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trois mois (art. 11 du décret du 22 juillet 4806) (4). Quelle est la nature du recours au Conseil d'Etat? Est-ce un recours de pleine juridiction? Dans ce

cas, le Conseil d'Etat pourra accorder lui-même

Pentrepôt refusé par le maire et le préfet. Est-ce

un recours pour excès de pouvoir seulement? Dans

‘ce cas, le Conseil d'Etat ne pourra qu'annuler la

décision du maire ou du préfet. Cette question a été nettement posée devant.le Conseil d'Etat, par M. Romieu, commissaire du gouvernement, dans une affaire concernant la commune de Quillebeuf (Eure), terminée par arrêt du 17 novembre 1893.

« La jurisprudence antérieure, disait M. Romieu, manque de précision à cet égard. L'arrêt du 15 août 1834 ne tranche qu'une question de compétence. Celui de 1853 (22 août), déclare recevable le recours pour Imcompétence et excès de pouvoir seulement, mais à l’époque où 11 a été rendu, la théorie de excès de pouvoir mavait pas encore pris les développements qu’elle a reçus depuis: les arrêts de 4867 (21 mai), et 1868 (12 mai), ont examiné la question au fond, celui de 1868 à accordé l'autorisation sollicitée.

« Nous pensons qu'ils agit du recours pour excès de pouvoir et que, en conséquence, le Conseil d'Etat ne peut qu'annuler l'arrêté attaqué, et que le mi-

(1) La question dela combinaison des recours hiérarchique et contentieux a soulevé des difficultés. (Voir Traité de droit administratif de M. Berthélemy, 3° édit,, p. 886, en note.)

nistère d'avocat n'est pas nécessaire, Mais comme il Sagit d’un droit lésé, le recours peut être formé pour violation de la loi et n'est pas limité an cas d'incompétence et de violation des formes. »

La jurisprudence récente du Conseil d'Etat confirme l'opinion émise par M. Romieu, en amnulant des décisions de maire ou de préfet, sans accorder aux demandeurs le bénéfice de lentrepôt qu'ils sollicitaient (Conseil d'Etat 10 mai 1895, 30 juin 1899, 9 mai 1902, 21 novembre 1902, 7 août 1903, 40 juin 1904, 24 juin 190%, 18 mai 1906, 17 juillet 1908, 5 août 1908, 14 mai 1909,95 février 10.)

Un commerçant ou un industriel auquel le préfet aurait refusé l'entrepôt, ne pourrait-il pas exercer son recours, non seulement devant le Conseil d'Etat, mais devant le ministre, en vertu de l'art. 6 du décret du 25 mars 1852, ainsi concu : « Les préfets rendent compte de leurs actes aux ministres compétents, dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements, où qui donneraient lieu aux réclamations des parties, pourrontêtre annulés ou réforméspar les ministres compétents? »

Ce recours aurait l'avantage de pouvoir être formé même après l'expiration du délai légal de deux mois: il est certainement possible. Le ministre ainsi saisi d'un recours formé par un négoclant auquel on a refusé l’entrepôt, peut statuer

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directement, en accordant ou en refusant la faculté sollicitée (Conseil d'Etat, 25 juin 1880). IL peut aussi se contenter de donner des instructions au maire ou au préfet qui a rendu ces arrêtés de refus, en linvitant, pour telles ou telles raisons, à modifier ses arrêtés (Ch. civile, Cour de cassation 3 août 1904). Cette décision du ministre n'empêche aucunement le recours devant le Conseil d'Etat. Dans le cas où le ministre, saisi d’un recours contre une décision d'une autorité subordonnée,

n'a pas statué dans les quatre mois, la réclamation

devant être, par suite, considérée comme rejetée, par application de l’art. 7 du décret du 2 novembre 1864, le réclamant peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat dans un délai de deux mois à dater du quatrième mois de silence (4).

Deux arrêts du Conseil d'Etat, des 27 décembre 1844, et 9 mai1845, décident en effet, qu'une lettre ministérielle portant refus d’entrepôt à domicile et d’exemption du droit d'octroi, ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente soit appelée à statuer sur l’exemption du droit réclamé. |

L'arrêt de 1893, à l’occasion duquel les conclusions que nous avons relatées, de M. Romieu, avaient été prises, avait une deuxième question intéressante à résoudre, celle de Savoir si une commune est recevable à déférer au Conseil d'Etat,

la décision du préfet accordant l’entrepôt refusé

(4; Voir la note p. 61.

