CHAPITRE III

La loi de 1791, votée sous la pression de besoins urgents, et pouB remédier à un déficit qui s'élevait en t788à 160,827,492 1. (Compte-rendu de Necker dans la première séance des Etats-Généraux) avait réparti sur toutes les terres de France une contribution de 300,000.000 de livres. Ce nëlait là, le gouvernement Tavouait, qu'une mesure provisoire; le mode do répartition en était reconnu si défectueux que TAssemblée ne voulut pas même entrer dans la discussion détaillée de son mécanisme et que l'ensemble du projet fut voté par acclamations. La loi do Tan VII qui, dans Tesprit de ses auteurs devait changer le caractère de cet impôt, vient au contraire, par un singulier concours de circonstances rendre ce provisoire définitif.

En effet, dans la pensée de la Constituante, la loi de frimaire ne formait que la première partie de la légis* lation sur Timpôt foncier. D'après cette loi l'impôt restait, il est vrai, de répartition : on tenait à cette forme

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qui avait Favantage de donner avec précision au Irésop les sommes dont il avait besoin, et de ne pas effrayer le contribuable, mais la création d'un cadastre devait, comme à Tépoque romaine, le transformer en impôt de quotité. Ce cadastre, voté en 1801 réaliserait, croyait-on, les desiderata qu'exposait le ministre des finances de 1807 en présentant un nouveau projet : « Le cadastre présentera le produit net imposable dans « chacune des communes de France et par conséquent « dans Tensemble de chaque département. Alors la « contribution foncière reprendra le double caractère « d'impôt proportionnel et d'impôt de quotité que TAs- « semblée constituante avait voulu lui donner, mais « dont elle n était pas susceptible tant que la ma. t< tière imposable n'était pas connue. Cette base une € fois acquise la loi dira: « La contribution foncière « sera du neuvième, par exemple, des revenus nets w constatés par les matrices cadastrales des diverses « communes de chaque département. Il résultera de « cette disposition générale que le gouvernement aura « certainement cette somme à sa disposition et qu'en « même temps aucun propriétaire ne pourra être im- « posé au-delà du neuvième de son revenu. » D'un côté on pourrait donc, grâce à Tallivrement, demandera chacun une quote part de ses bénéfices fonciers; et d'autre part, en additionnant les revenus de loutes les parcelles de France, on eûi connu exactement les ressources du territoire. On eût alors facilement formé les contingents de chaque département,

de chaque commune, de chaque parcelle. C'eût été la perfection dans Tégalité proportionnelle.

Malheureusement les difficultés pratiques et Tignorance des contribuables firent modifier progressive- Uient le cadastre qui ne sert plus aujourd'hui qu'à la répartition individuelle Fimpôt est demeuré de répartition et la majeure partie des inégalités primitives subsistent ^encore.

Nous allons étudier d'abord l'historique de ce grand travail, et les moyens employés pour sa confection Nous verrons ensuite dans quelle mesure il est utilisé pony la répartition de limpôt foncier et à quelles autorités celle-ci est dévolue.

Gormeray *•

SECTION I

LE CADASTRE § /. historique.

L'institution du cadastre n'est pas chose nouvelle en France : la grande œuvre du commencement de ce siècle n'est que le développement et le couronnement des essais et des vœux des temps antérieurs. La Gaule^ nous l'avons vu avait un cadastre sous la domination romaine et pendant les règnes des rois de la première race. En étudiant l'impôt foncier pendant la troisième race nous avons eu Toccasion d'énumérer les tentatives de cadastre qui se produisirent sous Charles VIII, sous Louis XIV, pendant l'administration de Turgot et la durée éphémère des assemblées provinciales.

