RESSOURCES ORDINAIRES

Par le décret du 23 messidor de l’an II , la Convention avait ordonné la vente des biens appartenant aux établissements hospitaliers. Mais les années suivantes , de nouveaux décrets des 9 fructidor an III et 2 brumaire an IV vinrent surseoir à leur vente ; et enfin, la loi du 16 vendémiaire an V leur restitua leurs biens. Nous allons traiter séparément de chacune des parties de leurs ressources ordinaires.

I. Biens restitués en vertu de la loi du iÔ vendémiaire an V. — Nous ne traitons ici de cette catégorie de biens, ainsi que des deux suivantes, que dans un but d'intérêt historique , et pour montrer d'ou provient une partie assez considérable de la fortune hospitalière.

Ces biens restitués sont ceux qui n'avaient pas été vendus à la suite de la loi de messidor. En exécution de cette dernière loi, les trois cinquièmes environ des biens des établissements hospitaliers avaient été aliénés ; on ne leur en restitua donc que les deux autres cinquièmes. Le principe de restitution, posé par la loi du 16 vendémiaire, fut alors très largement appliqué. Un arrêté consulaire du 28 prairial an IX était venu décider que la restitution s’étendrait aussi aux biens affectés à la nourriture , au logement et à l’entretien des hospitalières, de même qu’à ceux affectés à l’acquit de fondations relatives à des services de bienfaisance. Il s’était élevé autrefois des controverses sur le point de savoir quelle avait été la situation juridique de l’État, lors de sa mainmise sur les biens hospitaliers. Mais le Conseil d’État, par un avis du 4 prairial an XIII, était venu trancher le débat, en décidant que, dans cette période, la situation de l’État avait été celle d’un administrateur légal, de représentant des pauvres. De cette qualité d’administrateur, il en résultait qu’il n’y avait pas eu confusion du domaine des hospices dans celui de l’État. En tant qu’administrateur, l’État s’était trouvé chargé des dettes exigibles des hospices, et avait pu, en retour, valablement accepter les remboursements opérés par leurs débiteurs. Une fois l’État déchargé de l’administration de ces établissements,

une loi du 29 pluviôse an V est venue, conformément à la doctrine que nous venons d’exposer, restituer aux créanciers des hospices leurs titres de rente , et en mettre les arrérages à la charge de ces derniers.

II. Biens concédés en remplacement des biens ven-dus. — Non contente de restituer aux établissements hospitaliers leurs biens qui n’avaient pas encore été aliénés, la loi du 16^vendémiairean V avait ordonné ce remplacenaent. Les administrations centrales firent un travail sur ces concessions de biens , à la suite duquel les hospices furent mis en possession provisoire des biens que ce travail leur attribuait. Mais la loi de vendémiaire avait exigé qu’une loi spéciale vînt approuver ces remplacements. Aussi un arrêté du gouvernement, du 14 nivôse an II, ordonna-t-il aux commissions administratives de dresser dans un certain délai l’état de ces biens attribués en remplacement et de l’envoyer au ministère de l’intérieur. Une loi du 8 ventôse an XII vint ensuite approuver ces remplacements , et les hospices qui n’avaient pas réclamé dans les délais du remplacement furent déchus irrévocablement de leurs droits. Des avis du Conseil d’État décidèrent aussi à cette époque que l’État ne devait pas la garantie pour les évictions pouvant être subies par les établissements hospitaliers relativement à ces biens concédés en remplacement.

Cette concession de biens, intervenue en exécution de la loi du 16 vendémiaire, suscita de violentes réclamations, en 1814, de la part des émigrés. Ils réclamèrent, en effet , les biens que les administrations centrales avaient donnés aux hospices. Aussi, une loi du 5 dé-

cembre 1814 fùt-elle obligée d’intervenir. Elle défendit» en premier lieu , toute revendication par les émigrés des biens affectés définitivement aux hospices. Quant à ceux qui ne leur avaient été attribués que provisoirement', elle décida que les émigrés ne pourraient les recouvrer que lorsque Jdes lois ultérieures auraient accordé aux hospices un accroissement de dotation égal à la valeur de ces biens. Une ordonnance du 11 juin 181 6 ordonna la restitution aux émigrés de l’excédent de la dotation des hospices sur la valeur de leurs biens aliénés, sans distinguer entre les biens affectés provisoirement ou définitivement aux hospices. Mais une autre ordonnance du 12 août 1818 rapporta la première, et décida que seuls les biens concédés à titre provisoire pourraient faire l’objet d’une demande en revendica" tion.