ENPRTCE

précédemment par le maire. Sur cette question M. Romieu concluait ainsi :

« Doit-on par voie de réciprocité, reconnaitre un contentieux au profit de la commune, dans le cas où l'administration accorde la faculté d’entrepôt à son détriment? La question a déjà été soumise au Conseil d'Etat qui, dans un arrêt du 25 juin 1880, ville de Saint-Etienne, a déclaré Ja commune non recevable. »

« Ilest certain que l'intérêt du commercant et celui de la commune à pouvoir se pourvoir au Conseil d'Etat ne sont pas du même ordre. Si l’administration refuse au commerçant ou à l'industriel, la faculté d'entrepôt, il est indispensable qu'on lui ouvre un recours, puisque ladmission au bénéfice est le préalable nécessaire pour qu'il puisse obtenir l'exonération des droits. Cest qu'en effet, l'autorité judiciaire estime, avec raison, que sans admission à l’entrepôt la perception des droits est légale, l'exonération ne pouvant être autorisée qu'avec les précautions et garanties de l'entrepôt. (Voir Cassation du 24 novembre 1879 précité). Il en résulte que le recours au Conseil d'Etat est le seul ouvert au commerçant.

€ Toute autre est la situation de la commune. Si l'administration accorde l'entrepôt malgré la décision du maire, la ville n'a pas le même intérêt à se pourvoir au contentieux. Elle peut percevoir à l'entrée les droits conformément au tarif, sans se préoccuper de la décision qui lui fait grief, où déli-

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vrer des contraintes exécutoires et, d’après la lévislation en vigueur, le commerçant est tenu de consigner où de payer avant de saisir le juge de sa réclamation en restitution des droits indûment perçus. (Voir la loi du 27 frimaire an VIT art. 14; ordonnance du 4 décembre 1814, art. 81.) Par conséquent, les intérêts pécuniaires de la commune semblent sauvegardés, et il est permis de se demander si elle a-un intérêt suffisant pour légitimer son recours devant le Conseil d'Etat, puisqu'il n’y à pas d’obstacle contre la perception. (Cest cette considération qui semble avoir inspiré l'arrêt du 22 août 1853, ville de Cosne, déjà cité, et surtout l'arrêt, déjà cité, du 25 juin 1880, ville de Sant-Etienne. Dans la première affaire, le recours a été rejeté sans que le défaut de qualité ait été opposé, sans doute parce que la question n’était pas soulevée; dans la deuxième, le Conseil d'Etat a explicitement déclaré le recours non recevable,

« Quelle que soit l'autorité de ce précédent, nous estimons que la fin de non recevoir opposée au recours des communes est bien rigoureuse. Le contentieux de lFentrepôt nous parait devoir être bilatéral, et le recours doit être ouvert à la commune, comme il l'est au commerçant. (est qu'en effet, la commune à un autre droit que celui de toucher les taxes d'octroi, elle a le droit de veiller à ce qué, par une appréciation de fait abusive, ladministration n’augmente pas indéfiniment la faculté d'entrepôt au-delà des prévisions des règlements

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locaux, ce qui entrainerait une surveillance plus difficile, la possibilité de fraudes nombreuses et l'augmentation du personnel de contrôle, dont la rémunération est à sa charge. Ces considérations paraissent suffire pour justifier la recevabilité du recours de la commune, »

Le Conseil d'Etat admit le recours formé par la commune, (Voir aussi Cons. d'Etat 8 août 1896, et 28 avril 1899.) et

Une autre question fut soumise à la Chambre civile de la Cour de cassation le 3 août 1904. Un commerçant s'était vu refuser l'entrepôt par le maire et, sur recours, par le ‘Préfet. Quelques temps après, le maire, sur invitation du Ministre des Finances, Fadmit au bénéfice sollicité. Le commercant se mit en devoir de réclamer les droits qui avaient été perçus depuis le jour de sa première demande jusqu'au jour où l'entrepôt lui fut accordé. Sa requête ne fut pas admise, motif pris « que l'admission à pour conséquence immédiate, en permettant à l'entrepositaire de profiter des imunités attribuées à cette qualité, de le soumettre en même temps à des mesures de surveillance et de contrôle destinées à faciliter à l'administration la vérification de l'emploi des matières entreposées et à prévenir les fraudes. »

‘Pour qu'un commercant où un industriel puisse jouir tranquillement de la faculté d'entrepôt qu'il a demandée au maire, il faut qu'un arrêté de ce dernier la lui accordant, lui ait été notifié. L’entrepôt

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ne se présume pas. Une simple lettre d'un maire autorisant lentrepôt sollicité serait inacceptable. (Cour de cassation Chambre des Requêtes 47 avril 1888, Chambre civile, 45 avril 4889, chambre criminelle, 29 juillet 1893, et Cour de Chambéry, 7 juillet 1908).

