DE L'ABONNEMENT
Les obligations imposées aux commerçants et industriels par le régime de lentrepôt, sont souvent pour eux la cause d’ennuis nombreux et l’occasion de démarches gènantes.
L'abonnement pare à ces inconvénients. Cest une convention passée entre l'administration de l'octroi et les redevables, ayant pour but d'affranchir les abonnés de l'exercice, pendant la durée du traité, tout en sauvegardant les droits de la commune,en permettant une perception à peu près équivalente à celle que représenteraient les droits exigibles sur les objets admis à l'entrepôt et livrés ensuite. à la consommation locale. L'abonnement commercial où par corporation correspond à l'entrepôt commercial, l'abonnement industriel, à lentrepôt industriel. Mais laperception à l'effectif reste la règle vénérale et l'abonnement n'existe que dans des conditions déterminées, pour rendre la perception plus facile et pour simplifier les formalités imposées aux entrepositaires.
L'origine des abonnements pour la perception
des droits d'octroi, semble se trouver dans un arrêté du 4 Thermidor an X, qui fait figurer, parmi les taxes auxquelles les conseils municipaux peuvent recourir pour accroitre leurs ressources ordinaires, les octrois sur les Consommalions par abonnements. par exercice ou à l'entrée.
Plus tard, on crut pouvoir établir, sous le nom d'octroi par abonnement, des taxes qui furent recouvrées d’une toute autre façon. Une lettre du Ministre des Finances aux préfets, du 22 février 185 , indique cette manière de faire, en la critiquant à Juste titre. .
«Je distingue, disait le Ministre, d'abord les perceptions que l'on à désignées Jusqu'à présent sous le nom d'octroi par abonnement, c'est-à-dire les taxes recouvrées au moyen cles rôles formés et arrêtés par les maires et pour lesquelles des con traintes étaient décernées contre les redevables, La qualification d'octroi, donnée à ces perceptions, était inprôpre. La première loi qui a autorisé les communes à Simposer sur elles-mêmes, ne leur a permis de percevoir que des taxes indirectes et locales, Ce sont ces taxes qui bientôt après, et toujours depuis lors, ont été désignées par les lois ou décrets. sous le nom d'octrois, Elles ne peuvent être élablies que sur les consommations eten vertu d'un tarif et d'un réglement dûment approuvés, Toute perception qui peut être opérée sans tarif et à l'aide d'un simple rôle, est une contribution directe qui, par ce motif, sort entièrement de la ligne
Le.
des octrois, et qui doit être créée ou administrée d'après d’autres règles. (est ainsi que le décida le Conseil d'Etat dans son avis du 23 avril 1811, approuvé le 26 du même mois, lequel prononçait le rejet d’octrois par abonnements proposés, et la suppression au dLer'janvier 1812, de toutes les perceptions de cette espèce, autoriséesantérieurement. Si, depuis lors, le gouvernement fut obligé de proroger deux fois ce délai, C'est que les autorités guidées par un faux principe, avaient cru létablissement d’un octroi perçu à l’eflectif indispensable partout où il en existait un par abonnement et que l'on se trouvait arrêté a chaque pas par Pimpossibilité réelle d'appliquer ce système dimpôtàdes communes presque entièrement rurales. Cette erreur doit être détruite. Là où il n°v a pas possibilité de percevoir un droit sur les consommations, il ne peut v avoir d’octrois. »
Les mêmes observations ont été présentées dans les décrets du Conseil d'adininistration n° 88 elu 7 août 1816 et no 39% du 14 juin 1817.
Ces abonnements ont cessé définitivement d’être accordés à partir du {ét janvier 1819 (art. 4er de l'ordonnance du 3 juin 4818.)
Ainsi, les abonnements défendus sont ceux qui remplacent la perception à Feflectif, sur les objets de consommation, par une répartition opérée sur les habitants ou une partie d’entre eux, dans la forme employée par les contributions directes.
