Partie historique des établissements hospitaliers

, Nous rentrons maintenant dans la question que nous devons traiter , c’est-à-dire l’étude des établissements hospitaliers en France. Mais nous avons pensé que l’historique de ces établissements était un des points non des moins importants de leur étude, en nous montrant leurs origines, aussi bien que les divers moyens employés par la charité publique à des époques différentes, pour subvenir, autant qu’il était possible, à de nombreuses infortunes.

L’origine des établissements hospitaliers en France se trouve dans les anciens refuges pour les pèlerins. Le premier hôpital dont il soit fait mention est celui de Lyon, fondé au vi« siècle, sous la monarchie des

Francs, par Childebert. Cet hôpital devait rendre alors de grands services, car un concile, le concile d’Orléans, en célébrait les bienfaits. A des dates ultérieures, mais que nous ne pouvons pas préciser, se place la fondation des hôpitaux de Reims et d’Autun. Ces établissements portaient aussi le nom, tiré du grec, àe Xenodochies ^ asiles pour les voyageurs ; et nous trouvons en 801 un capitulaire de Charlemagne , recommandant aux évêques et abbés de les entretenir (1). En l’an 800, saint Landry fit construire à ses frais, près de la cathédrale, l’Hôtel-Dieu de Paris. D’autres hôpitaux furent ensuite créés sous le nom d’Hôtels-Dieu, appellation qui voulait dire que, dans ces établissements, la charité s’y exerçait au nom de Dieu lui-même. Ces hôpitaux étaient généralement bâtis près des églises et des monastères, et cela s’explique, car leur administration était confiée à des ecclésiastiques. C’est ainsi que dans la ville de Poitiers même , à côté de ses anciennes églises, existaient des hôpitaux. C’étaient les Maisons- Dieu de Saint-Pierre, de Sainte-Radegonde, de Saint- Hilaire et de Notre-Dame-la-Grande (2j. Les deux fléaux , la lèpre et le feu Saint-Antoine ou mal des ardents, qui, auxxpet xii® siècles, ravagèrent la France, obligèrent à construire de nombreuses léproseries et maladreries. En 1225, il en existait plus de 2,000 en France , administrées par différents ordres hospitaliers, dont la création eut .pour but de soulager ces grandes infortunes. Ces établissements possédaient de grands biens-, nous n’en citerons pour exemple que

(1) M. de Bienfaisance publique , t. IV, p.283.

(2) Introduction à VHistowe des établissements de charité à Poitiers, par M. de la Ménardière,

la léproserie de Poitiers, dotée par une donation d’Alphonse de Poitiers , de l’année 1269 , de rentes de diverses valeurs (i). Quand], avec le fléau qui les avait fait établir, ces léproseries disparurent, les hôpitaux proprement dits s’agrandirent de leurs démembrements. Déjà beaucoup d’hospices et d’hôpitaux s’étaient élevés, et l’affranchissement des communes ■ par Louis le Gros était venu en augmenter les constructions. Leurs revenus étaient pris sur les dons faits au clergé, et qu’on gratifiait à condition d’en faire retour aux pauvres. Des ecclésiastiques les administraient sous la juridiction de l’évêque. Mais^ dans leur administration, des abus se produisirent. Les clercs convertirent en bénéfices les revenus des hospices, et les conciles, entre autres le concile de Vienne, vinrent blâmer ces abus, et exigèrent que seuls, à l’avenir, les laïques fussent chargés de leur administration. Les laïques devaient en rendre compte aux ordinaires (évêque ou archevêque). Le concile de Trente et l’ordonnance de Blois confirmèrent ces prescriptions. Mais, de même que les clercs, les laïques voulurent aussi convertir en fiefs les biens des pauvres, et les pouvoirs civils furent obligés de rétablir l’ordre. De nombreux édits tendant à faire cesser ces exactions furent rendus : en 1543 (19 décembre), 1546 (20 juin) , par ;François en 1553(12 février), par Henri II, ordonnances de Moulins et de Blois. Malgré tout, les désordres continuèrent. Henri IV, Louis XIII, créèrent des commis- 'sions de réforme. Une de ces commissions, en 1612, supprima les maladreries restantes, et proposa d’affec-

