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qu’elle entraîne pour son auteur, une attestation de la sincérité de l'effet souscrit. Aussi beaucoup de banques sont-elles tenues, en vertu de la loi, d'exiger toujours trois signatures. Il en est ainsi nolamment pour la Banque de France et la Banque d'Angleterre. Aux Etats-Unis, au contraire, la législation est muette sur ce point, et eu Suisse on n'impose que deux signatures. La valeur de cette mesure nous paraît très contestable : assurément un effet revêlu de trois signatures représente dé grandes garanties pour la banque qui le reçoit, mais il y a du papier de commerce dont la sincérité est connue, et pour lequel la formalité de la troisième signature est inutile; bien plus elle est gênante car elle nécessite des frais d’escompte supplémentaires que les porteurs de ce papier ne manqueront pas d'éviter en s'adressant à des banques moins exigeantes, de sorte que, en imposant trois signatures, on écartera souvent le meilleur papier de commerce de la banque d'émission (1). En résumé, la règle des trois signatures est une mesure qu’une banque peut employer efficacement dans certains cas pour s'éclairer sur la valeur du papier douteux, mais qu'il ne convient pas d'ériger dans une loi en principe général. A l'égard du portefeuille de la banque d'émission on prend encore une autre précaution du même genre qui consiste à ne recevoir à l'escompte que des effets à courte échéance dont le maximum en général est trois mois. Cette disposition très sage et qui a pour but d'empêcher que les billets émis en échange de ces effets ne circulent trop longtemps à découvert, peut sans inconvénient être insérée dans une loi, et nous

(1) Nous verrons, ch, IV, sect. 11, $ 2, qu'il en est ainsi pour la Banque de France.

verrons qu'elle est imposée à la plupart des banques d'émission européennes.

A côté de ces mesures qui ont pour but d'obtenir que les banques d'émission n'émettent leurs billets que contre d'excellent papier commerce, il en existe d’autres qui tendent à les empêcher d'en émettre trop par rapport à leurs ressources. Elles consistent à imposer à la circulation fiduciaire une limite fixe que la banque ne devra jamais dépasser, ou bien encore à établir une proportion de la cireulation avec l’encaisse ou le capital de la banque ou avec l’un et l’autre. La déterminalion d’une limite fixe, si cette limite n’est point élevée par la loi, à mesure que se développent les ressources de la banque, peut présenter de nombreux inconvénients (1), que nous aurons l’occasion de constater en étudiant la Banque d'Angleterre 2). En outre elle a ie désavantage de manifester ostensiblement aux veux du public le momeut précis où la banque se trouvera contrainte de fermer ses guichets, ce qui peut déterminer une panique, dont l’histoire de la Banque d'Angleterre nous offre également plusieurs exemples. L'établissement d'une certaine proportion entre l'émission d’une part, l’encaisse et le capital de la banque de l’autre, paraît plus logique, en ce sens que la limite d'émission grandit d'elle-même et pour ainsi dire automatiquement,à mesure que les ressources de la banque se développent. Aussi ce procédé de limitation estil employé de préférence à l'autre dans la plupart des

(A) Nous verrons qu'une limite fixe est imposée à la Banque de France ; mais elle a été jusqu’à ces dernières années tellement au-dessusde la circulation effective, qu'elle était absolument négligeable au point de vue pratique.

(2) Voir pages 138 et suiv.

banques d'émission. La proportion établie est d'ailleurs Lrès variable : en Suisse, elle existe par rapport au capital et à l’encaisse des banques qui doit représenter au moins 40 0/0 de l'émission. Aux Etats-Unis on ne lient compte que du capital et non de l’encaisse parce que les banques déposent, en garantie de leurs billets, des titres facilement réalisables en monnaie métallique. À mesure que nous étudierons les banques européennes,nous ferons connaître les procédés de limitation de l’émission ; nous verrons que d'une façon générale la proportion de 1/3 entre l’encaisse et l'émission est la règle commune, le chiffre fatidique qui, aux yeux de cerlaines personnes, est capable par sa seule vertu de protéger les banques contre tous les dangers.