Nous n'y reviendrons point. Les théoriciens avaient déjà poussé loin l'étude de la matière : Dutillet de Villars (1), ancien directeur d'opérations cadastrales,

(Ij Dutillet de Villars. Précis d'un projet d'établissement du cadastre

Lamy, ancien commissaire à terrier (1) avaient publié des projets qui préparaient l'esprit public à l'adoption du mesurage général de la France. Entre temps il est vrai, l'opinion avait été fort effrayée par le projet de loi agraire proposé par Baboeuf, alors archiviste feudiste en Yermondois, et Audîfred, mathématicien, sous le nom de € Cadavre perpétwl • en 1789. Cependant dans les cahiers des Etats-Généraux, Texécution du ca. dastre est demandée par 73 assemblées de la noblesse )e 58 assemblées du Tiers Etat (2).

Lors de la discussion qui s'engagea à l'assemblée nationale au sujet de l'impôt foncier, le 21 septembre 1790, M. Moncalin-Gozon déclara que cet impôt ne pouvait être équitablemenl réparti qu'au moyen du cadastre.

« Cette opération, dit-il, est la plus importante pour w le bonheur de tous les Français, et elle pouvait être • exécutée en ce moment avec de grandes facilités, « sans frais considérabI« s et en très-peu de temps» (3). Deux jours après un autre député présentait un projet de cadastre portant à la fois sur la population et sur les terros. Mais l'assemblée, tout en adoptant l'idée de ees deux membres, ne • partageait pas tout-à-fait leur optimisme et repoussa le projet tout en promettant d'en décréter plus tard les bases : € S'il n'est pas encore possible d'ordonner la confection d'un cadastre

(1) Lamy. Cadattre uniTersel. 1791.

(2) Maearel et BoolatigDier. De la fortune publique en France, t. 111^ p. 3.

(3) MmiUur Umhcn$i du 22 septemltre 1190 .

dans tout le royaume, sans doute, l'assemblée, persuadée que, sans cadastre, on sera toujours très-loin d'une bonne répartition en décrétera les bases. Jusqu'à ce moment le seul nom de cadastre a effrayé les peuples.... Cependant le cadastre seul peut assurer à chaque citoyen la jouissance cowplèie et tranquille de sa propriété » (1). Remarquons en passant que le cadastre, dans l'esprit du rapporteur Dauchy devait servir nonseulement à asseoir l'impôt, mais encore à donner à la propriété foncière des bases immuables.

Lors du décret du 25 novembre 1790 établissant une contribution foncière sur tous les biens-fonds sans exception il ne fut plus question de cadastre. Mais le 28 août 1791 l'assemblée constituante rendit un important décret intitulé : « Décret concernant les décharges et réductions sur la contribution foncière » qui renferme un article 22, lequel est à vrai dire la seule disposition législative qui soit relative à la confection du cadastre et qui autorise cette confection. Il est ainsi conçu : • Les « directoires de département, sur l'avis de ceux du « district, pourront ordonner la levée du plan du ter- « ritoire et l'évaluation du revenu d'une commune, « lorsque cette demande aura été faite par le Conseil « général de la commune, même avant qu'il soit « formé aucune demande en réduction ». Le reste du décret prescrit l'arpentage de certaines communes mais seulement dans le but de faire bonne justice des récla-

(1) Discours du député Dauchy, séance du 4 novembre 1790.

mations; et organise un bureau chargé des opérations.

La Convention exprima le vœu d'une prompte organisation de ce service et du bureau de direction dans un décret du 21-22 mars 1793. Dans un autre décret du 27janvier-ll février 1794, elle charge les comités des finances^ de législation et d'agriculture de présenter incessamment un rapport et un projet de décret sur la confection d'un grand-livre des propriétés territoriales .

Dans un règlement du 6 décembre 1799 pour l'organisation du Conseil d'Etat, on conseiller fut commis pour l'instruction des affaires relatives aux ponts-etchaussées, canaux et cadastre.

Le bureau central, composé de soixante mathématiciens, et présidé par Prony ne s'occupa que de travaux purement théoriques, et disparut le 24 mars 1802, sans laisser de traces.

