LES BANQUES RÉGLEMENTÉES EN NOMBRE ILLIMITÉ

Le système consiste à établir, pour les banques d'émission, une législation très rigoureuse et très étroite dont nous examinerons plus loin les détails, mais en laissant Ja faculté d'émettre des billets à toute banque qui voudra s’y soumettre, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir une autorisation préalable du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif, ou du moins sans que celte autorisation ait d'autre but que de constater l'observation des formalités légales. On peut concevoir une foule de types différents de banques soumises à des règles plus ou moins sévères. Nous nous contenterons, après avoir étudié l'histoire des banques des Etats-Unis depuis 1863, et des banques suisses,qui constituent les deux grandes applications pratiques de notre système, d'examiner les principales mesures à l’aide desquelles on prétend assurer à la cireulation fiduciaire la sécurité qui fait défaut sous le régime de la liberté absolue.

SECTION ['e

Étude historique

S 1, — Les banques aux Etats-Unis depuis 1863 (1).

L'insuceès des banques libres dont nous avons retracé l’histoire avait fait naître l'idée d'une organisation nouvelle des banques d'émission. La réforme fut réalisée à l'occasion de la guerre de Sécession et permit en même temps de faire face aux énormes dépenses que celte guerre allait nécessiter. On avait émis pour 50 millions, puis pour 300 millions de dollars de papier dont une bonne partie circule encore aujourd'hui et trouble profondément le système monétaire des Etats-Unis. Ce papier n'avait pas tardé à être déprécié : de nouveaux besoins d'argent se faisaient sentir et on comprenait les dangers d’une nouvelle émission. D'autre part,emprunter directement au public paraissait également hasardeux ; c'est alors qu’on eut l'idée fort ingénieuse de faire garantir par les banques un emprunt que celles-ci contracteraient en réalité au nom du gouvernement; on espérait du même coup endiguer les abus de la liberté d'émission. La loi de 1863 (2) décida que toute banque d'émission, qui voudrait faire circuler ses billets dans la confédération

(4) Voir pages 67-73 l'histoire des banques des Etats-Unis avant 1863. (2) La loi fut réviséeen 1864 et reçut certaines modifications en 1870, 1R74 et 1875.

entière, devrait au préalable déposer des fonds d'Etat dans les caisses du trésor. Les banques dont Je capital est inférieur à 500.000 dollars peuvent avoir une circulation correspondant à 30 0/0 des sommes déposées en garantie ; la proportion ne peut être que de 80 0/0 pour les banques dont le capital varie entre 500.000 el { million de dollars. Elle peut être de 70 0/o pour les banques dont le capital oscille entre ! million et 3 millions, enfin de 60 0/0 pour les banques dont le capital excède 3 millions. — En échange des titres de la dette déposés dans les caisses du trésor, la banque reçoit des billets dans les proportions que nous venons d'indiquer ; les billets d’un type uniforme portent cependant le nom dela banque émetteuse, maisle public n'aaucun intérêt à s’en préoccuper,sachant qu'ils sont garantis par des titres de la dette... On réalise de cette façon l'unité du billet sous un régime de banques multiples (1).

Telle est la disposition principale de la législation des Etats-Unis sur les banques. Il nous reste à mentionner quelques dispositions accessuires. Toute banque qui veut émettre des billets doit avoir au moins associés ; son capital ne doit pas être Imférieur à 200.000 dollars dans les villes de plus de 50.000 habitants, à 10.000 dollars dans les villes de moins de 6,000 habitants. La moitié au moins du capital doit être versée avant l'émission du premier billet. Une autre particularité digne de remarque est que les actionnaires sont responsables jusqu'à concurrence du double de leurs apports. Enfin les banques conservent une assez grande liberté sur le choix de leurs opéra-

(1) C'est l’unique moyen de réaliser sous un régime de banques multiples l'unité de billet. Voir p. 95 ses nombreux inconvénients.

tions et la manière de les accomplir: il leur est seulement interdit d’avoir desimmeubles autres que ceux qui leur sont nécessaires pour leurs opérations où qui leur sont donnés en garantie de dettes; le législateur a sans doute pensé que les porteurs de billets étant protégés par leurs privilèges sur les litres déposés, on /pouvait laisser les banques se conduire à leurs risques et périls. Ces banques dans leurs rapports entre elles s'entendent assez bien pour compenser mutuellement leurs billets et les rembourser indistinctement au public; néanmoins elles se séparent en plusieurs groupes qui sont quelque peu isolés les uns des autres.