(1) M. de la Ménardière, Introduction à VHistoire des établissements de charité à Poitiers.,

ter leurs biens aux hospices. Mais Louvois attribua ces biens aux ordres de Saint-Lazare et du Mont-Carmel. Plus tard, en 1692, Louis XIV les leur enleva, et fonda un hôpital général dans toutes les villes où il n^en existait pas. Une déclaration de 1698 vint servir de règlement général pour Tadministration des hôpitaux. Mais toutes ces réformes ne remédiaient pas aux abus , car les bureaux des hospices, n’ayant pas de contrôle, administraient fort mal, et même, au lieu de soulager les pauvres, les torturaient. Un édit, en effet, de 1656, leur donnait le droit de justice, punition et correction sur les pauvres. Des carcans, des poteaux étaient érigés dans les hôpitaux, qui contenaient aussi des prisons et servaient de garnison à des archers : manière étrange de comptendre l’assistance et la charité, en torturant les assistés. Le plus entier arbitraire existait donc dans tous les hôpitaux de France. En 1772, l’incendie de l’Hôtel-Dieu de Paris fixa l’attention publique sur le régime des hôpitaux. Louis XVI s’en émut, et une commission de réforme des hôpitaux de Paris fut créée par un arrêt du Conseil des dépêches de 1777. Mais cette commission ne réforma pas grand’chose, et l’Académie des sciences, en 1785, en nomma une dans son sein. Elle était composée d’hommes illustres , parmi les savants de cette époque. Nous y voyons figurer les noms de Bailly, Daubenton, Lavoisier, Laplace, Coulomb, d’Arcet; le chirurgien Tenon en fut le rapporteur. Son rapport constate des désordres extrêmes dans l’administration hospitalière. Toutes espèces de malades étaient enfermés ensemble ; une épidémie constante régnait dans les hôpitaux. On distinguait les grands et les petits lits. Dans les grands, couchaient

quatre ou six malades, deux 'ou trois d’un côté et autant de l’autre. Chaque malade n’avait qu’un espace de huit ou treize pouces. Or, dix-huit pouces sont à peine suffisants pour la place d’un homme.

Cet état de choses, malgré le rapport de Tenon, durait encore en 1789, sauf certaines améliorations introduites surtout dans l’hôpital fondé par Necker, en 1789. Il y avait alors 48 hôpitaux à Paris, avec 6,236 malades, 14,105 valides et 15,000 enfants trouvés. Dans tout le royaume on comptait plus de 700 hôpitaux ayant de 18 à 28 millions de revenus et renfermant une population de 105,000 personnes. L’administration des hôpitaux, en 1789, était loin d’être uniforme. Les uns étaient administrés par des ecclésiastiques, d’autres par les représentants des trois ordres, d’autres enfin par les. corps municipaux des villes.

L’Assemblée Constituante, dès ses débuts , s’occupa du paupérisme. Elle nomma un comité décoré du titre pompeux de : Comité pour l’extinction de la mendicité et l’organisation des secours publics , présidé par Larochefoucault-Liancourt. Le docteur Guillotin, Massieu et plusieurs évêques en faisaient partie. Ce comité visita les hôpitaux de Paris et constata les vices de leur régime et de leur administration ; surtout dans les hôpitaux de l’Hôtel-Dieu, de Bicêtre et de la Salpêtrière. Dans leur rapport , les membres du comité concluaient au maintien des hôpitaux et des hospices, mais aussi à la création et à l’organisation de secours à domicile, afin de diminuer les hospices et de concentrer les hôpitaux dans les centres importants de population.

