LE CADASTRE

§ /. historique.

L'institution du cadastre n'est pas chose nouvelle en France : la grande œuvre du commencement de ce siècle n est que le développement et le couronnement des essais et des vœux des temps antérieurs. La Gaule^ nous l'avons vu avait un cadastre sous la domination romaine et pendant les règnes des rois de la première race. En étudiant Tirnpôt foncier pendant la troisième race nous avons eu Toccasion d'énumérer les tentatives de cadastre qui se produisirent sous Charles VIII, sous Louis XIV, pendant l'administration de Turgot et la durée éphémère des assemblées provinciales.

Nous n'y reviendrons point. Les théoriciens avaient déjà poussé loin l'étude de la matière : Dutillet de Villars (1), ancien directeur d'opérations cadastrales,

(1) Dutillet de Villars. Précis (Tim projet d'établissement du cadastre

Lamy, ancien commissaire à terrier (!) avaient publié

des projets qui préparaient l'esprit public à l'adoption

dumesurage général de la France. Entre temps il est

vrai, l'opinion avait été fort effrayée par le projet de

loi agraire proposé par Babœuf, alors archiviste feu-

diste en Vermondois^ et Audifred, mathématicien, sous

le nom de « Cadastre pet-pétud > en 1789. Cependant

dans les cahiers des Etats-Généraux, l'exécution du ca.

Castre est demandée par 73 assemblées de la noblesse

)9 58 assemblées du Tiers Etat (2).

Lors de la discussion qui s'engagea à rassemblée nationale au sujet de l'impôt foncier, le 21 septembre 1790, M. Moncalin-Gozon déclara que cet impôt ne pouvait ^tre équitablement réparti qu'au moyen du cadastre. « Cette opération, dit-il, est la plus importante pour ^« le bonheur de tous les Français, et elle pouvait être * exécutée en ce moment avec de grandes facilités, t< sans frais considérabb s et en très-peu de temps» (3). Deux jours après un autre député présentait un projet de cadastre portant à la fois sur la population et sur les terrrs. Mais l'assemblée, tout en adoptant Tidée de ses deux membres, ne partageait pas tout-à-fait leur optimisme et repoussa le projet tout en promettant d en décréter plus tard les bases : < SU n'est pas encore possible d'ordonner la confection d'un cadastre

(1) Lamy. Cadastre universel. 1191.

(2) Macarel et Boulatiguier. De la fortuoe publique eu Fraucj, t. III^ p. 3.

(3) Moniteur Univcrtei du 22 septembre 1790 .

dans tout le royaume, sans doute, rassemblée, persuadée que, sans cadastre, on sera toujours très-loin d'une bonne répartition en décrétera les bases. Jusqu'à ce moment le seul nom de cadastre a effrayé les peuples.... Cependant le cadastre seul peut assurer à chaque citoyen la jouissance cowplèfe et tronquiUe de sa propriété » (1). Remarquons en passant que le cadastre, dans Tesprit du rapporteur Dauchy devait servir nonseulemenl à asseoir Timpôt, mais encore à donner à la "propriété foncière des bases immuables.

Lors du décret du 25 novembre 1790 établissant une contribution foncière sur tous les biens-fonds sans exception il ne fut plus question de cadastre. Mais le 28 août 1791 rassemblée constituante rendit un important décret intitulé : « Décret concernant les décharges et réductions sur la contribution foncière » (|ui renferme un article 22, lequel est à vrai dire la seule disposition législative qui soit relative à la confection du cadastre et qui autorise cette confection. 11 est ainsi conçu : • Les « directoires de département, sur l'avis de ceux du « district, pourront ordonner la levée du plan du ter- « ritoire et l'évaluation du revenu d'une commune, « lorsque cette demande aura été faite par le Conseil « général de la commune, même avant qu'il soit « formé aucune demande en réduction ». Le reste du décret proscrit l'arpentage de certaines communes mais seulement dans le but de faire bonne justice des récla-

(i) Discours du député Dauchy, séance du 4 novembre 1790.

mations: et organise un bureau chargé des opérations.

