LES BANQUES RÉGLEMENTÉES EN NOMBRE LIMITÉ

La carastéristique de ce système consiste dans la limitation en droit ou en fait du nombre des banques d'émission, auxquelles on impose en même temps quelques-unes des réglementations étudiées dans le chapitre précédent (1). Ce régime apparaît dans la pratique comme une organisation de transition à l’aide de laquelle on veut arriver progressivement à l'établissement d'une banque unique sans porter trep vivement atteinte à des situations acquises ; aussi trouvet-on souvent, dans la législation des pays qui l'ont adopté, certaines dispositions qui tendent à favoriser une banque au détriment des autres qu’on s'efforce de faire disparaître peu à peu; nous verrons qu’il en est ainsi notamment en Angleterre et en Allemagne.

Remarquons d’ailleurs que toutes les banques dont nous allons étudier l'histoire sont, théoriquement du

(1) I faut remarquer d'ailleurs que ces réglementations ne forment point partie obligée du système ; nous verrons même s’il ne serait pas préférable de les omettre complètement ou du moins de les réduire à une faible proportion.

moins, des banques privées puisque leur capital est fourni par de simples particuliers ; mais néanmoins quelques-unes sont soumises à une ingérence plus ou moins accentuée de la part de l'Etat, et les autres sont vis-à-vis de lui; comme la Banque d'Allemagne, par exemple, dans une dépendance étroite. C’est ainsi que nüus nous acheminerons progressivement vers l'étude de la Banque d’État proprement dite qui fera l'objet du chapitre suivant, |

SECTION 7°

Étude historique.

Nous ferons rentrer dans cette section l’histoire des banques d'émission en Angleterre, en Irlande, en Espague, en Italie et en Allemagne. Sans doute ces banques, fondées sous la pression de circonstances très variées et des besoins les plus divers, présentent entre elles des différences considérables, mais les régimes auxquels eiles sont soumises offrent tous ce caractère commun qu'ils tendent à la diminution progressive du nombre des banques. Cela est hors de doute pour l'Espagne, où, depuis 1874, aucune nouvelle banque d'émission ne peut plus se fonder ; pour l'Italie, qui, depuis 1894, ne possède plus que trois banques ; pour l'Allemagne qui n'a d'autre but que l’anéantissement progressif des banques des Etats au profit de la Reichsbank, pour l'Irlande et pour l'Angleterre, depuis 1845 ou 1844, puisque dans ces deux pays la loi interdit formellement la création de nouvelles banques ; et nous croyons pouvoir dire qu'il en est de

même pour l'Angleterre avant 1844; sans doute avant cette date les banques sont à peu près libres et peuvent se multiplier, sans beaucoup d’entraves, mais l'extension de la Banque d'Angleterre, le privilège qu'on lui accorde, les mesures de faveur qu'on adopte dans son intérêt, sont déjà une préparation à la limitalion du nombre des banques, et à l'établissement d'une banque unique que retarde d’ailleurs indéfiniment l'esprit traditionnel des Anglais.

S L. — Les Banques d'émission en Angleterre (1).

Ces banques forment trois groupes bien distincts : le premier comprend la Banque d'Angleterre avec son privilège qu’elle peut exercer à Londres et dans les 65 milles autour de Londres, et qui d’ailleurs a été Jusqu'en 1826 protégé au delà de ce rayon par une loi qui interdisait l'émission des billets aux banques privées de plus six associés. Le deuxième groupe se compose des banques privées et le troisième des banques par actions (joint stock Bancks). Jusqu'en 1844 les banques privées et les banques par actions pouvaient se fonder librement et sans limitation de nombre, sauf quelques restrictions que nous indiquerons. Mais en 184% Robert Peel, réalisant une réforme qui se préparait depuis longtemps, vint interdire la création de nouvelles banques d'émission en même temps qu'il limitait l'émission des banques existantes.

(1) Coquelin, Ze Crédit et les banques, p. 292-317; — Bousquet, la Banque de France, p. 40-51 ; — Courcelle-Sencuil, les Opérations de Banque ; — Noël, les Banques d'émission en Europe, p. 1-86; — Lerov-Baulieu, Traité d'économie politique, t. IT, p. 586-610.

N° 1. — La Banque d'Angleterre.

