CHAPITRE Y

REVISION BU CENS. PERÆQUATIO. INSPECTIO.

D’après ce que nous venons de voir, les opérations cadastrales n’aboutissaient pas toujours à un résultat satisfaisant. Beaucoup d’erreurs étaient inévitables et tenaient à la difliculté de l’exécution; en outre de nombreuses fraudes, de fréquentes irrégularités étaient imputables aux exactions des censitores. Il était nécessaire de trouver un moyen de révision qui permit d’établir les bases de l’égalité proportionnelle dans la répartition entre tous les contribuables ; dans ce but , on créa la peræquatio (1).

La peræquatio est, en effet, une révision du cens (2). Elle intervenait pour faire disparaître toutes les inégalités et redresser les diverses erreurs qui avaient pu se glisser dans le premier cens. Elle était ordonnée d’office toutes les fois que les terres ne pouvaient plus payer l’impôt, car il était naturel d’attribuer le non-paiement des contributions à une évaluation exagérée; elle se faisait également sur la demande des curies ou des provinces. Imposée ou demandée, la peræquatio paraît avoir été très-fréquente, si l’on en juge par le nombre de textes qui y sont relatifs. Nous allons examiner le détail de son application.

(1) L. -4, 5, 6, de censü., G. Th. et L. 13, de sénat. On emploie également les mots exxqiiatio , retractatio.

(2) Godefroy a très-bien dit : « Peræquator nihil aliud est quam « retractator ccnsus. » Connu, sur la loi 2, de peræq . , C. Th.

Remarquons d’abord qu’elle portait sur une étendue de terrain assez considérable, car elle avait pour but de rétablir l’égalité, et il fallait avoir à cet effet des éléments d’appréciation rassemblés sur une superficie suffisamment vaste pour permettre d’arriver par comparaison à une juste évaluation. On ne pouvait d’ailleurs les obtenir qu’en reprenant toutes les opérations du cens. La péréquation commençait donc par l’arpentage du territoire sur lequel elle devait être faite, si l’exactitude en était contestée; puis les particuliers 'renouvelaient les déclarations énumérées par Ulpien (1), à la suite desquelles intervenait une nouvelle évaluation cadastrale.

Cette évaluation n’était pas toujours facile. Les contribuables, écrasés d’impôts, abandonnaient leurs champs pour se soustraire aux inquisitions des péréquateurs, et les empêcher d’établir le modus census. Afin d’éviter cet inconvénient, on leur permit, comme aux censitores , de procéder hors de la présence du propriétaire. Ce moyen était efficace, si l’arrivée des agents du fisc avait été la seule cause de la fuite des contribuables; mais il était complètement insuffisant, s’ils avaient abandonné leurs terres sans esprit de retour, et par suite de l’impossibilité où ils se trouvaient de satisfaire aux exigences du trésor; et ce cas était fréquent, comme le prouvent les textes (2).

Alors la mission du péréquateur était fort délicate. L’inscription de la cote au nom du propriétaire n’aurait amené aucun résultat, et il fallait nécessairement dégrever la terre pour engager à la cultiver. Le péréquateur estimait donc avec la plus grande exactitude toutes les

(f) L. 4, cle censibus, D.

(2) L. 12, de censitoribus. C. Th. — L. 8, 11,13, 14 , de omni agro doser to. C. Th.

ressources du fonds , ce qu’il pouvait produire , et ce qu’en bonne justice le fisc pouvait en exiger. Lorsqu’un minutieux examen lui avait permis de fixer un chiffre sur les registres, il s’efforcait de découvrir les maîtres ou leurs héritiers. Une enquête avait lieu dans ce but (1), et on faisait afficher un édit indiquant la nouvelle évaluation et donnant aux propriétaires un délai de six mois pour se présenter. Dans ce délai, s’ils ne se présentaient pas, ou s’il était prouvé qu’ils étaient insolvables (2), ils perdaient définitivement leur droit de propriété.

