent que des documents erronés quant à la configuration, la contenance et la situation des propriétés. C’est pourquoi on renonça aux anciens errements, et dès 1828 on institua diverses commissions pour préparer des projets de réforme. En 1835, on mit à l’étude la question de la révision du cadastre, et on l’essaya dans diverses communes des départements de la Seine et de la Manche. Cet essai ne réussit pas ; car le temps avait apporté de tels changements dans les propriétés que les plans n’étaient d’aucun secours, et que les géomètres pouvaient à peine retrouver les anciennes parcelles. On était conduit forcément à tout renouveler, et on se trouvait obligé de modifier les évaluations, ce qui était contraire à la loi du 1 5 septembre 1807.

Il fallut donc renoncer provisoirement à la révision. En 1837, on fit une nouvelle tentative qui amena la nomination d’une commission composée des membres les plus autorisés de la pairie, de la Chambre des députés et de

l’administration. Le projet sorti du sein de cette commission reçut l’approbation presque unanime des Conseils généraux auxquels on l’avait soumis. Cependant le gouvernement crut que de nouvelles études étaient nécessaires. et il les ordonna au mois de juillet 1838, en ajournant la solution de la question. Un peu plus tard, cédant à la pression de l’opinion publique qui s’impatientait de toutes ces lenteurs, il lit élaborer un projet sur lequel les Conseils généraux furent appelés à donner leur avis (circulaire du 7 juillet 1846). Ce projet imposait l’obligation d’appliquer annuellement les mutations sur les tableaux indicatifs ou états de division et sur les matrices cadastrales; quant aux évaluations, il prescrivait le renouvellement cadastral dans les communes cadastrées depuis plus de trente ans, et il établissait pour l’avenir une révision périodique trentenaire. Il aurait été probablement adopté, si les circonstances politiques avaient permis sa présentation aux Chambres.

Mais si les événements de 1848 contrarièrent l’adoption des réformes, ils ne firent cependant pas perdre de vue leur utilité. En même temps l’expérience en démontrait la possibilité, car dans vingt-cinq communes la refonte du cadastre, faite à titre d’essai, avait été menée à bonne fin. D’autre part plusieurs communes, désireuses de rectifier au plus vite les inexactitudes de la répartition, avaient procédé d’elles-mêmes à la révision de leur cadastre, et elles avaient modifié les évaluations primitives, sans qu’aucune loi les y eût autorisées. En 1848, un propriétaire de la Côte-d’Or ayant vu son imposition plus que doublée par suite des nouvelles évaluations, réclama contre cette surtaxe illégale. Le conseil d’État accueillit son pourvoi, et affirma le principe de la fixité des évalua-

tions. Dès lors toute initiative était enlevée aux con> munes.

Cependant il était urgent de permettre de remédier aux inexactitudes que le temps avait apportées, et qui étaien plus particulièrement sensibles dans certaines localités Aussi le ministre des finances fit insérer dans le projet de budget de 1851 une disposition portant que dans toute commune cadastrée depuis trente ans au moins, il pourrait être procédé au renouvellement des opérations sur la demande soit du Conseil général soit du Conseil municipal, à la charge pour le département ou la commune d’en payer les frgis. Cette disposition souleva une vive opposition fondée s urtout sur l’insuffisance des procédés employés jusque-là; on ne contestait guère la nécessité d’une révision, mais on soutenait que la législation existante ne permettrait pas de l’accomplir avantageusement. C’est pourquoi on limita aux Conseils municipaux la faculté de faire procéder à la révision qui devait d’ailleurs être exclusivement à la charge de la commune. M. Gouin, rapporteur de la Commission du budget, dit en termes formels qu’il ne fallait pas donner plus d’extension à une mesure provisoire, car il importait que le gouvernement s’occupât le plus tôt possible de la préparation d’une loi pour régulariser enfin le travail du cadastre (1).