Les résultats de cette législation restrictive ont été plus heureux que ceux des lois antérieures sous l’empire desquelles les banques se gouvernaient à leur fantaisie ; elles se sont multipliées avec une grande rapidité et ont su étendre le cercle de leurs opérations. Il ya aujourd'hui aux Etats-Unis des banques fédérales ou nationales dont les billets circulent dans toute la confédération, des banques d'Etats particuliers qui n'ont qu'une circulation restreinte, d’autres banques qui ne font pas l'émission, enfin des banques d'épargne qui remplacent très avantageusement aux Etats-Unis nos caisses d'épargne françaises. En 1882, on comptait 2,269 banques nationales, au capital de 483 millions de dollars, recevant 1,135 millions de dollars de dépôts. En 1886, ces banques étaient au nombre de 2,852 avec un capital de 513 millions de dollars et des dépôts dont le chiffre s’élevait à 1,173 millions, celui des escomptes et des prêts atteiguait 1,443 millions de dollars. Les banques des Etats et les banques privées,qui étaient au nombre de 672 en 1882, étaient arrivées au chiffre de 849 avec un

capital de 109 millions de dollars. En 1892, on comptait 3,579 banques faisant l'émission et disposant d'un ensemble de capitaux de 3,456,553,467 dollars (1). Elles avaient à New-York un claring house, qui à compensé, en 188$, 37,643,505,538 dollars (2). Vers la même époque, il y avait 3,003 banques ne faisant pas l'émission et disposant d'un capital qui s'élevait à 1,730.714,337 dollars. L'ensemble de ces banques manipule annuellement la somme énorme de 32 milliards de francs.

Au point de vue du développement des banques la législation des Etats-Unis ne laisse donc rien à désirer; mais la circulation fiduciaire est insuffisante aussi bien au point de vue de la sécurité qu'au point de sue de l'abondance : au point de vue de la sécurité d'abord, car de 1863 à 1890, 164 banques d'émission n'ont pu faire face à leurs engagements et ont succombé, 25 sont devénues insolvables, en 1890, et au cours de la crise qui s’est produite en 1893, à la suite des troubles provoqués par la baisse de l'argent et son accumulation dans les caisses du trésor, 112 banques d'émission ont sombré pendant les sept premiers mois de l’année (3). Sans doute les porteurs de billets, sur le sort desquels on ne trouve que des renseignements très laconiques, n’ont pas dû subir des pertes bien considérables à cause de leur privilège sur les titres déposés, mais il ya fout lieu de croire néanmoins qu'ils ont éprouvé quelque embarras pendant le temps nécessaire à la réalisation de leurs gages, embarras qui ont pu être assez graves pour déterminer

} Fournier de Flaix, 12 novembre 1892, Economiste francais. ) Georges Michel, Economiste français, 17 mai 1890. ) Fournier de Flaix, 2 sept. 1893, Economiste français.

la faillite de plusieurs d’entre eux. De sorte que cetle législation, si peu libérale, s'est néanmoins trouvée impuissante à assurer une sécurité complète pour la circulation fiduciaire.