Mais cette défense ne s'étendait pas aux abonne-
ments consentis avec les bouchers où quelques: autres classes de contribuables. Ce sont /es ahonne- Inenis commerciuur ou par corporalion.
La lettre ministérielle précitée, du 22 février 1815, disait formellement. en effet :
€ Les abonnements que réclamerait une associaüon particulière pour un ou plusieurs des objets de consommation compris au tarif, à condition qu'elle serait mise à la place de la régie pour la perception du droit sur les quantités introduites par des personnes étrangères à Ja société. ne peuvent être accordés, ce seraient des fermes partielles déguisées, et l'art. 121 dela loi du Sdécembre 181 k, proscritformellement toute espèce de mise en ferme des octrois. Restent encore les soumissions que pourraient faire certaines classes de redevables, de payer par forme d'abonnement. l'équivalent des droits qu'ils seraient présumés devoir acquitter sur les matières formant l'objet de leur commerce, et d'ébrès les introductions effectuées par eux, les années précédentes. Ces sortes d'arrangements, impraticables pour tous les objets de nature à être introduits par la généralité des Consormnateurs, ne peuvent s'appliquer qu'à ceux qui ne sont reçus habituellement que par une corporation, telle que par exemple, celle des bouchers: mais dans ce Cas, pour que les abonnements puissent être autorisés, il faut que des difficultés bien réelles s'opposent à li perception à l'effectif, que lon n'ait aucun motif de croire à un accroissement de Consommation ;
qu'ils soient souscrits par la corporation entière, et qu’enfin la perception soit continuée pour le compte de la commune, sur les introductions qui seraient faites par toute autre personne que Îles abonnés. » |
Cette perception est autorisée par l'art, 147 7 de la loi du 28 avril 4816, comme constituant seulement des fermes partielles.
Une circulaire du 40 septembre 1818, du Ministre des Finances, qui, avec celle de 1815, réglemente la question de Pabonnement par corporation, décidait de même :
«Je dois faireremarquer que la suppression des octrois dits par abonnement, ne sétend pas aux conventions faites dans quelques villes avec les bouchers, par lesquelles ils se rédiment du droit qu'ils auraient à payer, à mesure des introduc tions, au moyen d'une somme fixe qu ils paient à titre d'abonnement ou. pour parler juste, de ferme partielle. Ces conventions sont licites, et doivent étre maintenues partout où elles ont reçu approbation de l'autorité. Il nv a de défendu que tout mode de, répartition au Moyen duquel, à défaut de perception à l'effectif sur les objets de consommation, On taxe arbitrairement tous les habitants à raison de leur consommation présumée, ou seulement certainsindividus exerçant certaines professions, telles que cellesde boucher, aubergisteou de cabaretier, ou toute autre analogue, à raison du débit présumé de leurs marchandises. »
L'art, 4 du décret du 12 février 4870 maintint cette manière de voir. La circulaire du 30 avril suivant spécifiait :
Quant aux abonnements collectifs, il + a lieu d'examiner S'ils sont établis conformément aux instructions et selon l'esprit qui a dicté la lettre du Ministre des Finances du 40 septembre ISIS, Sils ne contiennent pas des clauses abusives. et Sils ne favorisent, pas une classe de redevables au détriment des autres. Cet examen est surtout nécessaire lorsque les traités sont consentis par des fermiers. »
Avant de conclure un abonnement collectif, il faut donc veiller à ce que certains contribuables ne soient pas favorisés au détriment des autres, CEUX exerçant dans Pintérieur de la ville sujette au détriment de ceux du dehors, C'est qu'en effet, l'art, 10 du décret du 42 février 4870 défend formellement de soumettre aucun objet à des taxes différentes. à raison de ce qu'il proviendrait « de l'extérieur ou de ce qu'il serait récolté dans l'intérieur du lieu sujet. »
Les conditions de l'abonnement collectif ont été indiquées par la cireulaire de 1845.