La Convention exprima le vœu d'une prompte organisation de ce service et du bureau de direction dans un décret du 21-22 mars 1793. Dans un autre décret du 27janvier-ll février 1794, elle charge les comités des finances^ de législation et d'agriculture de présenter incessamment un rapport et un projet de décret sur la confection d'un grand-livre des propriétés territoriales .

Dans un règlement du 6 décembre 4799 pour lorganisation du Conseil d'FItat, un conseiller fut commis pour Tinstruction des affaires relatives aux ponts-etchaussées, canaux et cadastre.

Lo bureau central, composé de soixante mathéma- ■ ticiens, et présidé par Prony ne s'occupa que de travaux purement théoriques, et disparut le 24 mars 1802, sans laisser de traces.

La loi du 3 frimaire an vu qui a réglé le mode d*évalualion du revenu imposable semble avoir abandonné ridée du cadastre parcellaire dont Texéeution paraissait impossible à des hommes comme Bigot de Préamenon et Lebrun. Le premier consul cependant avait adopté les vues de rassemblée nationale sans la confection du cadastre et sa double utilité, mais sans parvenir à faire prévaloir son avis.

A la première réunion des conseils généraux, pluieurs départements parmi lesquels la Haute-Garonne

la Meuse-Inférieure demandaient instamment lacon-

feclion du cadastre général. Lors de la seconde session vingt-quatre conseils généraux reproduisent la proposition et plusieurs demandent Tarpentage parcellaire avec le concours des propriétaires.

Cédant à ces vœux, le gouvernement institua une commission, composée d'employés supérieursde Tadministration des contributions directes, po ir faire des études sur cette matière. Effrayée par l'idée du car dastre parcellaire, cette commission proposa un système intermédiaire qu'on a appelé a cadastre par masses de culture ». Ce procédé consistait à arpenter un certain nombre de communes (deux au moins, et huit au plus par arrondissement) à les expertiser par section et par nature de culture : puis par comparaison avec les terres de même espèce dans toute commune, on espérait pouvoir en déterminer le revenu. On ne tarda pas à reconnaître l'impossibilité d'arriver ainsi à de justes évaluations, et un arrêté du 20 oc'obre 1803 (27 vendémiaire an XI () ordonna (|uo les opérations et les per tes par masses auraient lieu dans toutes les commune^ de France.

On s'occupa immédiatement de la réalisation de c nouveau projet : un concours fut ouvert pour créerai nombre suiflsant de géomètres, les travaux commeo cèrent immédiatement et au bout de la première an née, les arpentages entrepris dans 3,174 commune étaient terminés dans 2,363. Les frais furent d'abon couverts par un impôt spécial, dans chaque départi ment, puis la loi des Finances du 21 février 1805 or

donna qu'il serait ajouté un décime et demi au principal de l'impôt pour former un fond commua destiné à couvrir tous les frais. En 1807, Tarpentage était assura dans 10 631 communes et un an après dans 15,935.

Mais des lenteurs et des difficultés se produisaient à raison des déclarations auxquelles la loi obligeait les propriétaires : beaucoup demandaient même la confection d'un parcellaire à leurs frais. Le ministre dans le compte-rendu de l'administration des finances de i8Û6 déclarait qu'on vertu de la loi des 28 août et 23 septembre 1791 ce travail pouvait être exécuté d'après un simple arrêté préfectoral, et engageait à y recourir. Chose remarquable, l'argument principal qu'il invoque à plusifHirs reprises, c'est la fixation incontestable des limitos dos propriétés ; c'était donc encore l'idée de l'assemblée nationale et du premier cousu! qui était au fond des projets du gouver i^ement et qui décida surtout la substitution du cadastre parcellaire au calastre par masses de culture.

Malheureusement la commission chargée de déternainer les règles et les foi^mes de l'opération, composée de théoriciens et d'agents do l'administration des finances, n'était nullement compétente dans les travaux de délimitation des parcelles, et négligea complet e '^entce côté fondamental de 1 institution. La présence des propriétaires ne fut p )int exigée au coups des op4 i^fttioas; leurs réclamations, contestations, n'étant pa? ^luis'îs, les limites de leurs paroalles restaient dan s

rincertitude. C'était seulement après rachèvement des opérations que les propriétaires pouvaient individuellement critiquer les erreurs dans le nombre, la caltore ou la contenance de leurs biens. Il était donc impossible qu'une contestation sur la propriété se présentit, et en eiïet, elle ne s'est jamais présentée.