La loi dont l’urgence était ainsi reconnue a toujours été ajournée depuis cette époque, et elle n’est pas encore rendue. En 1850, pour répondre aux vœux formulés dans l’Assemblée, l’administration des contributions directes a fait faire un grand travail où l’on a recueilli divers ren-

(1). Voy. dans le Moniteur le compte rendn"de Ta séance du k août ^4r850. ( y I oJUx*.

seignements propres à éclairer sur les mesures à prendre ; mais ce travail n’a jamais été utilisé.

En 1866, lors de la grande enquête agricole, des réclamations se sont produites, et elles ont donné lieu à une discussion intéressante dans le Sénat. A la suite de cette discussion et pour convaincre par l’évidence des faits, M. Bonjean, grand partisan des réformes, a fait procéder officieusement à des recherches que sa haute position facilitait sur les inconvénients que présente la situation actuelle; sa mort, survenue dans les circonstances que l’on connaît, a retardé la publication des renseignements recueillis; néanmoins cette publication a pu # être faite récemment,et elle jette un jour nouveau sur la question (1). D’autre part l’Assemblée nationale s’est, préoccupée de cet état de choses, et elle a songé à réformer le cadastre que l’on ajustement appelé «un monument d’un autre âge» : nous examinerons plus loin les dispositions qu’elle a prises à cet égard.

Ce qui fait la difficulté, c’est qu’il est nécessaire de renouveler les évaluations. Sans cela la révision entraînerait une grande perte pour le Trésor, et elle laisserait subsister l’inégalité entre les contribuables. La loi du 17 août 1835 a introduit une réforme utile; mais elle n’a statué que pour les constructions, et elle n’a pas modifié la condition des fonds de terre. Depuis cinquante ans la valeur de ces fonds a varié considérablement et dans des proportions différentes. La richesse agricole s’est en effet développée par une progression continue, mais sous l’influence de circonstances multiples qui n’ont jDas agi par-

(1). Georges Bonjean, avocat à la cour d’appel. — Révision du cadastre. — Enquête officieuse du président Bonjean , 2 vol. in-8°. — Durand, 1874.

tout avec la même intensité. Il faut tenir compte de la création des chemins de fer, canaux et autres voies de communication dont le réseau couvre très-inéaralement le pays ; partout où il a pénétré, il a amené un accroissement de richesses : c’est ainsi que depuis l’ouverture de la ligne du Midi plus de cent mille hectares de terres médiocres ont été transformées en vignes. La qualité du sol, tenant à sa nature géologique a exercé aussi une influence inévitable, et les nouveaux systèmes agricoles n’ont pu être appliqués dans les terrains ingrats : la culture industrielle par exemple, source de produits considérables dans la région du Nord, est à peu près inconnue dans le massif central. Enfin certains événements peuvent paralyser les progrès ou même motiver la ruine d’une branche de l’industrie agricole qui est parfois la principale ressource d’un pays; c’est ainsi que la science a découvert le secret de retirer de substances chimiques la couleur que fournissait jadis la garance. Dans le même ordre d’idées il suffit de songer à l’immense désastre dont le phylloxéra menace actuellement une partie de la France.

Il est donc certain que de grands changements se sont introduits dans la matière imposable et qu’il en résulte une très-inégale répartition des charges. Le fait est inconestable. On a cherché à le justifier par le principe de la fixité des évaluations. On a fait valoir toute l’importance de ce principe au point de vue des améliorations agricoles, et d’autre part on l’a considéré comme une sorte de nécessité inhérente à la nature de l’impôt foncier. « Une remarque essentielle, dit M. Passy (1 ), c’est qu'il finit par ne

(2) Dictionnaire de l'Economie politique , au mot impôts directs, p. 901.