Ils proposaient . d’établir un hôpital dans les villes

de 4,000 âmes et au-dessus, un dans celles de 16,000 âmes, et deux dans celles renfermant deux arrondissements contenant chacun une population de ce chiffre. Enfin, le comité proposait de nationaliser les biens des hospices, de les aliéner, de centraliser l’administration de ces établissements en la comprenant parmi les services publics, et en les dotant d’un revenu égal à celui qu’ils possédaient avant l’aliénation. Le rapport du comité admettait aussi le droit à l’assistance ; car Barrère, qui en était le rapporteur, s’exprime ainsi :

« Les malheureux sont les puissances de la terre ; ils ont le droit de parler en maîtres aux gouvernements qui les négligent. » Ce rapport n’influa guère sur la situation des hospices ; l’administration de ces établissements continua à gérer leurs biens, tout en étant placée, par un décret du 22 décembre 1789,sousla surveillance et l’action des assemblées administratives. D’autres décrets attribuèrent aux hôpitaux des secours provisoires ; mais la déclaration 'de nationalité des biens hospitaliers n’eut lieu qu’en 1793. Les décrets des 19 mars, 28 juin 1793 et 29 floréal an II, ordonnèrent la vente des biens des hospices et déclarèrent l’assistance publique dette nationale. Ces décrets maintenaient cependant les établissements hospitaliers; seule, la source de leurs revenus était changée , et, à côté d’eux, le législateur organisait un système de secours à domicile. La loi du 23 messidor an II est venue confirmer ces décrets. Mais on vit les années suivantes des difficultés pratiques surgir , et la loi du 16 vendémiaire an V, rapportant celle du 23 messidor, restitua aux hôpitaux la jouissance de leurs biens et . rentes, et remplaça leurs biens vendus par d’autres

biens nationaux. Sauf diverses ordonnances intervenues -pour régler certains points de l’administration hospitalière , la Restauration n’apporta pas de changements notables à leur situation.. Vint la Constitution du 4 novembre 1848. L’article 13 de la Constitution classa l’assistance au rang des devoirs publics. M. Dufaure, alors ministre de l’intérieur, présenta à l’Assemblée Constituante, le 27 novembre 1848, un projet de loi sur l’organisation générale de l’assistance publique. En résumé, ce projet créait des comités cantonaux et locaux, et, au-dessus d’eux, une administration de l’assistance publique. Il réorganisait aussi les secours à domicile. La commission, ayant pour rapporteur M. Co* querel, était d’avis que le domicile dans la commune n’etait pas nécessaire pour obtenir le secours temporaire dans rhôpital. L’Assemblée Constituante ne vota pas la loi générale sur l’assistance publique ; elle vota seulement la loi des 10 et 13 janvier 1849 sur l’assistance publique à Paris.

La même question de l’assistance revint devant l’Assemblée Législative. Mais cette dernière n’osa pas créer une loi générale sur la matière, car il aurait fallu résoudre d’avance les problèmes les plus difficiles de l’économie politique. La commission que nomma cette Assemblée ne s’occupa donc que par fractions des diverses institutions dépendant de l’assistance publique, comme les bureaux de bienfaisance et les hospices. On s’occupa d’abord de la loi sur les hôpitaux et les hospices. La commission nommée par l’Assemblée choisit pour rapporteur M. de Melun, député du Nord, que ses sentiments de bienfaisance et ses lumières recommandaient à tous. Son rapport, déposé les 28 décembre

1850 et 14 février 1851, aboutit à la loi des 7-13 août 1851. A la suite de cette loi, un décret des 23-31 mars 1852 a déterminé la composition des commissions administratives des hospices ; et le décret du 25 mars 1352 sur la décentralisation administrative introduisit des modifications importantes dans la direction administrative des hospices. Une loi du 21 mai 1873 remplaça le premier 'décret des 23-31 mars 1852, en ajoutant un membre de plus à la commission administrative. Ce membre était un ministre de chaque culte reconnu. Enfin, la dernière loi sur la composition des commissions administratives est du 5 août 1879. Elle remplace les articles 1, 2, 4, 5, de la loi de 1873.

Notions économiques sur les hôpitaux, et leur statistique.