Deux rapports du ministre des finances du 27 janvier 1808 ordonnèrent la confection immédiate ^du cadastre et on se mit aussitôt à romvre. A la fin de Tannée les travaux étaient en cours d'exécution dans plus de 3,200 communes, et en 1813, 9.000 communes étaient cadastrées.

En mai 1810, le ministre chargea douze inspecteurs généraux de la rédaction d'un recueil, appelé Beeueil méthodique qui, composé de 1144 articles, forme un véritable code cadastral qui fut imprimé en 1811.

Les travaux furent à peu près abandonnés depuis la première invasion jusqu'en 1818 : des discussions eurent lieu sur le mode do procéder et un certain nombre de conseils généraux votèrent même le retour au cadastre par masses de culture. Cependant l'administration persista, et en 1821 les opérations furent reprises. La loi des finances du 31 juillet 1821 posa en principe, art. 20, qu'à partir du 1" janvier 1822, les opérations cadastrales destinées à rectifier la répartition seraient circonscrites dans chaque département. De ce moment le cadastre n'eut plus pour objet que la répartition proportionnelle de Timpôt entre les propriétaires d'une même commune. Par la même loi les dépenses du ca-

daslre furent mises à la charge de chaque département, les conseils généraux pouvant voter une imposition mnuelle qui ne devait pas dépasser troib centimes du principal.

Nous ne voulons pas entrer dans le détail des h'ingements apportés dans la composition et les attrilutions du personnel chargé d'exécuter le cadastre : e nombreux abus suscitèrent des plaintes auxquelles n tâcha de donner satisfaction en 1827 (1), 1828 et 830. Les travaux furent poussés ave.c activité, et en 850, Topération était terminée par la commune de •eyraux dans le Cantal.

Malheureusement les opérations avaient duré trop >ngtemps, avaient été trop souvent interrompues et éprises suivant des méthodes différentes pour (|u'elles ^ssent pu donner des résultats identiques dans toutes ^s parties de la France. Certaines communei cadastrées dans es années qui suivirent 1808 n ont qu'un ^dastre fort imparfait : les terres ont augmenté de ^leur dans un nombre considérable de déparlements, ^rlRines cultures se sont amélioré s,d autres ont pérililé : c'étaient là des résultats à prévoir et la conservation du cadastre a été et est encore l'objet des préoccupations des contribuables et du gouvernement, ïest en 182S que pour la première fois le Gouvernelaent songea à établir un service spécial |»our la con-

(J) Règlement au 15 mars 1827 comprenant 196 articles, et expliqué par ue circulaire du SO mai suiyant.

servation du cadastre. Le ministre des Qnances demanda des rapports sur .?ette matière à tous ses agents et, par une circulaire du 29 juillet chargea des vérificateurs spéciaux de recueillir des documents sur le meilleur système à appliquer. Les mémoires qui furent composés alors sont unanimes à reconnaitre la nécessité d'une bonne conservation, mais diffèrent complètement quant à la méthode à employer. Des commissions créées dans le même but en 1«^30, 1831, 1832 et 1836 ne propo èrent aucun projet acceptable. Enfin, en 1837, une cinquième et dernière commission, après avoir examiné et repoussé toutes les propositions précédentes, adopta un système qui consistait à appliquer annuellement, sur les plans et les états de sections, les mutations eiïectuées jusque là seulement sur la matric*, et à reviser Tévaluation tous les trente ans. Il y aurait eu pour deux cantons, un contr«Meur conservateur qui dans de fréquentes tournées eut recueilli les mutations et fait sur le terrain les travaux nécessaires pour la division ou la réunion des parcelles.

Ce système conduisait directement au renouvellement général du cadastre par délimitation : aussi le gouvernement effrayé, refusa de se laisser entraîner dans cette voie.