plus être constitué à titre véritablement onéreux pour ceux qui l’acquittent. Cet effet résulte des transmissions dont la terre est l’objet. Sur chaque fraction du sol pèse, par l’effet de l’impôt, une rente réservée à l’État : acheteurs et vendeurs le savent; ils tiennent compte du fait dans leurs transactions, et les prix auxquels ils traitent entre eux se règlent uniquement en vue de la portion du revenu qui, l’impôt payé, reste nette, c’est-à-dire affranchie de toute charge; aussi le temps arrive-t-il où nul n’a plus le droit de se plaindre d’une redevance antérieure à son entrée en possession et dont l’existence connue de lui a atténué proportionnellement le montant des sacrifices qu’il a eu à faire pour acquérir. . . . C’est la fixité qu’il faut à l’impôt foncier plus qu’à tout autre; jamais il n’est bon d’en modifier le chiffre général ni surtout la répartition. Ce n’est pas que dans sa marche le temps ne finisse toujours par déranger les rapports primitivement établis entre les revenus tirés de chaque fraction du sol et la portion qui en revient à l’État. Des routes qui s’ouvrent, des foyers de populations qui se forment eh bien ! rien dans ces faits

inévitables n’autorise à changer la répartition des taxes. » Ces idées ont été soutenues par des économistes illustres tels que Mac-Culloch, J. B. Say, etc.; aujourd’hui encore elles sont communément reçues dans la pratique et elles trouvent un appui dans la science; quelques auteurs les restreignent à l’immutabilité du contingent, tandis que d’autres les appliquent à la répartition. Formulées dans des termes aussi absolus, ces idées ne sauraient être les nôtres. Elles conduisent en effet à considérer l’impôt foncier comme une sorte d’abonnement grâce auquel la terre échappe aux surcharges; que des circonstances malheureuses peuvent imposer à un pays, ce qui est la consécration

d’une injustice. D’autre part elles produisent de fâcheux résultats qui se résument dans des pertes pour le Trésor, et des inégalités entre les contribuables. Enfin le principe même de l’abonnement est vicieux, et le spectacle de la législation romaine montre jusqu’où il peut conduire lorsqu’on vient à le développer dans toutes ses conséquences. A ce point de vue, il n’échappe pas complètement aux critiques que Serrigny (1 ) dirige contre le système romain, et il est permis de lui attribuer le double inconvénient signalé par cet auteur : d’être désastreux pour les contribuables lorsque l’Etat est en décadence, et de ne rien valoir pour l’État lorsque la société est en progrès. Quant à l’objection tirée de ce qu’on peut par la modification éventuelle des estimations paralyser les améliorations agricoles, elle ne doit pas nous arrêter si nous songeons à la loi qui soumet à un déplacement constant les forces économiques d’une nation ; c’est là le caractère essentiel de la vie dont l’immobilité serait ltf négation absolue. D’ailleurs, si cette objection était fondée, elle s’appliquerait également aux autres impôts ; or on n’a jamais cru décourager l’industrie en élevant selon les besoins du moment les tarifs des droits assis sur les objets qu’elle livre à la consommation.

Mais si l’immutabilité du contingent et des opérations cadastrales nous paraît contraire aux principes économiques et à l’intérêt général, nous croyons qu’il est nécessaire de procéder avec une grande modération. La propriété foncière doit être ménagée, sinon épargnée : il importe de réfléchir qu’à un moment de crise on pourrait lui demander un grand effort, et il faut lui tenir compte

(1) Serrigny, Questions et Traités , p. 273.

de ce que l’impôt fourni en temps ordinaire est d’un recouvrement facile et peu coûteux. On a pour garant naturel de la stabilité les difficultés que soulève la révision, difficultés qui s’opposeront toujours à un renouvellement trop fréquent. Le cadastre a nécessité des dépenses énormes, et on ne s’exposera pas légèrement aux charges que sa rénovation entraînera.

Cette considération jusqu’ici a paralysé les réformes ; cependant elle n’a pas empêché l’adoption, récente d’une mesure utile. La loi du 21 mars i 874 (art. 9 et 1 0) a prescrit la cotisation, en accroissement du contingent foncier de chaque commune,des parcelles classées, lors du cadastre, comme incultes ou improductives, et mises ultérieurement en cultures ou rendues productives. Un projet de loi en ce sens s’élabore actuellement au sein du conseil d’Etat et bientôt le gouvernement pourra le soumettre à l’approbation de l’Assemblée(1 ). C’est là une innovation heureuse, mais elle ne répond pas complètement aux besoins de la situation; nous expliquerons dans un appendice les améliorations que nous croyons possibles en cette matière.