Elle n’a pas mieux réussi à le maintenir an niveau des besoins du public. Il y a dix ou douze ans la circulation, qui était de 375 millions de dollars, est tombée à 200 en 1886, à 150 en 1887, à 100 en 1890, à 180 en 1892, à 167 en 1893. Cette décroissance s’explique par plusieurs causes; la première et la plus importante, est le remboursement rapide de la dette des Etats-Unis qui n'a pas tardé à faire monter le prix des titres au-dessus du pair, de sorte que les banques préféraient limiter leur émission à mesure que leurs titres leur étaient remboursés, plutôt que d’en acquérir d’autres à un prix trop élevé. L'effet de cette première cause d'amoindrissement de la circulation tend à s’atténuer depuis 1894, époque à laquelle les finances publiques des Etats-Unis ont cessé d’être administrées avec le même esprit d'économie ; on a contracté des emprunts importants qui auraient pu permettre aux banques de déposer de nouveaux titres en garantie, mais elles n’ont pas paru s’en soucier à cause de la diminution progressive du taux de l’intérêt qui après avoir été payé par l'Etat à 6 0/0 est tombé progressivement à 21/2. Les banques, on le concoi!, ne sont pas désireuses d'immobiliser ainsi une partie de leurs ressources pour en tirer un aussi faible revenu, qui se trouve encore diminué par un impôt très élevé sur les billets en cireulation ; cetimpôt a produit, en 1891, 1.480.215 dollars. Aussi se plaint-on de toutes ‘parts aux Etats-Unis de l'insuffisance de la circulation fiduciaire : une campagne est menée très vi-

goureusement contre les banques d'émission par le « Sound currency committee of the reform club» de New-York, qui a fait publier plusieurs brochures à cette occasion (1).

Il faut dire d’ailleurs qu'à la circulation des billets de banque s'ajoute celle des billets d'État émis par la trésorerie au moment de la guerre de sécession et qui n’ont point encore été retirés de la circulation. — Le 10 avril 1866 un bill prescrivit le rachat des « legal tender notes » pour 10 millious de dollars, puis pour 4 millions par mois. — Mais le 4 février 1868 on cessa de réduire cette circulation qui était alors de 356 millions de dollars. Au 1° novembre 1893 les billets circulant atteignaient 321.892.028 dollars. — La circulation de papier est encore complétée par des certificats d'argent représentant des lingots de ce métal acquis par le gouvernement, et s’élevant à 325.717.232 dollars ; il faut y joindre en outre des certificats d’or pour 78.889.309 dollars.

S I. — Les Banques d'émission en Suisse (2).

Les premières banques d'émission n'ont été fondées en Suisse que lardivement, et leur développement a été très lent jusqu’à l’époque où la création des chemins de fer est venue donner plus d'activité au com-

(1) Compte-rendu par M. Arthur Raffalovitch, Journal des Economistes, septembre 1895, p. 425.

(2) L’Economiste français, 18 mars, 8 avril 1876, 7 et 28 juin 1879, 6 mars, 40 avril, 5 juin 4880 ; 5 février, 19 mars 1881; — Gustave François, les Banques d'émission en Suisse, Journal des Economistes, juin 1889 et septembre 1890 ; — Achille Vialatte, les Banques d'émission en Suisse et le projet de création de Banque d'Etat, Journal des Economistes, mai 1896; — Bousquet, la Banque de France, p. 167.

merce et à l’industrie. La première banque a été fondée en 1834; c'est la Banque de Berne. En 1836 apparaissent les banques de Saint-Gall et de Zurich, en-1844 celle de Bâle, en 1845 celle de Vaud, en 1848 celle de Genève. En 1869 on en comptait 29 et 36 en 1886. À cette date de 1869 la circulation fiduciaire, pour la Suisse tout entière, ne dépassait pas 18.478.000 fr. pour une encaisse de 10.380.000 fr., ce qui montre avec quelles difficultés les billets de banque circulaient en ce pays à cette époque.

C'est que les banques, très isolées les unes des autres, étaient soumises aux régimes les plus variés. Les unes, comme la Banque de Genève et de Saint-Gal}, étaient fondées par l'initiative privée, les autres par les cantons qui avaient fourni leur capital. Qu'elies fussent banques privées ou banques d’État, elles avaient toutes besoin, pour s'établir, d’une autorisalion préalable imposée par le droit commun des sociétés anonymes ; certaines étaient en outre soumises à des règles parliculières. Quelques-unes ne pouvaient faire que l’escompte des effets de commerce ; d’autres étaient autorisées à faire des avances à découvert et des prêts hypothécaires. Le caractère général qui se dégage de cette variété de législation, c'est que les banques élaient soumises à des réglementations plus ou moins sévères, plus ou moins complètes, mais qu’en fait leur nombre n'était pas limité, l'autorisation préalable n'étant pas refusée à celles qui acceplaient les conditions imposées par la loi.