Que faut-il penser de cette limitation ? On ne peut assurément lui refuser toute valeur pratique. On a vu aux Etats-Unis,avant 1863, certaines banques se livrer à des émissions désordonnées qui ont fini par les conduire à la suspension de paiement. Elles n’auraient pu commettre ae pareilles imprudences si la loi avait limilé leur émission. Mais de là à dire qu’ilsuffit, pour écarter tout péril, de la limiter dans la proportion du tiers par rapport à l’encaisse, il y a loin, et Les faits montrent que certaines banques, dont l’émission était supérieure au triple de l'encaisse, ont pu maintenir facilement leurs billets au pair, tandis que d’autres dont l'émission ne dépassait guère l’encaisse n'ont pu y réussir. M. Leroy-Baulieu en cite de nombreux exemples empruntés, il est vrai, à des banques qui vivent sous d’autres régimes que celui que nous étudions ; mais nous pouvons néanmoins les citer ici, car Ja valeur dela mesure que nous critiquons ne varie

guère avec les divers systèmes d'organisation. L'un des plus curieux parmi ces exemples est celui de la Banque d'Espagne. A la fin du premier semestre de 1894, cette banque avait une encaisse de 402.900.000 fr. dont 197.900.000 en or et 205 raillions en argent (soit 93 millions en tenant compte de la valeur officielle de ce dernier métal). L'encaisse avait donc une valeur de 290 millions de francs; la circulalion de la banque était de 916.500.000 fr., elle représentait 3,14 fois la valeur de l’encaisse et dépassait à peine par conséquent la proportion classique. Néanmoins les billets de la Banque d'Espagne perdaient 22 °,. A la même époque la Banque de Russie possédait une encaisse de 1.534.900.000 fr. presque toute en or contre une circulation de 3.941.300.000 fr. ; la proportion de l'encaisse à la circulation était de 28, 5 ‘|, donc bien supérieure aux 233 ‘|, exigés. Néanmoins le billet est déprécié de 33 à 34°. De même encore la Banque d'Italie, à la fin du f* semestre de 1894, avait une encaisse de 336 millions de francs contre une circulation de 869 millions. L'encaisse représentait donc 39 ‘, et cependant les billets perdaient de 10 à 20 *,.. En réunissant les trois banques d'Italie, de Naples, de Sicile, on voit qu’elles ont une encaisse représentant 416.400.000 fr. contre une circulation de 4 milliard 154 millions, soit 2,77 fois seulement le chiffre de l’encaisse ; et cependant les billets sont dépréciés de 10 à 12 °/,. En sens inverse la Banque de Belgique a une encaisse de 116.700.000 fr., une circulation de 422 millions, supérieure par conséquent au lriple de l’encaisse et néanmoins ses billets ne sont pas dépréciés ; il en est de même pour les banques privées de Suède dont la circulation est de 81 mil-

lions de francs tandis que l’encaisse atteint à peine 25.700.000 francs.

La proportion du tiers entre l'encaisse et la cireulation n'a donc rien de scientifique; la puissance d'émission d’une banque dépend non seulement de son encaisse, mais encore de sa bonne administration, de la confiance qu’elle inspire au public, de son imdépendance plus ou moins grande vis-à-vis de PEtat et des charges plus ou moins lourdes que celui-ci lui impose, c'est par là, en effet, que s'explique la situation obérée des banques d’Espagne, de Russie et d'Italie. La puissance d'émission d’une banque dépend encore de la nature de ses opérations ; son encaisse métalllique garantit non seulement ses billets, mais encore les dépôts qui lui sont confiés; or les dépôts sont exposés à des retraits plus ou moins brusques et imprévus suivant leur importance : 1l est clair en effet que si les dépôts n'appartiennent qu'à quelques personnes ayant confié à la banque des sommes très considérables, le retrait opéré par une seule personne peut faire dans la caisse un vide considérable. Ainsi la banque d'Angleterre est tenue à cet égard à des précautions particulières. Au moment du règlement de notre indemnité de guerre en 1870, Bagehot (1) signale que l'Allemagne avait à un moment donné plus de 100 millions à la Banque d'Angleterre, et aurait pu la mettre en faillite. De même, après chaque emprunt fait par un gouvernement étranger, la Banque d'Angleterre reçoit des dépôts énormes. En 1893, le gouvernement brésilien avait plus de 10 millions en dépôt dans ses caisses. Le Bulletin de statistique et de législation