Cependant la terre ne pouvait rester sans propriétaire, et il était nécessaire pour le fisc d’avoir un débiteur. Aussi, on avait imaginé une série d'opérations, par lesquelles on arrivait à établir la charge de l’impôt. Et d’abord, si quelque possesseur s’était installé sur le fonds abandonné et s’était mis à le cultiver, il recevait la pleine propriété. Par un privilège exceptionnel, le péréquateur était investi du droit réservé d’ordinaire aux magistrats d’attribuer la propriété par une addictio. L’intérêt toutpuissant du trésor avait motivé cette dérogation au droit commun.

Le péréquateur devait suivre certaines règles dans l’exercice de ce droit à’ addictio. Le possesseur était préféré à tout autre , et il recevait le fonds avec tous les accessoires, colons, bestiaux, plantations, récoltes, etc. A défaut de possesseur, on choisissait parmi les voisins, ou même les étrangers offrant des garanties de solvabilité, quelqu’un de bonne volonté qui voulût prendre les contributions à sa charge. Si la perspective de devenir pro-

(1) Nov. 128, cap. 7 et 8.

(2) L. 11, 13, de omni ar/vo , C. Just. — L. 5, de fund. rei priv.. eod. Cod.

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priétaire ne suffisait pas pour décider des gens solvables a se reconnaître débiteurs du fisc, le péréquateur avait le pouvoir d’accorder quelques avantages complémentaires. Il libérait de tous les arriérés d’impôts que l’hypothèque du fisc aurait permis de faire acquitter (1). Parfois même il ajoutait à cette remise une immunité de deux ou trois ans à partir du jour de l’attribution (2).

Ces concessions n’aboutissaient pas toujours au placement du fonds, et il arrivait souvent, à raison de la terreur inspirée par le fisc, qu’aucun particulier ne consentait à prendre l’impôt à sa charge, quel que fût d’ailleurs le montant de cet impôt. On connaissait trop par expérience le danger des rapports avec les agents du trésor, et la suite des démêlés qui pourraient en résulter. Tl fallait pourtant que l’Etat s’assurât par quelque autre procédé le recouvrement de l’impôt; pour cela, il recourait à un expédient qui lui était familier : il en chargeait la curie, qui devenait responsable. Une estimation était faite préalablement à la remise, et les curiales devaient payer les contributions d’après cette base. Peu importait que les curies trouvassent ensuite un preneur de bonne volonté : l’Etat savait à qui s’adresser.

On comprend sans peine ce que devait produire un pareil procédé. Il entraîna bien vite la ruine des curies, et par suite la décadence du régime municipal. Sa fréquente application avait pour résultat de mettre au compte de la curie de vastes étendues qu’il était impossible de bien faire cultiver, et dont elle ne tirait pas grand profit; aussi, se plaignant d’être écrasée parle

(1) Y. sur cette hypothèque 1. 36, D., de jure fîsci ; Sine censu vcl reliquis , G. Th. ét G. Just.

f2) L. !, C. Just., de omniagro. — L. 12, C. Th., de censit.

fardeau de l’impôt, elle demandait sans cesse des remises, des modérations que les besoins du trésor ne permettaient pas toujours d’accorder. Il venait presque nécessairement un moment où la curie ne pouvait plus acquitter les contributions mises à sa charge. Alors, on recourait à l’èmêo^o , dont nous parlerons plus en détail à propos des inspections.

L ’épibolé, dans sa plus simple expression, consistait à mettre les cotes des terres incultes au compte des terres fertiles. Ainsi , ce n’étaient plus seulement les curiales , mais tous les possesseurs qui étaient rendus solidaires du paiement de l’impôt. Ce moyen dut être plus fréquemment employé, à mesure que la misère des provinces augmentait les charges de la curie et en rendait le recrutement plus difficile. C’est en effet ce qu'on voit par le rapprochement des textes du Gode Théodosien et des lois du code de Justinien. Los premiers nous montrent, en plusieurs endroits, que dans la péréquation on s’efforce surtout de trouver des propriétaires de bonne volonté, tandis que les lois de Justinien ne mentionnent plus la péréquation qu’à propos des terres abandonnées, do telle sorte qu’elle consiste presque uniquement à mettre ces terres à la charge des fonds de rapport.