Pour que cet abonnement puisse être consenti, il faut tout d'abord que la perception à l'effectif, qui est la règle générale, soit rendue difficile ou nécessite un contrôle extrémement iiportant et partant fort onéreux.
: En outre, l'abonnement doit représenter l’équivalent des droitsque lesredevables abonnés seraient
présumés devoir acquitter sur les matières formant l’objet de leur commerce. Pour fixer cet équivalent, dans l'intérêt même de la commune, il faut que la consommation ne donne pas lieu à un accroissement trop sensible.
En troisième lieu, abonnement doit être souscrit par la corporation entière des contribuables qui font le même commerce dans la localité (Décret du 46 août 1879. Conseil d'Etat, octroi d'Amiens).
L'art. 4 du décret de 1870 parle de classe de rede-
vables, mais il ne définit pas le terme employé. M. Turquin, dans son Manuel, aous indique € qu'il faut entendre paï corporation, d'une manière générale, la catégorie des redevables qui, dans la localité, exercent un commerce identique, dans des conditions semblables. Ainsi, dit-il, par exemple, les brasseurs forment une corporation, les entrepositaires qui ne fabriquent pas la bière, et qui en font simplement le commerce en gros, forment une autre corporation. Rien ne s'oppose à ce que chaque corporation soit soumise à un régime différent. »
Si les communes sont autorisées à passer des traités d'abonnement avec certaines classes de redevables. elles n°v sont nullement tenues et par suite, l'abonnement accordé à une classe de redevables ne les oblige pas à consentir le même traité en faveur d'une autre classe.
Mais un industriel est recevable à déférer au Conseil d'Etat un arrêté par lequel le maire refuse de l'admettre au bénéfice de l'abonnement consenti
en faveur d'une classe de redevables (Conseil d'Etat du 14 janvier 4889), Les Ministres de l'Intérieur et des Finances, consultés au sujet de cette instance, avaient été tous deux d'avis que le redevable lésé devait s'adresser au conseil de préfecture, en raison de ce que labonnement constituant une ferme partelle, une protestation à ce sujet rentrait dans les cas prévus par l'art. 436 du décret du 47 mai 4809 (combiné avec Fart. 411 de la loi du 21 juin 1865), aux termes duquel les contestations entre les communes et les fermiers des octrois sur le sens des clauses des baux, doivent être portées devant le Conseil de préfecture, Cette disposition ne pouvait être applicable en l'espèce, puisque le litige existait entre une commune et un industriel qui se phugnait d'être toujours soumis au tarif général. Elle l'aurait été, au contraire, si le litige s'était élevé entre la ville et un des membres de la corporation abonnée,
Pour que l'abonnement soit accordé, il faut en-
coreque la perception soit continuée,pour le compte
de la commune, sur les introductions qui seraient faites par toute autre personne que les abonnés, Cest le maire, en vertu de Fart. 90 de Ja loi du 9 avril 1884 qui, autorisé par le Conseil municipal, passe les traités d'abonnement avec les corporations. Toutefois, indique art, 38 du cahier des charges, dont le modèle à été donné par la cireulaire 73 du 5 novembre 1852, lorsque l'octroi est en ferme, Cest ladjudicataire qui passe les traités,
. Pumte
sous la réserve des règles générales de labonnement.
Les traités d'abonnement sont soumis ensuite à
l'approbation du préfet (art. 4 du décret de 1870).
Une ampliation de chacun des traités est remise au
Directeur des Contributions Indirectes du départément, qui la fait parvenir à la Direction générale des Contributions Indirectes avec l'arrêté du préfet qui l'approuve. Ceci est fait pour examiner si ces traités ne contiennent pas des clauses abusives, favorisant une classe de redevables au détriment
. des autres. Cet examen est surtout nécessaire quand
le traité est consenti par un fermier.