La Banque d'Angleterre fut fondée pour subvenir aux besoins de l'État, au moment où la maison d'Orange succéda aux Sluarts sur le trône d'Angleterre. Le taux de l'argent était à 20 ou 30 0/0 et encore n’en trouvait-on que très difficilement à ce prix. La fondation de la banque, le 1" avril 1694, au capital de 1.200.000 livres, permit à l'Etat qui le lui emprunta de se procurer des ressources aa taux modique de 8 0/0. Le succès de la banque auprès du publie fut très vif et son capital fut souscrit en dix jours. C’est qu’on lui avait octroyé des avantages qui, pour l'époque, étaient considérables. Le premier consistait dans sa constitulion sous la forme anonyme, qui avait pour conséquence la limitation de la responsabilité des actionnaires à leur apport; c'était à cette date un privilège très envié qu'on n accordail que rarement, les sociétés ne pouvant en principe soustraire leurs actionnaires à la responsabilité solidaire et illimitée ; ce n’est qu’en 1856 que les sociétés à responsabilité limitée ont pu se constituer librement. La banque 'ouissait en outre pour 9 ans du privilège d'émettre des billets à vue et au porteur à l'exclusion des sociétés de plus de 6 personnes. Celte réserve du droit d'émission au profit des sociétés de moins de 6 personnes était au fond une concession presque purement platonique ; on conçuit, en effet, que d'aussi petites sociétés ne pouvaient en- (retenir qu’une circulation négligeable aussi bien par son élendue que par sou imporlance.

Malgré tous ces avantages et l'enthousiasme du public, un an à peine après sa fondation la banque dut

suspendre ses paiements, à cause des événements politiques et de l’abaissement du cours de la monnaie ; mais la suspension ne fut que passagère et en 1697 le privilège de la banque fut renouvelé et son capital porté à 2.201.171 1. st. A partir de cette époque on peut voir la banque résserrer de plus en plus ses liens avec l’État qui lui renouvelle son privilège périodiquement,moyennant des dons gratuits, des services pécuniaires de diverse nature. L'État a hesoin de la banque, la banque a besoin de l’État, et ils se soutiennent mutuellement. D'ailleurs il faut reconnaître que le gouvernement anglais a su mieux que beaucoup d’autres respecter la liberté de la banque et ne pas s’ingérer dans son administration ; voilà comment s'expliquent les services qu’elle a pu rendre au commerce et la forte résistance qu'elle a toujours su opposer aux crises commerciales.

Elle l’a bien montré en 1742, époque à laquelle se fit sentir en Angleterre le contre-coup de la catastrophe de Law, en même temps que celui des abus commis par les grandes compagnies d'exploitation coloniale anglaise. La banque put,dans cettecirconstance, fournir un secours efficace à l'uxe de ces sociétés, la Compagnie du Sud, dont la chute eût certainement entraîné celle de beaucoup d’autres inaisons de commerce, et réussit en même temps à faire baisser progressivement le taux de l'intérêt à 4 0/0 et même à 3 0/0 en 1750, alors qu'avant la fondation de la banque il variait entre 30 et 18 0/0.

Mais des épreuves exceptionnellement graves se préparaient pour la Banque d'Angleterre contre lesquelles elle ne put pas lutter aussi vigoureusement qu’elle l'avait fait en 1742, c'était la guerre contre la Révolution française, qui vint jeter un trouble profond dans

les affaires commerciales de l'Angleterre. L'encaisse de la Banque se trouva menacée et il fallut, pour la défendre, élever le taux de l’escompte. On protesta violemment contre celte mesure et on accusa la Banque d'avoir causé des ruines et des faillites pour sauvegarder ses dividendes ; rien n'était moins justifié que ces reproches contre une disposition dont tout le monde aujourd'hui reconnaît la légitimité, et qui est le seul moyen pour une banque d'éviter la suspension de paiements avec fous les désastres qui l’accompagnent. Encore, ful-ii insuffisant duns le cas qui nous occupe, à cause de la gravité exceptionnelle des circonslances. D'une part, la Banque avait eu à supporter une lourde charge, provenant de l’escompte de 7 millions de livres en bons de l’échiquier que William Pitt lui avait imposé, d'autre part, le public fut littéralement affolé par le bruit d’une descente de l’armée française en Angleterre ct se précipita en masse aux guichets de la Banque, qui, le 26 février 1797, dut suspendre ses paiements.

Alors, commença pour elle une période pénible qui dura jusqu'en 1821 et pendant laquelle elle ne put reprendre ses paiements en espèces. Les billets, lancés dans la circulation, en quantité supérieure aux besoins, provoquèrent une sorte de crise monélaire accompagnée comme toujours du drainage de l'or, et furent dépréciés de 30 0/0. I] était indispensable de mettre fin à cette situation troublée; la Banque fil, dans ce but, les plus grands efforts. En 1819, grâce à l'initiative de Robert Peel, on décida la reprise graduelle des paiements en espèces, et,le 1° mai 1821, le cours forcé cessa complètement.