Jusqu'en 1870 on se plaignait en Suisse de l’insuffisance de la circulation fiduciaire et du défaut d’entente entre les banques qui refusaient d'accepter et de se rembourser mutuellement leurs billets : toutefois

— Al —

comme, par le fait même de cette pénurie de billets, lasécurité n’était point menacée, on n’avait pris encore aucune initiative dans le but de modifier la législation. Mais la guerre franco-allemande et le paiement d’indemnité à l'Allemagne qui s'en suivit provoqua dans toute l'Europe un mouvement de la circulation monétaire, et la circulation des banques suisses monta rapidement de 18 millions en 1869 à 25 millions en 1871, et 65 millions en 1874. On sentit alors que les banques qui ue s’appuyaient pas les unes sur les autres, dont quelques-unes se livraient à des opérations hasardeuses, n'étaient point suffisamment solides pour entreteuir une aussi grande quantité de billets et se trouveraicnt désarmées en présence d’une crise commerciale. Des réformes furent proposées qui n’aboulirent pas à une transformation immédiate du: régime des banques, mais à l’art. 39 de la constitution révisée ainsi conçu: « La Confédération a le droit de « décréter par voie législative des prescriptions géné- « rales sur le remboursemert et l'émission des bil- « lets; elle ne peut cependant créer aucun monopole « pour l'émission des billets de banque, ni décréter « l'acceptation obligatoire de ces billets. » On sent déjà dans cet article la lutte contre les tendances centralisatrices et l'absorption par le pouvoir fédéral de l’autonomie des cantons en matière de banque.

Il n’y avait dans celte disposition de la loi fédérale qu'une menace contre l’organisation des banques existantes; mais elles en comprirent toute la portée et essayèrent de calmer l'opinion en réalisant spontanément les réformes demandées. Le 8 juillet 1876 un concordat fut établi entre 24 banques qui s’engageaient à se rembourser mutuellement leurs billets et éta-

blissaient à Zurich un bureau central opérant des compensations et des virements ; en 1878 il en fit pour 163 millions et en 1879 le mouvement général des banques concordataires atteignit 12 milliards.

Néan moins l’esprit de centralisation continuait à “faire sentir soninfluence, exploitant dans ce but les faiblesses incontestables du régime en vigueur. On protestait surtout contre l'insuffisance du capital et des couvertures de billets, contre l’absence de limitation légale de l'émission. Aussi en 1879 proposa-t-on un projet de banque d'État qui fut repoussé; mais la loi du 8 mars 1881, sans bouleverser aussi profondément l’organisalion établie, y apporta de sérieuses améliorations. D'après cette loi encore appliquée aujourd’hui toute banque peut émettre des billets en se conformant à certaines obligations dont voici les principales. Le capital doit être d'au moins 500,000 fr. versés. Les crédits à découvert et certaines opérations industrielles ou commerciales pouvant présenter des risques trop grands, sont interdits (1). L'émission des billets ne doit pas dépasser le double du capital ; elle doit être garantie par une encaisse métallique, maintenue distincte et indépendante des autres encaisses de la Banque, dans la proportion de 40 °|,. Le conseil fédéral prononce sur l’admission des titres en dépôt. Quant aux effets de commerce, ils doivent être garantis par deux signatures au moins. Les billets sont au minimum de 50 fr. ; ils sont émis par le gouvernement fédéral lui-même, et doivent être rem-

(1) Néanmoins ces opérations peuvent être accomplies par les banques qui déposent 60 0/0 des sommes qui y sont engagées à titre de garantie pour les porteurs debillets ou qui obtiennent la garantie du canton lui-même.

boursés à vue à la caisse principale et dans les deux Jours par les succursales. Chaque banque est tenue de rembourser les billets des autres banques comme les siens propres, tant que celles-ci exécutent exactement leurs paiements à vue. Elles sonl en outre obligées d'échanger leurs billets entre elles ou de les rembourser en monnaie métallique. On voit que, malgré tous ses efforts, la législation suisse n’a pu réussir qu’à réaliser l'unité du type malériel du billet, mais non point à supprimer l'intérêt que le public peut avoir à les distinguer les uns des autres. |

Tel est le régime légal ; mais 26 banques ont cherché, dans leur intérêt commun, à établir entre elles des relations plus étroites ; elles se sont liées par un concordat entré en vigueur le 1* juillet 1882 ; les banques concordataires renoncent, saufle cas de nécessité, à exiger le remboursement de leurs billets en espèces, et établissent une caisse commune de dépôts et de compensalions.