(1) Lombard Street, p. 293, cité par M. Leroy-Baulieu, p. 664.

comparée (1), montre que, d’après la dernière situation de la Banque de Russie, celle-ci avait 47,200,000 francs de dépôt à l'étranger, la Banque de Danemark 23,800,000 francs, la Banque d’Espagne 55,200,000 francs, celle du Portugal 9,100,000 francs, celle de Suède 23,200,000 francs, ce qui fait un ensemble de plus de 262 millions à l'étranger, dont 100 ou 150 millions au moins sont déposés à la Banque d’Angleterre. On conçoit qu'avec des dépôts d’une telle nature, la banque d'Angleterre soit tenue vis-à-vis de sa circulation fiduciaire à une prudence particulière. Aussi voyons-nous qu'à la fin du premier semestre de 1894, son encaisse représentait 125 °/, de la circulation (2).

Les faits que nous venons de citer établissent nettement que la limitation légale de l'émission, de quelque façon qu'on la conçoive, est loin d'être aussi efficace qu'on l’a soutenu. Elle peut protéger les banques d'émission contre les imprudences les plus grossières, elle est loin de constituer pour elles une garantie de solvabilité. On en peut dire autant des autres procédés de réglementation dont celui-ci s'accompagne ordinairement et que nous avons étudiés plus haut : la détermination restrictive des opérations que peut accomplir une banque, la règle des trois signatures et de l'échéance maximum. La direction d'une basque est un art délicat dont les préceptes ne peuvent pas toujours se réduire en formules rigides, ou du moins si l'application de ces formules peut empêcher quel-

(1) Bulletin d'avril 189%, p. 460 et 461, cité par M. Leroy-Baulieu, loc. cit.

(2) Il convient d’ajouter d'ailleurs que le clearing house de Londres, et surtout l'usage de plus en plus répandu du chèque, rend chaque jour plus inutile l'émission des billets au delà du chiffre de l'encaisse.

ques écarts, elle ne suffit point pour assurer le succès. Eu cela nous nous rapprochons donc quelque peu des partisans de la liberté absolue, mais sans, comme eux, l'inefficacité complète des mesures que nous vesons d'étudier.

I! nous reste à envisager maintenant une autre catégorie de mesures qui tendent non plus à prévenir des imprudences, mais à procurer aux porteurs de billets des garanties particulières en cas de suspension des paiements de Fa banque. Cette idée de donner un sage particulier aux porteurs de billets a reçu pour la première fois son application aux Etats-Unis, dont l'exemple a été suivi depuis par le Japon, le Brésil. Elle consiste à contraindre toute banque qui veut faire l'émission à déposer préalablement dans les caisses du trésor certains litres dont la loi détermine la nature et en échange desquels on remet des billets à la banque, pour une valeur qui n’est jamais supérieure à celle des titres. Les titres sont ordinairement des fonds d'Etat dont le gouvernement émetteur trouve ainsi un placement facile ; on peut même dire que les avantages au point de vue du placement sont souvent le motif déterminant du législateur; mais les titres pourraient être d’une toute autre nature, sans que l’essence du système au point de vue économique s’en trouvàt modifiée. L'ayant ainsi caractérisé, il nous reste à l’apprécier. Il est incontestable qu’au point de vue de la sécurité des porteurs de billets il est fort avantageux ; nous l'avons constaté en étudiant l’histoire des banques aux Etats-Unis; les suspensions de paiement des banques soumises à ce régime ont pu sans doute causer quelquefois un grave préjudice à des commerçants menacés par une échéance, à cause des retards iné-