La loi du 3 frimaire an vu qui a réglé le mode d'évaluation du revenu imposable semble avoir abandonné ridée du cadastre parcellaire dont l'exécution paraissait impossible à des hommes comme Bigot de Préamenon et Lebrun. Le premier consul cependant avait adopté les vues de l'asiemblée nationale sans la confection du cadastre et sa double utilité, mais sans parvenir à faire prévaloir son avis.

A la première réunion des conseils généraux, plusieurs départements parmi lesquels la Haute-Garonne et la Meuse-Inférieure demandaient instamment lacon-

fection du cadastre général. Lors de la seconde f^ession vingt-quatre conseils généraux reproduisent la proposition et plusieurs demandent l'arpentage parcellaire avec le concours des propriétaires.

Cédant à ces vœux» le gouvernement institua une commission, composée d'employés supérieursde l'administration des contributions directes, po ir faire des études sur cette matière. Effrayée par Vidée du cadastre parcellaire, cette commission proposa un sys* tème intermédiaire qu'on a appelé « cadastre par masses de culture ». Ce procédé consistait à arpenter un certain nombre de communes (deux au moins, et huit au plus par arrondissement) à les expertiser par section et par nature de culture : puis par comparaison avec les terres de même espèce dans toute commune, on espérait pouvoir en déterminer le revenu. On ne tarda pas à reconnaître l'impossibilité d'arriver ainsi à de justes évaluations, et un arrêté du 20 octobre 1803 (27 vendémiaire an Xlt) ordonna que les opérations et les pertes par masses auraient lieu dans toutes les communes de France.

On s'occupa immédiatement de la réalisation de ce nouveau projet : un concours fut ouvert pour créer un nombre suffisant de géomètres, les travaux commencèrent immédiatement et au bout de la première année, les arpentages entrepris dans 3,174 communes étaient terminés dans 2,363. Les frais furent d'abord couverts par un impôt spécial, dans chaque département, puis la loi des finances du 21 février 1805 or-

donna qu'il serait ajouté un décime et demi au principal de l'impôt pour former un fond commun destiné à couvrir tous les frais. En 1807, Tarpentage était assuré dans 10 631 communes et un an après dans 15,935.

Mais des lenteurs et des difficultés se produisaient à raison des déclarations auxquelles la loi obligeait les propriétaires : beaucoup demandaient même la confection d'un parcellaire à leurs frais. Le ministre dans le compte-rendu de l'administration des finances de 1806 déclarait qu'en vertu de la loi des 28 août et 23 septembre 1791 ce travail pouvait être exécuté d'après un simple arrêté préfectoral, et engageait à y recourir. Chose remarquable, Targument principal qu'il invoque à plusieurs reprises^ c'est la fixation incontestable des limites dos propriétés ; c'était donc encore l'idée de l'assemblée nationale et du premier consul qui était au fond des projets du gouver nement et qui décida'surtout la substitution du cadastre parcellaire au calastre par masses de culture.

Malheureus«ment la commission chargée de déterminer les règles et les formes de l'opération, composée de théoriciens et d'agents do l'adminislration des finances, n'était nullement compétente dans les travaux de délimitation des parcelles, et négligea complète ment ce côté fondamental de l'iastitution. La présence des propriétaires ne fut poiat exigée au cours des op3 rations; leurs réclamations, contestations, n'étant pas alnis^s, les limites de leurs parcalles restaient dan s

rincertitude. Cétait seulement après 1 achèvement des opérations que les propriétaires pouvaient individuellement critiquer les erreurs dans le nombre, la culture ou la contenance de leurs biens. Il était donc impossible qu'une contestation sur la propriété se présentât^ et en effet, elle ne s'est jamais présentée.

Deux rapports du ministre des finances du 27 janvier 1808 ordonnèrent la confection immédiate du cadastre et on se mit aussitôt à Tœuvre. A la fin de Tannée les travaux étaient en cours d'exécution dans plus de 3,200 communes, et en 1813, 9.000 communes étaient cadastrées.