Les résultats de cetle nouvelle organisation sont assez satisfaisants. Au moment où la loi fédérale a été mise en vigueur, il existait déjà 28 banques de cireulation avec un capital total de 84.322.000 fr., une circulation moyenne de 48 millions, une encaisse métallique de 14.898.000. Au 30 juin 1889, il y avait 35 banques d'émission avec un capital versé de 122.812.500 fr., un capital de dotation de 13.337.000 fr. soit un total de 136.149.500 fr. L'encaisse métallique représentée par des espèces ayant cours légal s'élevait à 73.112.912 fr. Enfin, en 1894, la circulation autorisée atteignait 182.470.900 fr. et la circulation effective 164 millions, l’encaisse 57 millions, le portefeuille 212, les créances à terme 721.

C'est donc à tort qu'on a accusé la loi de 1885 d’avoir arrêté le développement des banques suisses ; les chiffres que nous venons de citer montrent le mal fondé de ces reproches, et d’ailleurs l'opinion publique manifeste hautement le désir de voir encore augmenter, par une réglementation plus complète, les garanties de remboursement des billets. Des vœux ont été formulés par des sociétés d’émulation industrielle, par des commissions de commerce en faveur d’une banque d'Etat. Le Conseil national a adopté en 1895 un projet de loi donnant satisfaction à ces vœux (1). D’après ce projet la banque aurait son siège principal à Berne ; son capital de 25 millions de francs serait versé par les cantons et le pouvoir fédéral. La Banque escompterait des lettres de change revêtues de deux signatureset à trois mois d'échéance; elle recevrait des dépôts en comptes courants avec ou sans intérêt, Les billets seraient fabriqués et détruits sous la surveillance du Conseil fédéral qui fixerait lui-même la limite de l'émission ; la réserve métallique s’élèverait au tiers au moins du montant de l'émission. Enfin les comptes de la banque seraient soumis à l’approbation de l'assemblée fédérale. D'autre part un contrôle permanent serait dévolu à un conseil de banque composé de 21 membres nommés par le Conseil fédéral. La direction appartiendrait à un comité de 6 membres

(1) L'avènement de ce projet avait été préparé dès 1891 par la révision de l’art. 39 de la constitution fédérale cité p. 414 et qui fut ainsi transformé: « Le droit d'émettre des billets de banque et toute autre « monnaie fiduciaire appartient exclusivement àla confédération. La « confédération peut exercer le monopole des billets de banque au « moyen d’une banque d'Etat placée sous une administration spéciale, « ou en concéder l'exercice sous réserve du droit de rachat à une ban- « que centrale par actions à créer qui serait administrée avec le con- « cours et sous le contrôle de la confédération. »

He nommés également par le Conseil fédéral. Ce projet rencontre de la part des cantons une très vive opposition. Adopté une première fois par le Conseil des Etats, il devait revenir prochainement au Conseil national, mais il a été retiré de l’ordre du jour dans la crainte d'un échec (1). S'il était accepté il aurait encore à subir l'épreuve du referendum qui lui serait très probablement défavorable (2).

I y a donc tout lieu de croire que le régime actuellement en vigueur, en Suisse, y sera maintenu longtemps encore.

SECTION II

Étude théorique.