En 18i5, dans la séance de la Chambre des députés du 4 juin, le ministre des finances promit de présenter à la séance prochaine, un projet de loi qui devait s'appliquer principalement sur la conservation du cadastre, et notamment aux mesures à prendre pour

'^faire les opérations mal faites. En exécution de cette promesse, un projet de loi fut présenté en 1846; en Voici les deux principales dispositions :

Art. 1*^ « Le cadastre sera refait dans les communes «< cadastrées depuis plus de trente ans.

Art. 2. — -A partir du renouvellement, les mutait tions seront annuellement appliquées sur les plans, < sur les tableaux indicatifs ou états de division et sur « les matrices cadastrales. »

Tous les changements survenus dans les formes ou les limites des parcelles seraient reconnus et constatés sur les lieux en présence des propriétaires dûment convoqués ou de leurs représentant ; tous les actes authentiques ou privés, exploits d'huissiers, jugements, devaient à p«ine de 50 francs d'amende, énoncer la Section el le numéro des parcelles mentionnées.

L'essai a été fait dans douze communes, et la méthode tracée par Tinstruction du 29 juin 1840 s'est prêtée à toutes les combinaisons. Les conseils généraux consultés, donnèrent leur approbation au projet, qui eût été ans doute converti on projet do loi sans les événements politiques de 1848.

Cependant, les défauts du cadastre étaient si grands qu'avant 1840 plusieurs communes entreprirent de renouveler le leur, et recommencèrent Tarpentaj^e et l'éval'iation de leurs parcelles par les anciens procédés: les départements fournissaient les fonds nécessaires à laide de centimes additionnels. En 10 ans, le cadastre fut ainsi refait dans 120 cantons entiers et dans une

centaine do communes. Si Ion eut persisté dans cette voie, la France .se fut trouvée dotée d'un second cadastre aussi défectueux que l'ancien et qui n'eût pas coûté moins. Heureusement qu'un contribuable, possesseur de bien dans la d^to-d'Or, dont Tallivrement cadastral avait été plus que doublé par suite du lenouvellement, réclama contre cette surtaxe. Gomme la loi du *5 septembre 1807 pose en principe Timmutabilité des évaluations des revenus des propriétés non habitées, la demande fut accueillie par le Conseil de préfecture et r.arrêté confirmé par une décision du Conseil d'Etat, le 15 mai 1848. Toutes les côtes d'impôt foncier des communes recadastrées se trouvaient exposées à subir le même sort. Pour éviter cette conséquence, la loi des finances du 7 août 1850 décida dans un article 7 que dans toute commune cadastrée depuii 30 ans au moins, il pouvait être, procédé à la révision, et au

renouvellement d i cadastre sur la demande, -oit du Conseil général du département, soit du Conseil municipal do la commune, à la charge par le département ou la commune de pourvoi:* aux frais des nouvelles opérations.

Quant aux renouvellements déjà opérés, le législateur en reconnaît l'irrégularité: mais il permet de les régulariser sur la demanda des conseils généraux. 11 autorise de plus 1r continuation des opérations commencées avant la loi nouvelle.

Dans lo rapport qu'il fit sur cette loi, M. Gouin, au nom de la Commission de l'Assemblée législative in-

sîstait sur l'utîlilé d'une loi portant renonvellenoent complet du cadastre et ne présentait les dispositions ci-dessus que comme expédients provisoires. La loi est toujours attendue et le provisoire non régit encore. Les critiques n'ont pas manqué pourtant n cette loi : dès 1853 cinquante et un Conseils généraux demandent le retour à l'ancienne législation. En 1861, M. Bonjean montrait tous les inconvénients économiques ©t administratifs de la loi de 1850 (1), inconvénients auxquels il devait indiquer un remède dans un autre discours prononcé également au Sénat le 6 avril 1866. Le désastre de 1870 et laugmentation d'impôt qui ®n fut la conséquence viennent cruellement montrer ^'inconvénient de notre cadastre. L'Assemblée nationale allégua l'inégalité de la répartition des charges foncières pour refuser de les augmenter, alors qu'elle chargeait ^ l'extrême tous les autres impôts. Aussi, dès qu'il fut i^ossible de s'occuper de l'administration intérieure, ^^s réclamations s'élevèrent et des projets de loi que ^ous examinerons plus loin, furent présentés sur la Matière.