En mai 1810, le ministre chargea douze inspecteurs généraux de la rédaction d'un recueil, appelé BeciieU méthodique qui, composé de 1144 articles, forme un véritable code cadastral qui fut imprimé en 1811.

Les travaux furent à peu près abandonnés depuis la première invasion jusqu'en 1818 : des discussions eurent lieu sur le modo do procéder et un certain nombre de conseils généraux votèrent même le retour au cadastre par masses de culture. Cependant l'administration persista, et en 1821 les opérations furent reprises. La loi des finances du 31 juillet 1821 posa en principe, art. 20, qu'à partir du 1" janvier 1822, les opérations cadastrales destinées à rectifier la répartition seraient circonscrites dans chaque département. De ce moment le cadastre n'eut plus pour objet que la répartition proportionnelle de l'impôt entre les propriétaires d'une même commune. Par la même loi les dépenses du ca-

dastre furent mises à la charge de chaque déparlement, les conseils généraux pouvant voter une imposition annuelle qui ne devail pas dépasser troib centimes du principal .

Nous ne voulons pas entrer dans le détail des changements apportés dans la composition et les attributions du personnel chargé d'exécuter le cadastre : de nombreux abus suscitèrent des plaintes auxquelles on tâcha de donner satisfaction en 1827 (1), 1828 et 1830. Les travaux furent poussés avec activité, et en 1850, Topération était terminée par la commune de Leyraux dans le Gantai.

Malheureusement les opérations avaient duré trop longtemps, avaient été trop souvent interrompues et reprises suivant des méthodes différentes pour qu'elles eussent pu donner des résultats iJentiques dans toutes les parties de la France. Certaines communes cadastrées dans es années qui suivirent 1808 n*ont qu'un cadastre fort imparfait : les terres ont augmenté de valeur dans un nombre considérable de départements, certaines cultures se sont amélioré s, d'autres ont périclité : c'étaient là des résultats à prévoir et la conservation du cadastre a été et est encore l'objet des préoccupations des contribuables et du gouvernement. C'est en 182^ que pour la première fois le Gouvernement songea à établir un service spécial pour la con-

(1) Règlement au 15 uiars 1^27 compreDant 126 articles, et expliqué par uhe circulaire du 90 mai solTant.

servation du cadastre. Le ministre des finances demanda des rapports sur c^ette matière à tous ses agents et, par une circulaire du 29 juillet chargea des vérificateurs spéciaux de recueillir des documents sur le meilleur système à appliquer. Les mémoires qui furent composés alors sont unanimes à reconnaitre la nécessité d'une bonne conservation, mais diffèrent complètement quant à la méthode à employer. Des commissions créées dans le même but en 1H30, 1831, 1832 et 1836 ne propo èrent aucun projet acceptable. Enfin, en 1837, une cinquième et dernière commission, après avoir examiné et repoussé toutes les propositions précédentes, adopta un système qui consistait à appliquer annuellement, sur les plans et les états de sections, les mutations effectuées jusque là seulement sur la matrice et à reviser l'évaluation tous les trente ans. Il y aurait eu pour deux cantons un contrAleur conservateur qui dans de fréquentes tournées eut recueilli les mutations et fait sur le terrain les travaux nécessaires pour la division ou la réunion des parcelles.

Ce système conduisait directement au renouvellement général du cadfiistre par délimitation : aussi le gouvernement effrayé, refusa de se laisser entraîner dans cette voie.

En 1845, dans la séance de la Chambre des députés du 4 juin, le ministre des finances promit de présenter à la séance prochaine, un projet de loi qui devait s*appliquer principalement sur la conservation du cadastre, et notamment aux mesures à prendre pour

refaire les opérations mal faites. En exécution de cette promesse, un projet de loi fut présenté en 1846; en voici les deux principales dispositions:

Art. 1"' « Le cadastre sera refait dans les communes a cadastrées depuis plus de trente ans.