La faculté d'entrepôt accordée en matière d'octroi par un arrêté municipal, et par suite d’une déclaration générale de fabrication, a son effet, sans qu'il soit nécessaire de renouveler la déclaration à chaque fait de fabrication (Cour de cassation, 18 juillet 4868). Le même arrêt indique qu'une simple note dun adjoint alléguant que cette faculté aurait été retirée est sans valeur; comme pour l'admission le retrait de l'entrepôt doit résulter d’un arrêté du. maire.

Le fait seul de l'admission à l'entrepôt, n’entraine pas par lui-même, le droit à l'exonération. (est ce que décida un arrêt de la Chambre civile du 25 juin. 1883, reconnaissant à un entrepositaire le droit de réclamer lexonération des droits, mais à la condition de justifier que les objets admis à lentrepôt remplissaient les conditions exigées par le tarif. (De même Conseil d'Etat du 25 juin 1880 et 22 août 1853). La réciproque n’est pas admise, du moins par la plus grande partie des décisions de jurisprudence. Les objets remplissant les conditions imposées par le tarif pour les rendre susceptibles de l’affranchissement des droits d'octroi, ne sont exonérés de ces droits que s'ils ont été admis préa-

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lablement à l'entrepôt. (Cour de cassation 15 janvier 4867, 24 novembre 1879, 29avri] 1881, 17 avril 1888, 25 juillet 1893, 9 novembre 1898, 6 juin 1901, 3 août 4904, 28 décembre 190%, 22 mars 1905, 42 décembre 1906, 27 juin 1907, Conseil d'Etat 4% mai 1909...) D'après une deuxième opinion, donfl'application a été faite par le Tribunal civil de Dunkerque le 9 juillet 4908, il a été admis qu'il pouvait être suppléé à l'accomplissement des formalités de l'entrepôt, dansles cas mêmes où celles-ci s'imposeraient, par la déclaration d'emploi particulier des matériaux faite par leur introducteur. Il ne faudrait pas dire que cette dernière interprétation a été suivie par d'autres décisions, par exemple, celles de la Cour de cassation du 2 août . 490% du Tribunal civil de Fontainebleau du 18 janvier 1900, et du Tribunal civil de la Seine du 4 juillet 1905. Ces décisions, comme celles encore de la Cour de cassation des 28 juin 1899, 11 juillet 1898 et 31 octobre 1905, considèrent que l'admission à l'entrepôt n’est pas toujours au préalable nécessaire pour obtenir l'exonération des droits : qu'elle cesse en effet et seulement de l'être, toutes les fois qu'il s'agit d'objets qui, tout en n'étant pas destinés à li consommation locale, ne rentrent pas dans les prévisions ni de Part. 41 de lordonnance du 9 décembre 181%, ni des art. 8 et 13 du décret du 12 février 1870,

La première opinion parait plus rationnelle: il est évident que la fraude est plus difficile en cas

d'entrepôt qu'à la suite d’une simple déclaration d'emploi particulier des matériaux introduits, Une surveillance devant toujours être exercée dans un cas comme dans l’autre sur les objets taxables susceptibles d'être exonérés des droits d'octroi, elle est de beaucoup plus facile dans l'une que dans l'autre espèce.

Les dispositions anciennes, en vertu desquelles les règlements locaux obligent les entrepositaires à fournir un cautionnement en numéraire ou une caution solvable en raison des objets entreposés soumis aux droits d'octroi, ne sont plus imposées aujourd'hui. La législation en matière d’entrepôt ne prévoit pas cette obligation. (Décret de suspension, Conseil d'Etat le 23 novembre 1878, octroi de Tourcoing, 20 août 1879, octroi de‘Bayeux.)

L'obligation de fournir une caution solvable doit être prescrite seulement dans le cas où il s'agit d'objets soumis aux droits au profit du Trésor. (Décret de suspension du 20 août 1879, octroi de Vire.)

Nous avons vu au début de cette étude sur l'entrepôt que la suppression de la caution en cette matière avait paru être un des grands avantages du régime et une grande facilité d'innée au commerce et à l’industrie.

Néanmoins, nous indique M. Hourcade dans le Dictionnaire des Contributions Indirectes et des Octrois, page 649, plusieurs octrois ont été autorisés à exiger des entrepositaires, une caution sol-