§ II Confection du cadastre,

L-a confection du cadastre comprend deux séries d'o- P^ï^ations distinctes qui correspondent au double but de ^ travail : le levé du plan et l'évaluation du revenu. .

(*) Séance du Sénat du 27 juin 1861.

Le levé du plan se subdivise en quatre opératii«ns :

l*" Délimitatian. — La délimitation ded communes est Topération préliminaire indispensable; elle a pour bul d'enfermer dans des limites précises les parcelles qui doivent être cadastrées. Elle est confiée à un géomètre en chef nommé par le ministre des finances (Ciroul. 29 juillet 1829) et aidé par des géomètres choisis par lui avec Tautorisation du préfet* (Règl. 10 oct. 1821) Quand la délimitation ne donne lieu à aucune difficulté, le géomètre en chef rédige un procèsverbal qu'il signe et fait signer par les maires des communes intéressées : puis il rédige un second procèsverbal indiquant la division de la commune en sections et le fait signer de même. S'il y a contestation, il mentionne dans le procès-verbal les prétentions respectives sur lesquelles il est statué par le préfet s'il s'agit des communes d'un même département, et par 1«' chef de TEtat si la question intéresse plusieurs départements. (0. 3 oct. 1821). La délimitation n'est donc pas iroumiseaux formalités de la loi du 18juilletl^37; maissll y avait lieu à distraction ou cession de territoire, celles-ci devraient être suivies, (Conseil d'Etat 28 fév. 1838. — Cire. Int., 30 avril 1838)

Triangulation. — C'est Topération qui consisie à couvrir le sol de la commune d'un réseau de triangle afin de faciliter le lever du plan et la vérification des travaux d'arpentage. Pour rendre plus commode

îs recherches à faire dans le cadastre on divise préalablement la commune en sections qui sont cadas- "ées séparément.

Arpentage parcellaire, — Il ne peut être commencé u*après approbation donnée au procès-verbal de déliiiiation et vérification de la triangulation opérée par 3 g^éomètre en chef qui doit refaire tous les calculs, lègl. 15 mdrsl028). Les communes qui doivent être arentées sont partagées entre des géomètres de première lasse accrédités auprès des maires par le préfet. Les ropriétaires, ayant intérêt à contrôler l'arpentage, sont irévenus par un avis publié par le maire. Le géomètre père par parcelles, c'est à-dire par pièces de terre disinctes de celles qui Tenvironnent soit parce que la sarcelle considérée appartient à un autre propriétaire, oit parce que sa culture la distingue de ses voisines : i il ne doit lever les propriétés que d'après les jouissances lu moment où il opère. » (0. iO oct. 1821). Le maire loit seconderle géomètre dans ses opérations : celui-ci iresse un bulletin indiquant toutes les parcelles que chaque propriétaire possède dans la commune, avec leur contenance et le lui remet : chacun est ainsi mis à même de contrôler les désignations et les contenances Si une portion de terrain est contestée entre deux personnes, le géomètre doit tâcher de les concilier; s'il n'y parvient pas et s'il y a sur le terrain des limites apparentes, il indique par des lignes ponctuées les [imites probables, sauf rectification. S'il n'y a pas de

limites apparentes, il ne fait qo'one parcelle de toute la propriété contestée.

V&rification. — Le géomètre en chef vérifie le plan sur le terrain et dresse procès-Terbal de la vérification. Si le plan doit être rejeté, le géomètre donne les détails de la vérification, afin que le préfet, sur le rapport du directeur des contributions directes* puisse prononcer en connaissance de cause. Le géomètre fait aussi le calcul des contenances de toutes les parcelles et soumet ce travail au contrôle du directeur chargé de faire les calculs par masse.

La minute du plan est gardée par la direction des contributions, une copie en est faite par la commune ; on y joint un tableau d'assemblage représentant la totalité de la circonscription.