Art. 2. — ' A partir du renouvellement, les muta- « tiens seront annuellement appliquées sur les plans, c sur les tableaux indicatifs ou états de division et sur < les matrices cadastrales. »

Tous les changements survenus dans les formes ou les limites des parcelles seraient reconnus et constatés sur les lieux en présence des propriétaires dûment convoqués ou de leurs représentant ; tous les actes authentiques ou privés, exploits d'huissiers, jugements, devaient à p^ine de 50 francs d'amende, énoncer la section et le numéro des parcelles mentionnées.

L'essai a été fait dans douze communes, et la méthode tracée par Tinstruction du 29 juin 1840 s'est prêtée à toutes les combinaisons. Les conseils généraux consultés, donnèrent leur approbation au projet, qui eût été ans doute converti on projet de loi sans les événements politiques de 1848.

Cependant, les défauts du cadastre étaient si grands qu'avant 1840 plusieurs communes entreprirent de renouveler le leur, et recommencèrent l'arpentage et l'évaluation de leurs parcelles par les anciens procédés: les départements fournissaient les fonds nécessaires à l'aide de centimes additionnels. En 10 ans, le cadastre fut ainsi refait dans 120 cantons entiers et dans une

centaine de communes. Si Ion eut persisté dans cette voie, la France se fut trouvée dotée d'un second cadastre aussi défectueux que l'ancien et qui n'eût pas coûté moins. Heureusement qu'un contribuable, possesseur de bien dans la Gi>te-d*Or, dont lallivrement cadastral avait été plus que doublé par suite du lenouvellement, réclama contre cette surtaxe. Gomme la loi du '5 septembre 1807 pose en principe Timmutabilité des évaluations des revenus des propriétés non habitées, la demande fut accueillie par le Conseil de préfecture et l'arrêté confirmé par une décision du Conseil d'Etat, le 15 mai 1848. Toutes les côtes d'impôt foncier des communes recadastrées se trouvaient exposées à subir le môme sort. Pour éviter cette conséquence, la loi des finances du 7 août 1850 décida dans un article 7 que dans toute commune cadastrée depuis 30 ans au moins, il pouvait être procédé à la révision, et au renouvellement da cadastre sur la demande^ -oit du Conseil général du département, soit du Conseil municipal de la commune, à la charge par le département ou la commune de pourvoi? aux frais des nouvelles opérations.

Quant aux renouvellements déjà opérés, le législateur en reconnaît l'irrégularité : mais il permet de les régulariser s'jr la demand-^ des conseils généraux. Il autorise de plus la continuation des opérations commencées avant la loi nouvelle.

Dans le rapport qu'il fit sur cette loi, M. Gouin, au nom de la Commission de TyVssemblée législative in-

sistait sur Futililé d'une loi portant renouvellement complet du cadastre et ne présentait les dispositions ci-dessus que comme expédients provisoires. La loi est toujours attendue et le provisoire non régit encore.

Les critiques n'ont pas manqué pourtant h cette loi : dès 1853 cinquante et un Conseils généraux demandent le retour à Tancienne législation. En 1861, M. Bonjean montrait tous les inconvénients économiques et administ^^atifs de la loi de 1850 (1), inconvénients auxquels il devait indiquer un remède dans un autre discours prononcé également au Sénat le 6 avril 1866.

Le désastre de 1870 et laugmentation d'impôt qui en fut la conséquence viennent cruellement montrer rinconvénient de notre cadastre. L'Assemblée nationale allégua l'inégalité de la répartition des charges foncières pour refuser de les augmenter, alors qu'elle chargeait à l'extrême tous les autres impôts. Aussi, dès qu'il fut ])ossible de s'occuper de l'administration intérieure, des réclamations s'élevèrent et des projets de loi que nous examinerons plus loin, furent présentés sur la matière.