vitables qui ont dû se produire pour le remboursement des killets; mais enfin un remboursement lardif est encore préférable à l'insolvabilité définitive. Le système présente encore un autre avantage très sérieux pour la circulation fiduciaire, il assure l’unité des billets en permettant d'émettre un {ype unique sans que le public ait un intérêt appréciable à faire des dislinctions entre les banques émetteuses. Néanmoins quel que soit son mérite à ces deux points de vue, il offre à d'autres égards des inconvénients très graves qui doivent inspirer beaucoup d'hésitation à un législateur. Le premier vient de ce qu'il tend à immobiliser des ressou?ces considérables dont les banques pourraient faire un bien meilleur usage. C'est ainsi que les banques des Etats-Unis ont une émission de beaucoup inférieure à l'ensemble de leur capital et par conséquent des fonds déposés par elle, tandis que la Banque de France, avec un capital insignifiant de 182 millions, peut maintenir dans la circulation près de 4 milliards de billets. Le second c'est que, si, comme on le fait aux Etats-Unis, on impose aux banques la nécessité de déposer des fonds d'Etat, on établit entre les banques et l'Etat un lien regrettable, une confusion de crédit qui serait désastreuse le jour où les finances de l'Etat seraient ohérées; d'autre part, en appuyant le crédit des banques sur celui de l'Etat, on prive celuici d'une ressource dont nous avons apprécié l’importance en 1870, et qui lui ferait complètement défaut dans des circonstances analogues, car les banques seralent compromises en même temps que les finances publiques.

Nous avons ainsi examiné l’ensemble des réglementalions qu'on impose ordinairement à une banque

= AS0 = d'émission, sauf une seule que nous avons réservée pour la mettre mieux en lumière, d'abord parce que nous lui altribuons une grande efficacité, et en outre, parce qu’elle nous apparaît comme une concession imposée par les faits à l'idée que nous préconisons. Nous voulons parler de la fixation d’un capital minimumau-dessous duquel une banque ne peut pas émet-tre de billets. Nous avons vu que cette mesure a été adoptée en Suisse où on a fixé un minimum uniforme de 500.000 fr., aux Etats-Unis où le minimum varie suivant la population dela ville où s'établit la banque. Si nous attachons à celte mesure une grande importance, c’est que, suivant nous, les grandes banques d'émission, pourvues d’une encaisse considérable, sont seules susceptibles de résister aux crises commerciales, et que le plus grand danger de la liberté des banques, est l’émiettement de l'émission entre un grand nombre de petites banques. La fixation d’un capital minimum est un excellent moyen de conjurer le danger. Néanmoins nous nous hâtons de dire que si le capital minimum déterminé par la loi est aussi faible que celui qu'on a choisi, en Suisse et aux Etats-Unis, la mesure ne sera pas complètement efficace : les crises des banques américaines et notamment celles de 1893 ne l’ont que trop montré. Si au contraire le chiffre du capital minimum est très élevé les résultats obtenus seront sans doute meilleurs, mais nous ferons remarquer qu'on retombe alors dans le système des banques réglementées en nombre limité, car bien peu de ban ques seront capables d'émettre des billets faute d’un capital suffisant.

Après avoir étudié dans ses détails ce que nous pourrions appeler la partie positive du système des banques

réglementées en nombre illimité, il nous reste à envisager la partie négative consistant à laisser émettre des billets à toutes les banques qui le voudront bien, et à u'établir entre elles d’autres inégalités que celles qui résulteront des phénomènes économiques eux-mêmes, et de la valeur plus ou moins grande des administrateurs. Nous n'hésitons pas à dire que suivant nous le grand vice du système se trouve là ; nous en avons indiqué par avance la raison en discutant la théorie de la liberté des banques, et nous venons de la rappeler en parlant du faible capital qu'on exige aux États-Unis pour les banques d'émission. Nous croyons avoir démontré qu'une petite banque d'émission est livrée sans défense aux crises commerciales landis qu’une grande banque peut en triompher plus facilement, absolument comme un grand cuirassé ou un paquebot peut traverser sans encombre l'océan Pacifique et résister aux plus violentes tempêtes, tandis qu'une barque de pêche sombrera au premier coup de vent.