L’existence des hôpitaux et des hospices a donné lieu à différentes critiques, qui se sont produites surtout au xviir siècle. Leurs avantages ont été niés à diverses reprises , et leur développement a été l’objet de reproches qui leur ont été adressés, d’un côté, par les philosophes moralistes, et, d’autre part, par différents économistes. Les auteurs de V Encyclopédie méthodique ne virent que leurs vices d’organisation et les condamnèrent. Montesquieu les trouva insuffisants pour remédier aux diverses infortunes. Aussi, dans V Esprit des Lois, s’exprime-t-il en ces termes : c( Quelques aumônes que l’on fait à un homme nu dans les rues ne remplissent point les obligations de l’État, qui doit à tous les citoyens une subsistance assurée , la

nourriture, un vêtement convenable et un genre de vie qui ne soit point contraire à la santé. » Quel que soit le rôle de l’État, et malgré la diversité des opinions émises sur le but des sociétés , nous n’en pensons pas moins ici que , ne pouvant empêcher la misère , les hôpitaux ont leur raison d’être , tout insuffisants qu’ils aient paru à Montesquieu. D’après lui, l’État ne devait accorder que des secours e^ssentiellement momentanés, car le mal, disait-il, était lui même momentané. Ici, il n’est pas besoin d’insister, nous nous contenterons de citer les hospices d’enfants abandonnés, de* vieillards indigents et infirmes^ pour montrer que ces sortes d’infortunes ont besoin de secours continués.

J’ai dit plus haut que des moralistes et certaines écoles économistes avaient critiqué de différentes manières l’existence des hôpitaux et des hospices. Pour les premiers , l’hôpital vient briser les liens de famille au moment où le devoir qui en découle devient plus sacré. L’hôpital provoque l’égoïsme en permettant de se dispenser de donner des soins à ses proches parents. La tendresse, les vertus domestiques sont atteintes et se ressentent de la facilité avec laquelle on peut se débarrasser des siens. Enfin , ils objectent qu’à l’hôpital , le malade se rétablit difficilement, et cela pour divers motifs : les sensations pénibles qu’il a constamment sous les yeux, la vue journalière de la mort, et le mauvais air qu’il y respire. Aussi voulaient-ils leur substituer des secours publics à domicile. Quant aux hospices, ces mêmes moralistes les condamnaient en 1793 (loi des 19 mars-28 juin 1793), lorsqu’ils voulaient, lors de la discussion de cette loi , les remplacer par le

placement, aux frais du public, des indigents infirmes chez les particuliers, à titre de pensionnaires.

Certains économistes, eux aussi, sont venus critiquer et repousser les institutions de bienfaisance. D’après leurs théories, ils ne peuvent qu’engendrer la misère. Le travail s’affaiblit par l’espoir que l’on a d’obtenir des secours. C’est là l’opinion émise par l’école économiste dite positive dont Smith tut le fondateur. MM. de Gerando , Duchâtel "et d’autres économistes admettent bien la nécessité des hôpitaux, mais font leurs réserves sur les questions touchant à leur organisation. Ils auraient aussi voulu qu’on développât davantage les hôpitaux au détriment des hospices, car le contraire existait alors : la population de^ ces établissements étant en malades, pour les hôpitaux, ^dhin tiers, et en vieillards et indigents , pour les hospices , des deux tiers. Dans tous ces reproches, comme généralement, dans toute critique, il y a du vrai. Nous ne nierons pas que quelques-uns d’entre eux ne soient asseï fondés; mais cela ne suffit pas pour condamner de semblables établissements, car ils sont les résultats d’une nécessité évidente. Pourrait-on, en distribuant des secours à domicile, subvenir ainsi à toutes les infortunes? Pour le plus grand nombre des maladies, ii faut des ressources médicales, des soins éclairés qui ne peuvent se trouver que dans les hôpitaux et les hospices. Ensuite, il est vraisemblable que de nombreux abus s’introduiraient dans la distribution des secours, et que nombre de ces secours ne seraient pas appliqués à leur vraie destination.