§ II Confection du cadastre.

La confection du cadastre comprend deux séries d'opérations distinctes qui correspondent au double but de ce travail : le levé du plan et l'évaluation du revenu.

(1) Séance du Sénat du 21 juin 1861 .

Le levé du plan se subdivise en quatre opérations :

!• Déliwitatiary. — La délimitation des communes est Topération préliminaire indispensable; elle a pour but d'enfermer dans des limites précises les parcelles qui doivent être cadastrées. Elle est confiée à un géomètre en chef nommé par le ministre des finances (Circul. 29 juillet 1829) et aidé par des géomètres choisis par lui avec l'autorisation du préfet, (Règl. 10 oct. 1821) Quand la délimitation ne donne lieu à aucune difficulté, le géomètre ^n chef rédige un procèsverbal qu'il signe et fait signer par les maires des communes intéressées : puis il rédige un second procèsverbal indiquant la division de la commune en sections et le fait signer de même. S'il y a contestation, il mentionne dans le procès-verbal les prétentions respectives sur lesquelles il est statué par le préfet s'il s'agit des communes d'un même département, et par le chef de l'Etat si la question intéresse plusieurs départements. (0. 3 oct. 1821). La délimitation n'est donc |>as soumise aux formalités de la loi du 18juilletl^37; maiss*il y avait lieu à distraction ou cession de territoire, celles-ci devraient être suivies, (Conseil d'Etat 28 fév. 1838. — Cire. Int., :^0 avril 1838)

Triangulation. — C'est l'opération qui consiste à couvrir le sol de la commune d'un réseau de triangle afin de faciliter le lever du plan et la vérification des travaux d'arpentage. Pour rendre plus commode

les recherches à faire dans le cadastre on divise préalablement la commune en sections qui sont cadastrées séparément.

Arpentage parcellaire. — Il ne peut être commencé qu après approbation donnée au procès- verbal de déli> mitation et vérification de la triangulation opérée par le géomètre en chef qui doit refaire tous les calculs. iRègl. 15 mdrsl028). Les communes qui doivent être arpentées sont partagées entre des géomètres de première classe accrédités auprès des maires par le préfet. Les propriétaires, ayant intérêt à contrôler l'arpentage, sont prévenus par un avis publié par le maire. Le géomètre opère par parcelles, c'est à-dire par pièces de terre distinctes de celles qui Tenvironnent soit parce que la parcelle considérée appartient à un autre propriétaire, soit parce que sa culture la distingue de ses voisines : « il nedoit lever les propriétés que d'après les jouissances au moment où il opère. » (0. 10 oct. 1821). Le maire doit seconder le géomètre dans ses opérations : celui-ci dresse un bulletin indiquant toutes les parcelles que chaque propriétaire possède dans la commune, avec leur contenance et le lui remet : chacun est ainsi mis à même de contrôler les désignations et les contenances Si une portion de terrain est contestée entre deux personnes, le géomètre doit tâcher de les concilier; s'il n'y parvient pas et s'il y a sur le terrain des limites apparentes, il indique par des lignes ponctuées les limiles probables, sauf rectification. S'il n'y a pas de

limites apparentes^ il ne fait qu'une parcelle de toute la propriété contestée.

Vérification. — Le géomètre en chef vérifie le plan sur le terrain et dresse procès-verbal de la vérification. Si le plan doit être rejetié, le géomètre donne les détails de la vérification, afin que le préfet, sur le rapport du directeur des contributions directf^, puisse prononcer on connaissance de cause. Le géomètre fait aussi le calcul des contenances de toutes les parcelles et soumet ce travail au contrôle du directeur chargé de faire les calculs par masse.

La minute du plan est gardée par la direction des contributions, une copie en est faite par la commune ; on y joint un tableau d'assemblage représentant la totalité de la circonscription.