Le Ministre de l'Intérieur, dans un avis donhé au cours de l'instance terminée devant lé Conseil d'Etat par Farrêt du 11 juin 1889 précité, répondait, à une objection basée sur ce fait que les municipalités avaient un pouvoir arbitraire pour accorder à certaines classes de redevables un traité d'abonnement, que la seule garantie consentie aux contribuables consistait dans le contrôle du préfet, et qu'aucun recours ne leur était possible. Eapprobation du préfet est nécessaire en cas d'abonnement, mais ik ne faut pas dire que cette approbation fait obstacle à l'exercice des droits des tiers qui se trouveraient lésés par un traité de ce genre. Ce recours ne peut être porté devant l'autorité judiciaire, il rentre dans le contentieux administratif.
La durée des abonnements ne peut être supérieure à celle pour laquelle l'octroi est au torisé, ni
excéder en aucun cas 3 ans, les règles de l'art, 412 du décret du 47 mai 4809 sur la ferme étant applicables aux abonnements qui sont des fermes partielles.
A l'occasion de cette règle, M. le Ministre de FIntérieur écrivait, le 7 octobre 4940 : « La circulaire ministérielle du 10 septembre 4848, qui a autorisé les abonnements collectifs, avant qualifié ces traités de ferme partielle, on en a inféré qu'ils devaient être soumis aux mêmes règles que les baux à ferme, et l'usage s’en est établi, 4ien que ceite manière de faire n'ait élé édictée par aucune instruction. Si, en thèse générale, il peut être de bonne administration de suivre ces errements, rien ne permet donc d'y contraindre les municipalités. »
L'abonnement ne peut pas avoir d'effet rétroacüf, quelle que soit la date de la demande (Ch. des Requêtes de la Cour de cassation, 26 mai 1909).
L'abonnement étant facultatif. pour être accordé, doit être réalisé du consentement des deux parties en présence : la commune et la corporation. Aucun reCOUrS n'est possible à une juridiction supérieure, pouvant fixer d'office le chifire de la redevance à payer. |
Le montant annuel de cette redevance est exIgible par douzième et d'avance: à défaut de paiement d'un terme échu, la résiliation de l'abonnement peut être prononcée par le préfet.
Les abonnés nomment un syndic pour les représenter auprés de l'autorité locale, Ils sont solidai-
rement responsables du paiement de la redevance fixée : si l’un d’eux cesse son commerce où disparaît pendant le cours du traité, sa part de cotisation est répartie entre les autres, au marc-le-franc de leur quote-part.
Sj, au contraire, un nouvel adhérent est admis, le dégrèvement inverse est opéré. Ce dernier cas se produit lorsque, pendant la durée de labonnement, un individu, vient exercer le même commerce que les abonnés; il est alors compris de droit dans la répartition du montant de l'abonnement, pour une somme fixée par le maire, si l'abonnement n'a pas encore duré une année ; pour les années suivantes, la fixation a lieu dans une assemblée générale de la corporation, que le syndic est tenu de convoquer chaque année, avant le 4er décembre. |
L'abonnement affranchit la corporation des exercices et vérifications des préposés de l'octroi. On en à conclu, dans certaines villes, que les abonnés n'avaient à remplir aucune formalité vis-à-vis de l'octroi. |
Il ne parait pas qu'un texte quelconque, visant l'abonnement, ait autorisé cette interprétation, qui irait certainement contre les intérêts des finances de la commune. Les abonnés doivent déclarer les quantités de marchandises taxables qu’ils fabriquent ou qu'ils introduisent dans la commune, ainsi que celles qu'ils en font sortir pour être livrées à la consommation générale. Le service de l'octroi
en faisant la différence des objets entrés ou fabriqués, et de ceux livrés à l'extérieur, saura les quantités livrées à la consommation locale et aura des bases pour un nouveau traité d'abonnement qui lui sera demandé à l'expiration du premier. Ces déclarations ne sont donc que des indications pour l’octroi.
Les difficultés relatives aux questions d'abonnement échappent à la compétence des tribunaux judiciaires (Tribunal civilde Reims le4 4 avril 1902.)