Remarquons ici que l’ordonnance de 1816 violait les idées de justice en faisant entrer dans les éléments de l’accroissement de dotation les biens qui auraient pu provenir de donations ou legs faits aux 'hospices par des particuliers.

III. Rentes restituées , rentes nationales données en 'paiement, rentes célées et biens usurpés. — Par rentes restituées, nous entendons les rentes que l’État, en exécution de la loi du 16 vendémiaire an V (art. 5 ? 9,12), a restituées aux hospices. Ces rentes leur étaient dues par le Trésor public ou les J particuliers. Quant aux rentes nationales données en paiement jpar l’État, voici en peu de mots leur histoire. Les hospices, lors de*s guerres de la République , pendant les années V, VI, VII, VIII, avaient , sur la demande des départe-

ments de la guerre, de la marine et de l'intérieur, pris soin de nombreux malades. Comme des sommes importantes leur restaient dues , un arrêté du 15 brumaire an IX vint leur céder en paiement des capitaux de rentes appartenant à l’État sur les particuliers ou les établissements publics. Ces rentes dans les mains des hospices étaient inaliénables , sauf pour le paiement de leurs dettes. Quant à ceux de ces établissements qui n’avaient pas été remboursés de leurs dépenses, ils ont subi les effets de la déchéance ou prescription libératoire de l’État. Quant aux rentes célées et aux biens usurpés, ces deux sortes de biens ont été donnés par l’État aux hospices. Une loi du 4 ventôse an IX , dans son article contient cette danation : « Toute rente , dit cet article, appartenant à la République, dont la reconnaissance et le paiement se trouveraient interrompus , et tous domaines nationaux qui auraient été usurpés par des particuliers, sont affectés aux besoins des hospices les plus voisins de leur situation. » L’article 2 chargeait les préfets et autres agents administratifs de les rechercher et d’en poursuivre la restitution. Deux arrêtés des 7 messidor an IX et 9 fructidor an IX réglèrent l’exécution de cette loi. C’est cet arrêté du 7 messidor an IX , encore en vigueur, qui est venu exiger l’avis d’un comité consultatif avant de permettre aux commissions administratives d’intenter les actions judiciaires. Cette donation de l’État aux hospices était soujnise à une condition. Il fallait que les biens usurpés ou les rentes celées fussent découverts par les agents des établissements hospitaliers. Nous pourrions trouver aussi, en étudiant la législation sur les fabriques, urie donation de cette nature qui leur fut faite par l’État. Il

pouvait s’élever des difficultés sur la priorité de la découverte, et alors la compétence pour les trancher appartenait aux préfets. D’anciens arrêts ont décidé que les hospices n’avaient droit qu’à la propriété des biens entièrement inconnus au domaine. Ces questions ont trouvé leur intérêt dans la première moitié de notre siècle. C’est ainsi que les agents des établissements hospitaliers ont découvert un assez grand nombre de ces biens usurpés , et qu’à leur sujet des transactions sont intervenues entre les hospices et des particuliers- Mais, de nos jours, quoique existant encore, cet intérêt a bien diminué, à cause de la difficulté des preuves.

IV. Produit des legs ou donations acceptées en immeubles^ rentes ou capitaux. — Dans les paragraphes précédents, nous avons vu l’origine d’une assez grande partie de la fortune des hospices; ici, nous allons rencontrer un élément de leur fortune, élémènt qui ne cesse d’augmenter de jour en jour.

En effet, la statistique de 1880 évalue le produit des donations immobilières seules à 2,907,494 francs. Les donations mobilières atteignent aussi un chiffre fort élevé.

Puisque nous traitons des legs ou donations faits aux hospices, nous allons en profiter pour voir les règles qui régissent leur acceptation. Ces règles sont ici les mêmes qu’en matière de dons et legs faits aux communes. Nuis legs, nulles donations ne peuvent être acceptés par les établissements publics ou d’utilité publique sans une autorisation du Gouvernement (art. 910 G. civ.). Cette autorisation a pour but de protéger les familles des .donateurs contre les entraînements