Il ne sera pas inutile ici de faire la statistique des hôpitaux et des hospices , et de comparer leur état

actuel avec ce qu’il était en 1852. D’après le rapport de M. Coquerel, en 1848, à l’Assemblée constituante, il y avait alors en France 1,338 établissements hospit:iliers. Dans certaines villes, les trois services des malades, vieillards et enfants étaient réunis par nécessité dans les mêmes bâtiments. Les recettes de tous ces établissements s’élevaient à 53,633,000 francs, les dépenses à 48,842,097 francs. L’excédent des recettes était donc d’environ 4 millions. Les chefs-lieux de département possédaient 180 établissements hospitaliers. 254 chefs-lieux d’arrondissement en possédaient 318. Seuls, 23 chefs-lieux d’arrondissement n’en avaient point. La répartition était très inégale tant au point de vue du territoire que de leurs revenus.

En consultant la statistique générale de la France en 1880 , nous voyons que le chiffre des établissements hospitaliers s’est élevé à 1,587 , dont 379 hôpitaux, 8i'i‘ hôpitaux-hospices et 379 hospices. Comparé avec le chiffre de la population en France, l’on constate qu’il y a un établissement hospitalier par 24,000 habitants. Le personnel chargé du service est de 28,426 personnes, dont 2,787 médecins et chirurgiens. L’on compte environ 164,903 lits; dans les hôpitaux, les lits ■n occupés sont dans la proportion de 40 0/q et dans les hospices de 10 0/q.

462,357 malades ont été traités, en 1880, dans les hôpitaux. La proportion des malades traités est de 90 par 10,000 habitants. La ville de Paris a quatre fois plus de malades traités que les autres départements. En général , il y a huit ou neuf fois plus de guérisons que de décès. En 1880, il y a eu 65,383 personnes admises dans les hospices , , et , à la lin de la même

année , il n’en restait plus que 49,095 ; et, conséquence logique du but auquel tendent ces derniers établissements, la population sédentaire y est beaucoup plus nombreuse que dans les hôpitaux, où c’est le contraire qui a lieu, où la population mobile est la plus importante.

Depuis 1833, les ressources des établissements hospitaliers n’ont cessé d’aller en augmentante De 51,222,079 francs qu’elles étaient en 1833 , elles sont maintenant de 121,395,480 francs. Les revenus propres de ces établissements y figurent pour le chiffre de 50,401,411 francs, et les subventions diverses pour celui de 20 millions. En 1880, l’on comptait pour l’année la somme de 2,907,494 francs, comme représentant l’estimation des libéralités immobilières qui leur avaient été faites.

Les dépenses pour cette année se sont élevées à 103,339,452 francs. Nous avons constaté que le coût d’une journée de présence à l’hôpital revenait à 2 francs 80 centimes à Paris , et à 1 franc 70 centimes dans les départements. Ce chiffre est obtenu en divisant le montant des dépenses hospitalières par le nombre des journées de présence à l’hôpital.

Nous allons maintenant aborder l’étude détaillée des règles qui régissent l’administration des hôpitaux et des hospices , et voir en premier lieu quelles sont les conditions requises pour leur existence.

Conditions d’existence des établissements hospitaliers. — Autorisations.

Les établissements hospitaliers sont soumis comme tous les établissements publics et d’utilité publique à la

nécessité d’une autorisation émanant du chef de l’Etat. Le décret du 25 mars 1852, sur la décentralisation administrative n’est venu apporter aucun changement à cette règle qui existait déjà auparavant. Ces établissements sont généralement communaux et placés dans le domaine privé des communes, la loi de 1851 étant venue mettre l’assistance publique à la charge de ces dernières. Il n’existe d’établissements hospitaliers départementaux que dans les deux cas où l’assistance publique est obligatoire : nous voulons parler des hospices d’enfants assistés et des asiles d’aliénés. Une fois autorisé, l’hospice ou Thopital devient une personne morale placée sous l’action et la surveillance de l’autorité administrative (préfet, sous-préfet). Il existe aussi des inspecteurs généraux des établissements de bienfaisance chargés de contrôler leur administration. Avant de traiter de la composition de leurs biens , disons dès maintenant que le conseil général est chargé de délibérer sur la part contributive du département aux dépenses des travaux pour les hospices qui intéressent à la fois et le département et les communes.