Il résulte de ces explications que la péréquation donnait des pouvoirs très- étendus à ceux qui en étaient chargés; il était bien à craindre que ces pouvoirs ne dégénérassent en abus. C’est en effet ce qui eut lieu dans la pratique; de nombreuses lois ont pour but d’y porter remède, et elles établissent des peines sévères pour toutes les fraudes que les pôréquateurs auraient pu commettre. Ces fraudes étaient fréquentes, et elles

donnaient lieu à des plaintes continuelles dont les plus universelles avaient trait à l’usage qui était fait de Vaddictio. Sous prétexte de défendre les intérêts du trésor, les péréquateurs se livraient aux exactions les plus honteuses; ils dépouillaient les petits propriétaires ou se faisaient acheter une juste évaluation , tandis qu’ils se ménageaient l’impunité en favorisant scandaleusement les personnages puissants, dont l’influence aurait pu assurer l’exécution des lois répressives.

Pour redresser toutes les erreurs volontaires ou involontaires, on envoyait parfois un second péréquateur; mais ce moyen, loin d’être efficace, aboutissait le plus souvent à augmenter les abus. On ne trouva, en dernière analyse , d’autre remède que de faire contrôler tous les actes des péréquateurs par le préfet du prétoire, dont le rôle était dominant ici , comme en toute autre matière (1). Des instructions du pouvoir central recommendaient d’exercer ce contrôle d’une manière sévère et effective. Enfin l'empereur, chef suprême de l’administration, avait toujours la facilité d’examiner les actes du péréquateur et de s’assurer s’il avait bien rempli sa mission : car la sanction impériale était nécessaire à toute péréquation, au moins pour la forme.

Cette révision du cens aurait été utile, si la pratique n’avait pas, en viciant son application, paralysé ses effets. Mais, dans tous les cas, même en la supposant faite avec exactitude et justice, elle n’aurait pu qu’atténuer l’inégalité de l’impôt : elle aurait été insuffisante pour remédier

(1) Lydus, De M agi si., liv. 2, p. 105, compare les fonctions du préfet du prétoire à l’océan de l’administration auquel aboutissent tous les fleuves : «... qui quasi oceanus administra tionis reipu- « blicæ est, à quo cuncta flumina mariaque ducuntur. »

efficacement à l’abandon des terres, qui, à raison de la misère croissante des provinces, devint de plus en plus fréquent. Lorsque les exigences du trésor public, jointes aux exactions de ses agents, avaient appauvri la propriété dans une localité, il venait un moment où les recouvrements ne pouvaient plus s'opérer : alors il était nécessaire d’entendre les plaintes des contribuables, qu’on avait négligées tant que les recettes s’étaient opérées; et, sous peine de ne rien avoir, il fallait accorder des remises d’impôts.

Dans ce but, on envoyait un inspecteur chargé d’examiner l’état des lieux. L’inspecteur opérait sur une étendue bien variable selon les circonstances; parfois sur toute une province (1), parfois sur une cité (2), parfois même sur de simples propriétés particulières (3) ; le plus souvent sa mission était restreinte et consistait principalement à empêcher le délaissement des fonds (4). Pour la remplir, il avait à sa disposition deux moyens énergiques : la compensatio et Y adjectio ou s-iSbAvi.

Lorsqu’il choisissait le premier moyen, l’inspecteur devait recommencer toutes les opérations du cens, telles que arpentage, évaluations, etc., sur toutes les terres soumises à son inspection. Puis il faisait une masse des fonds déserts et des fonds fertiles, et calculait sur cette masse si le revenu présumé était exagéré. Selon qu’il reconnaissait cette évaluation comme juste ou inexacte, il la maintenait ou la diminuait; dans le premier cas, en effet, il n’en résultait pas d’inconvénient, puisque le

(1) L. 2, 12, 13, G. Th., deindulg . — L. 186, de. decur ., G. Th.