Nous avons déterminé les effets de chacune des réglementations qu'on peut imposer aux banques d’émission. [1 nous reste à apprécier le système dans son ensemble, ce qui n'est pas chose facile, car il est suscephble de beaucoup d'applications différentes, pouvant présenter des caractères spéciaux. Il est certain, en effet, que le type des banques des Etats-Unis diffère sensiblement du type des banques suisses ; néanmoins il y a dans chacun d'eux des éléments communs qui nous permettent de formuler un jugement général. Nous dirons qu'en principe les banques réglementées en nombre illimité, qu'elles soient soumises à toutes les règles que nous avons étudiées, ou seulement à quelques-unes, pèchent par un excès de ‘réglementa-

lion maladroitement appliquée alors qu'une seule mesure, la limitation du nombre des banques d’émission ou même leur réduction à l'unité, pourrait rem= placer avantageusement les minutieuses dispositions dans lesquelles on les enserre. De celte façon, au lieu de les protéger contre des imprudences, qu'elles sont en somme libres de ne pas commettre, on les défendrait du seul danger contre lequel leur meilleure volonté est impuissante, la crise commerciale. On fait valoir souvent le caractère libéral de la législation suisse, ou américaine, en malière de banque; on a pu voir cependant que rien n'est moins libéral que l’organisalion des banques américaines qu’on condamne à immobiliser nne bonne partie de leurs ressources pour garantir l'émission de leurs billetset pour assurer un placement aux fonds d'Elat ; et malgré toutes ces précautions on n'aboutit point à leur assurer la stabilité, comme le montrent les nombreuses suspensions de paiements qui se sont produites en 1893. Nous croyons qu'il est beaucoup plus libéral de n’accorder le droit d'émission qu'à une seule banque très fortement constituée en laissant à toutes les autres la liberté la plus absolue pour les autres opérations de banque, ce qui n'est au fond qu'une application de la loi si fécoude de la division du travail ; cette banque unique, dirigée par des administrateurs d’une sagesse éprouvée, pourrait n'être soumise qu'à une législation très large et très sommaire, car elle s’astreindrait ellemême à la plupart des règles que nous venons d’étudier; il s’établirait chez elle des traditions plus fortes que la loi et qui auraient sur elle l'avantage de la souplesse. De cette façon, au lieu d’avoir trois mille banques asservies à la plus minuticuse des réglemen-

lalions, on n'aurait plus que des banques libres, y compris la banque d'émission : et cet idéal n’est point une chimère : il est réalisable et il serait réalisé en France si notre banque d'émission était dégagée de quelquesunes de ses entraves. Néanmoins, en terminant sur ce système nous sommes obligé de faire quelques restrictions en faveur des banques américaines et des banques suisses, car elles ne correspondent point à l'idéal théorique qu'on peut se former d’une banque d’émission, elles correspondent à peu près à celui qui estpratiquement réalisable dans ces deux pays. Les chutes successives des trois banques fédérales établies primitivement aux États-Unis montrent bien que l’excès de l'esprit égalitaire qui règne dans le nouveau monde est en opposition absolue avec l’idée d’une banque unique ou même de quelques banques eu nombre limité. De même en Suisse la lutte si ardente qui s’est engagée à l'occasion de divers projets de banque d'Etai, et qui porte plutôt sur le caractère unique de la banque que sur son caractère national, montre bien que ce pays est réfractaire à toute organisation qui porterail atteinte à l'autonomie des cantons en matière d'émission de billets (1). On peut même dire qu'aux Etats- Unis comme en Suisse, on s'est rapproché, dans la mesure du possible, de l'idéal de l'unité, en assurant au moins celle du billet.

(1) Néanmoins l’art. 39 de la nouvelle constitution que nous avons cité fait bien apparaître le progrès des idées en faveur de la banque

unique. Voir p. 414.