Mais à peine la Banque d'Angleterre élait-elle sortie

de ces difficultés, qu'une crise commerciale éclata eu 1825, occasionnée principalement par l'excès de spéculalion sur les fonds étrangers. La Banque, pour sauvegarder son encaisse, éleva le taux de l'escompte à 5 0/0 et cette mesure lui suffit pour éviler une suspension de paiements, alors que 46 banques des comtés tombaient en faillite. On put ainsi constater, une fois de plus, la supériorité des grandes banques d'émission sur les petites dans les périodes de crise.

L'année 1826 fut, pour la Banque d'Angleterre, la date d'une réforme importante consistant, d'une part, dans l'attribution du cours légal à ses billets,et, d'autre part, dans la réduction de la zone d’exercice de son privilège. Il avait été sauvegardé jusque-là dans toute l'Angleterre par une loi, presque contemporaine de la fondation de la Banque (1708), aux termes de laquelle les banques privées, ayant plus de six associés, ne pouvaient pas émettre de billets ; mais, comme pendant l’année précédente, uue foule de ces petites banques avaient sombré, on attribua avec raison leurs échecs à leur faible importance, on jugea nécessaire de limiter l'effet de la loi de 1708 à 65 milles autour de Londres, de sorte que, à partir de 1826, les banques privées pouvaient, en dehors du rayon que nous venons d'indiquer, émettre des billets à vue quel que fût le nombre de leurs associés. La loi créa, en outre, une autre catégorie de banques sur lesquelles nous nous expliquerons : les banques par actions.

Une nouvelle crise commerciale se produisit en 1836, loujours occasionnée par les excès de la spéculation, s’aggrava en 1838, et la Banque d'Angleterre imagina, pour y faire face, d'emprunter à Ja Banque de France 2 millions de livres (50 millions de francs) ;

grâce à cet expédient,elle put se dispenser d'élever le taux de l’escompte et -évita ainsi au commerce une privation de crédit dont il eût certainement souffert. En 1810, le calme était rétabli; la Banque d’Angleterre avait pu, sans effort, tenir tête à l'orage, pendant que 29 banques locales avaient dû, en 1839, suspendre leurs paiements.

Leur impuissance et les désastres qui s’en suivirent provoquèrent une modification profonde dans l’organisalion des banques anglaises, modification qui fut inaugurée par le célèbre acte de 18%4 (19 juillet}. Les hommes d'Etat, les enquêtes parlementaires furent unanimes à reconnaître que le mal résidait dans les banques provinciales ; mais, on pensa qu'il provenait de ce que ces banques commettaient des excès d’émission, et l'on crut que ces excès avaient, à eux seuls, provoqué la crise de 1826 et de 1839. Si c'eùt été possible, on aurait supprimé toutes les banques provinciales, mais, comme on ne le pouvait pas sans commettre une iniquité, on adopta une série de mesures tendant à les faire disparaître progressivement et on réglementa sévèrement l'émission de celles qui existaient et de la Banque d'Angleterre elle-même. L'acte de 1844 comprend ainsi deux séries de dispositions bien distinctes, les premières ayant pour but de limiter le nombre des banques, les autres de limiter leur émission. Pour limiter leur nombre, l'acte de 1844 décida qu'aucune banque nouvelle ne pourrait émettre des billets sans être autorisée par une loi, et il ajoutait que le droit d'émission de toute banque, qui cesserait ses opérations, accroîtrait à la Banque d'Angleterre pour les3/4. Celle mesure était bonneen cesens qu’elle empêchait l'aggravation du mal qui consiste,

suivant nous, dansla multiplication excessive du nombre des banques d’émission ; mais elle était insuffisante parce qu’elle laissait subsister un trop grand nombre de banques, trop faiblement constituées pour résister aux crises. Néanmoins, nous reconnaissons, qu'au point de vue pratique, elle était la seule réalisable, car la loi ne pouvait pas, d’un seul coup, interdire l'émission à des banques, qui la pratiquaient depuis longtemps, sans leur causer un grave préjudice; il était de beaucoup préférable de laisser au temps le soin de les faire disparaître l’une après l’autre.