(2) L. 3 el 8, C. Th., de ccnsil.

(3) L. 3 et i i, G. Th., de censit.

(4) L, 7, G, Th., de local, fond . — L. 5, G. Th., de coll. douât.

déficit provenant des terres stériles était comblé pnr le profit retiré des autres terres; dans le second cas, il fallait établir la résultante moyenne des différentes valeurs.

Cette compensation était forcée, et il n’était jamais permis de demander la décharge d’un fonds désert, si l’on avait d’autres fonds fertiles (1). Elle était d’ailleurs appliquée avec une grande rigueur, et en toute matière, même en dehors des inspectiones. Ainsi, lorsque dans une hérédité il se rencontrait des fonds de valeurs diverses, ceux qui en bénéficiaient à un titre quelconque étaient tenus éventuellement de payer l’impôt pour toutes les terres de l’hérédité. Ils ne pouvaient se soustraire à cette obligation qu’en abandonnant non-seulement les immeubles, mais même les meubles (2); on prétendait fonder cette obligation sur le principe que l’adition de l’hérédité ne peut être faite pour partie. Cet exemple nous montre jusqu’à quel point la fiscalité sait fonder ses exigences les moins justifiées sur les principes de droit les plus certains.

Lorsqu’un individu ne possédait que des terres stériles, il était impossible d’établir aucune compensation, et il fallait bien lui accorder une décharge complète, aperia cl absolut a levarnenta (3). Cette décharge, amenée par la nécessité, pouvait favoriser une fraude, car les potenles achetaient aux petits propriétaires toutes les terres fertiles dont le produit permettait facilement d’acquitter les contributions; toutes les mauvaises terres restaient entre les mains d'insolvables, sur lesquels l’action du

(1) L. 10, 17, 31 , C. Th., de ann.

(2) L. 1-1, C. Th., de censü.

(3) G. Th.. 1. 4. de ann.

fisc était, inefficace , puisqu’ils étaient sans ressources, nervis virium succisis. Pour réprimer cette fraude , on obligeait les acheteurs de terres de rapport à prendre une fraction correspondante de terres incultes. Ce système fiscal , essentiellement arbitraire , n’était pas toujours applicable. Quelques inspecteurs, le trouvant commode pour accomplir leur mission, avaient essayé de le généraliser; des lois rigoureuses furent rendues pour en restreindre l’application. Examinons dans quelle limite elle était possible?

L’historique do l’e-iéoL/i nous fournira des renseignements sur ce point. Il faut en chercher l’origine dans les concessions emphytéotiques des biens du fisc ou du domaine privé. Ces concessions comprenaient souvent des champs de diverses qualités, les uns productifs et les autres stériles. Or, l’adjudication étant faite à tant par jugcro, les gens riches qui seuls avaient pu se rendre adjudicataires de la totalité, cédaient les terres improductives, chargées d’un cens égal aux terres fertiles, à quelques malheureux séduits par la perspective d’être propriétaires. Ces derniers, devenus redevables du fisc, s’apercevaient bientôt de l’inutilité de la concession, et, par suite de l’impossibilité où ils se trouvaient d’acquitter les fermages et les impôts, ils abandonnaient le plus souvent les possessions qu’ils convoitaient naguère. Ainsi, les recouvrements devenaient impossibles ; et il en était de même si le délaissement n’avait pas lieu, à raison de l’insolvabilité des possesseurs.

Lour empêcher de si fâcheux résultats, les empereurs donnèrent au fisc le droit de réunir les fermages et les impôts des terres stériles, détachées d’une concession, aux fermages et aux impôts afférents aux terres fertiles

de la même concession (1), c’est là l’emêolr, ou adjectio. Elle ne pouvait avoir lieu qu’entre les terres provenant d’une même concession.