irréfléchis de ces derniers ; et l’État doit aussi intervenir pour divers motifs, notamment en vue d’empêcher un accroissement excessif des biens de mainmorte. Qui donne cette autorisation? Il est nécessaire de distinguer entre les différentes sortes de donations. S’il n’y a pas de réclamation des familles , ni charges, ni conditions ou affectations immobilières, l’acceptation du legs ou de la donation peut être autorisée par les préfets, après avis du conseil municipal, en vertu des décrets de décentralisation et de la loi de 1851 (art. 9, art. 70, § 5, L. 5 avril 1884). Que cet avis soit ou non favorable, il faut toujours l’autorisation du préfet dans l’espèce qui nous occupe. Il n’en est pas ainsi' en ce qui concerne les dons faits aux communes, ou lorsqu’il n’existe aucune réclamation, charges ou conditions, et que le maire et son conseil sont d’accord ; le maire peut alors se passer de l’autorisation préfectorale et accepter les dons et legs sans autre formalité. Lorsque, au contraire, il y a réclamation de la part des familles, ou charges et conditions immobilières, l’autorisation doit être donnée par décret, et ce décret lui-même doit être rendu en assemblée générale du Conseil d’État, lorsque la valeur de la libéralité dépasse 50,000 francs.

Une fois l’autorisation accordée, la commission administrative délibère sur l’acceptation de la libéralité, et le président l’accepte ensuite. Le président de la commission administrative, c’est-à-dire le maire, a le droit d’acceptation provisoire des dons et legs avant l’autorisation (art. 11, L. 7 août 1851). C’est une règle identique à celle qui existe pour les libéralités faites aux communes. Remarquons ici, cependant, que la distinction existante entre les libéralités connexes ou

mixtes faites aux communes ne saurait avoir d'application lorsque la libéralité s'adresse à un .établissement hospitalier. Connexe ou mixte, le don fait à un hospice doit toujours être autorisé par décret (avis Cons. d’État, 16 févr. 1869).

Les communes pouvaient être autorisées d’office à accepter les dons et legs qui leur étaient faits avant la nouvelle loi municipale, mais cette disposition a été abrogée implicitement par l'article 112 de la loi du 5 avril 1884.

Nous croyons cependant que, malgré l’analogie des règles qui régissent l’administration communale et l’administration hospitalière, cet article ne doit pas être étendu aux dons et legs faits aux hospices, qui, eux, peuvent toujours, selon nous, au contraire, être ’ autorisés d’office.

Des transactions peuvent intervenir en cette matière entre les familles et les établissements légataires. Un ^ avis du Conseil d'État du 24 avril 1873 est venu exiger que le décret autorisant l’acceptation de la libéralité les approuve expressément (1). D’après un arrêté du 4 pluviôse an XII, combiné avec le n« 49 du tableau A, décret de décembre 1852, les préfets peuvent autoriser l’acceptation de dons manuels, bien que ces dons soient supérieurs à la somme de 300 francs. Il arrive souvent que les donateurs gratifient les hospices sous la forme de fondations de lits. Quelle que soit la forme de la libéralité, nous pensons que l’autorisation pour l’accepter est toujours nécessaire. Si l’acte de libéralité est attaqué, seuls les tribunaux civils sont compétents.

(1) M. Ducrocq, Droit administratif, t. II, p. 668.

car de tels débats ne rentrent pas dans le contentieux administratif.

V. Rentes sur VÈtat et sur les particuliers. — Ces rentes peuvent provenir de différentes sources : soit de remboursements, d’aliénations d’immeubles, de legs ou donations, ou d’économies annuelles. Avant 1789, de nombreux édits obligeaient les établissements hospitaliers à convertir leurs immeubles en rentes sur l’État, toujours en vue d’affaiblir le développement des biens de mainmorte. L’article 9 de la loi de 1851 autorise implicitement les commissions administratives à convertir les immeubles des hospices en rentes sur l’État; car elle leur permet d’aliéner les propriétés immobilières de ces établissements et de faire le placement des fonds qui en résultent. La décision de la commission administrative est soumise à l’avis du conseil municipal et à l’approbation préfectorale, en vertu de l’article 10 de la loi de 1851, qui, lui-même, renvoie aux autorisations nécessaires pour les délibérations des conseils municipaux (art, 19, L. 1837). L’échange des fonds contre les titres de rente est effectué par le receveur des hospices, qui est aussi chargé de recouvrer les arrérages des rentes que les hospices possèdent sur les particuliers, lorsque leurs débiteurs sont domiciliés dans le même arrondissement que l’hospice; sinon, le recouvrement est opéré par les soins du percepteur des contributions directes des communes des débiteurs. Plus loin, en étudiant le personnel des hospices, nous verrons que le receveur a aussi pour mission de faire tous les actes conservatoires nécessaires pour assurer les droits de l’hospice sur le capital de la

rente, comme, par exemple, de renouveler les inscriptions hypothécaires, etc... Une jurisprudence favorable permet aux hospices de se servir, comme preuve ou commencement de preuve, des registres et carnets de leurs administrateurs, lorsque les titres de rentes sont perdus.