La deuxième catégorie de mesures édictées par l’acte de 1844 et consistant, comme nous l’avons vu, dans la limitation de l'émission, avait été inspirée par cette idée que la cause unique des crises résidait dans les excès d'émission des banques provinciales; c'était une exagération manifeste. M. Noël a montré que la crise provenait d'un abus de spéculation et de crédit qui s'était produit sous hien d’autres formes que l'émission des billets ; les banques y avaient contribué par leurs avances, même en monnaie métallique ; le public y avait joué son rôle principalement par la spéculation sur les litres étrangers, et aussi en lançant dans la circulation un nombre trop considérable d'effets de commerce. C'était donc à tort qu'on avait rendu l'émission des billets seule responsable des crises; mais cette erreur lut cause, dans la rédaction de l'acte de 1844, d'un excès de sévérité vis-à-vis de l'émission; on s’imagina que le jour où on lui aurait tracé une limite infranchissable on aurait fait disparaître tout danger de crise commerciale. En conséquence on fixa le maximum d’émission de la Banque d'Angleterre d’après la moyenne des deux dernières années qui était de {4 millions de

livres. Depuis cette époque il s’est élevé de lui-même par l'effet de l'accroissement à la Banque d'Angleterre du droit d'émission accordé aux banques provinciales qui ont cessé leurs opérations ; de sorte que le maximum de 16.200.000 L. st. en 1887, atteignait en 1894 16.200.000 1. st. Pour rendre impossible toute violaüon de la loi, la Banque d'Angleterre est divisée en deux départements distincts, celui de l'émission el celui des opérations de banque. Le département de l'émission fabrique une quantité de billets correspondant à celle que la banque peut émettre à découvert, et remet ces billets au département des opérations de banque. Lorsque celui- ci a reçu ces billets il ne peut plus en obtenir d'autres du département de l'émission qu'à la condition de lui fournir en monnaie métallique la valeur de ceux qu'il demande. C’est donc ce dernier qui devient le détenteur de la réserve métallique de la banque, c’est à lui que s'adressent les porteurs de billets qui veulent obtenir leur remboursement.

Cet excès de sévérité n’a point produit les excellents résultatsqu'on pensait obtenir; iln’a point, comme nous allons le voir, empêché les crises commerciales, on peut même aller plus loin et dire qu'il les a provoquées où du moins qu'il les a fait éclater plus rapidement. I] ne les a point empéchées parce que les crises provenaient de l'abus du crédit en général et que l'acte de 1844 ne règlemente que l'émussion ; 11 les a provoquées parce que la limite d'émission est beaucoup trop basse eu égard aux besoins de la circulation. Dès que son chiffre augmente dans des proportions même assez faibles, il se rapproche immédiatement très près du maximum, et le publie, qui surveille le mouvement des opérations, prend peur et détermine une crise qui à

souvent pour principale cause la panique occasionnée par l’organisation même de la banque.

On l’a constaté plusieurs fois au cours de l’histoire de la Banque d'Angleterre. Peux ans à peine après la rédaction de l’acte de 1844 une crise fut provoquée par une mauvaise récolte des pommes de terre qui sont, comme on le sait, un élément très important de l’alimentation; la banque, pour défendre son encaisse, dut élever à 12 0/0 Je taux de l’escomple; mais le publie, qui constatait l'épuisement rapide de la réserve de billets, et qui appréhendait de voir la banque cesser bientôt ses opérations, continuait à retirer ses dépôts et à demauder le remboursement des billets dans le but de se procurer au moins une réserve de métal pour le moment où la banque fermerait ses guichets. On comprit alors la nécessité de suspendre momentanément l'acte de 184%, et la panique se calma immédiatement, sans qu’on ait eu besoin d'user de la faculté de dépasser la limite d'émission.

En 1857, les mêmes phénomènes se produisirent, les dépenses occasionnées par la guerre de Crimée, auxquelles vinrent s'ajouter les embarras causés par uue disette, déterminèrent une nouvelle crise, et la Banque, pour défendre son encaisse, dut élever le taux de l’escompte à 8 et à 10 °/.. La situation fut encore compliquée par le contre-coup des sinistres qui se succédaient aux États-Unis, la chute de la Western bank d’Ecosse, et de la banque de Glasgow. Le 21 sovembre, la somme des banknotes eu circulation s’éleva à 21,554,000 I. st., atteignant ainsi la limite fixée par l'acte de 18%4. En présence de la nécessité où se trouvail la banque de fermer ses guichets, on l’autorisa à dépasser de 900,000 livres la limite d'émission, et Le