Ainsi restreinte, Y adjectio se justifie très-bien, au moins en ce qui concerne le paiement des fermages, car elle n’est qu’une conséquence de l’hypothèque tacite que le fisc avait pour tous ses contrats. En ce qui touche les impôts, l ’ adjectio est une exception à la règle du droit commun, suivant laquelle l’impôt frappe le détenteur actuel, ne remonte pas à ses auteurs et ne réfléchit pas sur ses voisins. Cependant, elle peut se comprendre, parce que le recouvrement des impôts était devenu une nécessité, et qu’en matière de biens domaniaux, les curies n’en étaient pas responsables (2).

Mais elle n’avait aucune raison d’être appliquée aux biens de particuliers : c’est cependant ce qui eut lieu sous l’empire des nécessités financières qui marquent la période de la décadence. La législation sur cette matière subit d’ailleurs de nombreuses variations. Dans son dernier état, c’est-à-dire sous Justinien, elle ne permettait l’&mÇokn que pour les biens des cohéritiers, des associés ou des possesseurs inscrits conjointement sur les livres du cens, en résumé, pour les biens formant un article unique sur la matrice cadastrale (3). Elle n’a lieu que suivant un certain ordre : la terre abandonnée est d’abord imposée aux terres voisines, puis à celles du territoire, enfin à celles d’un autre territoire, s’il ne s’en trouve pas dans le premier de même condition. L’ad-

(1) G. Th., L. 4, de ann. et trib. ; — G. Th., L. 2, de omni agro dcserto.

(2) G. J., L. 2 i , de decur.

(3) Cujas, adNovel., 17, cap. 14.

jectio est, dans tous les cas, obligatoire, on ne peut s’y soustraire que par le délaissement de tous les champs du même origine (1).

Si ce délaissement avait lieu, on mettait les contributions à la charge de la curie, et, lorsque la curie était trop pauvre pour les acquitter, on les répartissait entre tous les propriétaires. Ainsi on commençait par une cidjectio et on finissait par une autre : on tournait dans un cercle vicieux. C’est que le mal était sans remède et que la ruine était inévitable.

Justinien, dans ses Novelles, apporte au système quelques changements qui amènent une amélioration sur trois points principaux. Le droit d’opérer Yadjecliu est enlevé aux inspectores. Ils ont seulement le pouvoir de faire un rapport d’après lequel le juge de la province, autorisé par un rescrit spécial, déclare dans quelles limites l’e-TuêrAyi est applicable. L’ordre dans lequel les terres fertiles doivent être imposées aux terres fertiles est réglementé à nouveau, principalement pour le cas où l’hérédité amène la division des biens. Enfin il n’est plus possible d’associer pour l’impôt les fonds ruraux et les fonds urbains (3). Toutes ces dispositions réalisent sans doute un progrès, mais elles sont insuffisantes., car elles laissent intact le principe même du système, principe déplorable, puisqu’en surchargeant la richesse, il tend à décourager le travail et l’épargne, les deux éléments essentiels de la prospérité sociale.

Il est à peine nécessaire de dire que V adjectio, si vicieuse dans son essence, était devenue plus intolérable

(1) C. J., L. 5, 9, de omni cigro.

(2) C. J., L. I, in fine ; L. 5, de omni. âge.

(3) Voy. pour les détails les Novelles 128, (cap. 7 et 8), 160 et 168.

encore à raison de son application pratique. Les inspectores , comme la généralité des fonctionnaires romains, montraient une profonde corruption et se livraient à des exactions de toute nature : leur présence était redoutée des habitants des provinces, et nous les voyons s’imposer les plus grands sacrifices pour échapper à Yinspectio : ainsi les Macédoniens, quoique écrasés d’impôts, offraient de fournir la moitié de la somme qu'on leur avait imposée, pourvu qu’on ne leur envoyât pas d 'inspector. Pour remédier aux abus, on chargeait les préfets du prétoire de la surveillance des inspectiones . En outre, les mêmes peines étaient applicables aux censitores et aux inspector es. Mais, toutes ces mesures restèrent sans efficacité.