L'histoire des banques d'émission aux États-Unis et en Suisse nous a permis de voir fonctionner les différentes réglementations préconisées par les partisans du système que nous étudions, dans le but d'assurer la sécurité de la circulation fiduciaire ; nous les retrouverons encore sous différentes formes, lorsque nous examinerons le système des banques mulliples en nombre limité, car ces banques, elles aussi, sont réolementées, mais nous voulons ici, et une fois pour toutes, apprécier la valeur de ces réglementations et

(4; Le projet vient d’être remis à l’ordre du jour du Conseil national et voté le 15 juin 1896 (Journal Officiel, 18 juin 1896, p. 3363).

(2) Henry Mayer, la Banque d'Etat en Suisse, Revue Socialiste de janvier 4896 renvoyant aux sources suivantes: Message du Conseil Fédéral du 23 octobre 1894; Bulletin sténographique officiel de l'assemblée fédérale, Conference faite à La société industrielle el commerciale de Berne par M. le Conseiller national Hurt et imprimé dans le journal le « Burd » n° 20, 21 et 22 mars 1895.

leur efficacité. Elles ont pour but d'empêcher les imprudences que pourraient commettre les banques, soit dans l'ensemble de leurs opérations, soit dans la composition du portefeuille, soit dans l'émission de leurs billets, d'assurer aux porteurs de billets certaines garanties spéciales au cas de suspension de paiement, enfin d'interdire l'émission aux petites banques en fixant un capital minimum au-dessous duquel elle est prohibée. Voilà la partie positive du système. La partie négative consiste à ne point limiter le nombre des banques, et à les laisser les unes vis-à-vis des autres dans une égalité absolue, sans accorder le moindre privilège à l’une quelconque d'entre elles. C'est précisément en cela que le système diffère de ceux que nous étudierons par la suile.

En sa faveur on invoque d’abord certaines considérations que nous avons déjà réfutées dans le chapitre des banques libres et que nous rappellerons seulement en deux mots : on dit que la justice exige qu'on ne confisque point au profit d’une ou plusieurs banques le droit d'émettre des billets, et nous avons répondu que la justice tolère et impose même certains sacrifices à l'intérêt social. On dit encore qu'il faut laisser se produire les effets bienfaisants de la libre concurrence dans l'émission des billets, en laissant la faculté d'émission à toutes les banques qui voudront en user conformément à la loi; mais nous. avons montré que la concurrence s'exerce moins sur le terrain de l'émission des billets que sur celui de l’escomple qui se pratique avec la plus grande liberté,

Ces considérations générales mises de côté, il nous reste à examiner la valeur des différentes réglemen- {ations dont nous avons donné l’énumération. Les unes,

avons-nous dit, consistent à prévenir les imprudences que pourraient commettre les banques dans l’ensemble de leurs opérations ; pour cela, on leur interdit celles qui présentent des dangers particuliers, telles que les opérations commerciales ou industrielles, les prêts hypothécaires, les crédits à découvert, l'acquisition d'immeubles. Nous avons vu que la législation des Etats-Unis est sévère à l'égard de ces deux dernières calégories d'opérations, et les limite au minimum possible (1). Les dispositions prohibitives de Ja loi suisse sont à peu près les mêmes, et dans toute l’Europe, il n’est guère que la banque d'Autriche (2) qui soit autorisée à faire des prêts hypothécaires. Ces restrictions ne peuvent manquer d’être efficaces, puisqu'elles protègent les banques contre la tentation de s’exposer à des risques trop graves dans le but de réaliser de gros bénéfices.

D'autres mesures restrictives ont pour but d'assurer la bonne composition du portefeuille des banques en écarlant des effets de commerce qui représentent des valeurs plus ou moins fictives, et qui sont créés par des commerçants dont la solvabilité est douteuse. L'un des meilleurs moyens pour une banque de s’assurer de la valeur d'un effet de commerce douteux est d'exiger qu'il soit revêtu de trois signatures; en effet, s’il ne porle que la signature du tireur et celle du tiré, on peut supposer qu'il est le produit d’une entente entre ces deux personnes et qu'il ne correspond point à une valeur faite; s’il porte, en outre, une troisième signature, celle-ci implique, par la responsabilité

(4) Voir page 406.

(2) Cette autorisation a eté accordée à la banque dans des circons-

tances difficiles, et pour augmenter ses ressources, voir Il° partie, ch."iv, sect, Sr n° 1.