Administration proprement dite des établissements hospitaliers. — Autorité chargée de les administrer.

Par établissements hospitaliers, nous entendons comprendre sous la même dénomination les hôpitaux , les hospices et les hôpitaux-hospices. Les premiers reçoivent exclusivement des malades; les seconds, des vieillards, des infirmes et des incurables, et les derniers reçoivent à la fois les malades , les vieillards et les in-

firmes. Les uns et les autres sont administrés par des commissions administratives. Selon le décret du 23 mars 1852 et la loi du 21 mai 1873, ces commissions étaient nommées par les préfets. La loi de 1873, en outre, était venue ajouter comme membre de droit un ministre de chaque culte reconnu. Deux principes contraires se trouvaient en présence lors de la loi du 5 août 1879 : les commissions seraient-elles élues, ou bien nommées par les préfets ? La question n’a pas été résolue d’une façon radicale par la loi du 5 août 1879. « Cette loi est seulement venue combiner le principe d’autorité et le principe électif (1). ))

Voici maintenant l’économie de cette loi, relative à la nomination des membres des commissions administratives. Elles se composent du maire, président , et de six membres renouvelables. Quatre sont nommés par le préfet, et deux sont élus par le conseil municipal. Les délégués du conseil municipal suivent le sort de cette assemblée, quant à la durée de leur mandat. Ceux nommés parle préfet le sont pour quatre ans. Chaque année, la commission se renouvelle par quart , et les membres sortants sont rééligibles. La loi de 1879 nous indique que les causes d’incapacité sont les mêmes que celles contenues dans les lois électorales. A côté du maire, président de la commission et quia voix prépondérante en cas de partage , la commission nomme un vice-président. En cas d’absence du maire et du viceprésident, la présidence appartient au plus ancien des membres présents , ou, à défaut d’ancienneté , au plus âgé. En 1852, on exigeait le serment des adminis-

(1) M. Ducrocq, Droit administratif, t. p. 662.

trateurs des hospices ; cette formalité n’existe plus de nos jours.

En général, tous les hospices et hôpitaux situés dans une même ville dépendent d’une seule commission; il n’y a d’exception que pour certains hospices. Les administrateurs doivent avoir leur domicile réel dans le lieu où siège la commission. Si, par hasard, aucun des membres nommés ne voulait accepter ses fonctions , alors le ministre de l’intérieur pourrait, par un décret, faire nommer un directeur provisoire. D’après d’anciennes instructions ministérielles, mais que l’esprit de logique et de raison qui les a dictées oblige encore à suivre, il ne faudrait pas placer plusieurs parents dans la même commission, à moins que le degré de parenjé ne fût très éloigné. Les préfets ne devraient pas nommer comme receveurs des hospices des personnes parentes des administrateurs. Il faudrait aussi éviter de choisir comme membres de ces commissions les parents des conseillers de préfeçture , de même que les débiteurs, locataires, fournisseurs des hospices; le motif en est, qu’il est nécessaire qu’aucune décision ou délibération des commissions administratives ne puisse être suspectée. Nous pensons que les auteurs des fondations charitables ne peuvent faire des réserves dérogeant au régime légal des hospices et à leur organisation.

« Lorsque ces fondations ne contrarient pas les principes d’ordre public, elles doivent être respectées en vue de favoriser la multiplication d’établissements qui peuvent, par la spécialité et la variété de leur organisation, se prêter à toutes les formes de l’assistance, en même temps qu’aux exigences locales. » (Cire. min.

int. 25 juin 1873, commentant l’art. 8, 1. 21 mail873) (1).

Pour faciliter notre tâche, nous diviserons, avec l’article 6, loi du 16 messidor an VII, les fonctions des commissions administratives en deux parties. Nous étudierons d’abord l’administration des biens de ces établissements, puis ensuite l’administration intérieure, et avec cette dernière , nous comprenons le personnel des hospices et des hôpitaux : le receveur, l’économe, les médecins, pharmaciens, agents auxiliaires, etc.

(1) M. ï)\.iQVOQ,i[, Droit administratif, t. II, p. 677.