L'art, 1% du décret du 12 février 4870 prévoit un autre système d'abonnement, c'est l'abonnement industriel.
€ L'abonnement annuel pourra être demandé pour les combustibles et matières -emplovés par l'industrie, la marine, l'administration de la guerre et les chemins de fer, matières et combustibles admis à l’entrepôt, aux termes des art. 8, 11, 12 et 15. Les conditions de l'abonnement seront réglées de gré à gré, entre le maire et le redevable. »
Les difficultés que présentent les exercices”et vérifications des entrepôts de combustibles et matières premières employés dans l’industrie, la marine, l'administration de la guerre et les chemins de fer, sont, en effet, très nombreuses, les comptes d'entrepôt y sont souvent très compliqués. € Sans doute dans la pratique, écrivait M. le Directeur général des contributions indirectes, au directeur de la Somme, le Ler août {895, au sujet des comptes d'entrepôt des matériaux utilisés pour les gares et
de ceux utilisés dans les gares, dans l'intérêt général, la tenue d'un compte d’entrepôt, en vue d'établir une semblable distinction, présenterait de sérieuses difficultés. L'administration estime que le seul moyen d'éviter les contestations qui ne manqueraient pas de se produire, consisterait dans la conclusion dun abonnement, d'après les conditions prévues par l'art. 14 du décret de 1870. » Ainsi, pour éviter ces inconvénients, les industriels passent un traité d'abonnement, de gré à gré avec le maire; mais ces abonnements — à la différence des abonnements commerciaux — ne sont pas collectifs, ils sont individuels et annuels, mais peuvent
être continués par tacite reconduction.
L’approbation préfectorale n’est pas prescrite par l'art. 14 du décret de 1870. | .
Pour quelles quantités, ces abonnements peuvent-ils être faits? Les combustibles et matières premières employés, en effet, par l'industrie, la marine, l'administration de: la guerre, et les chemins de fer, sont exonérés, d’après les art. 8 et 11, 12 et 13 du décret de 1870, de tous droits d'octroi, moyennant justification de leur emploi aux usages prévus par ledit décret. La redevance à exiger ne peut être calculée sur les quantités ainsi CONSOMmées. Elle ne saurait comprêndre, non plus, les droits exigibles pour la livraison à la consommation locale, d'objets fabriqués, lorsque ces objets sont imposés au tarif. L'abonnement qui serait consenti pour lesdits objets, rentrerait dans Ja catégorie des
LMP
abonnements commerciaux et devrait être soumis aux mêmes règles.
L'abonnement industriel ne doit donc représenter que l'équivalent des taxes dues, soit pour la consommation de maison ou de famille des abonnés (Décret du Conseil d'Etat du 16 août 1879, octroi de Bourbourg-Ville (Nord), soit pour celle du personnel logé dans les établissements de la guerre, de la marine et des chemins de fer (Circulaire du 12 août 1878.)
Une fois fixée, quelque exagérée que soit la somme, le traité est inattaquable (Ch. des Requêtes de la Cour de cassation, 16 janvier 1899.)
L'abonnement fait la loi des parties et doit être exécuté dans son entier, tant qu'il n’a pas été dénoncé et modifié (Cour de cassation, Ch. des Requêtes, 26 février 1877.)
Maissil’'abonnementindustriel supprime, comme l'abonnement commercial, les vérifications et exercices des préposés de l'octroi, il laisse subsister Les. déclarations d'entrée et de sortie. — I] faut, en effet, que le service de l'octroi puisse s'assurer que les matières et combustibles introduits ne sont pas détournés de leur destination et qu'il n'en est enlevé aucune quantité pour être livrée en fraude à la consommation locale (Chronique du Journal des contributions indirectes du 42 septembre 1804.)
ne faut pas assimiler à l'abonnement annuel, un accord tacite existant entre une compagnie de chemins de fer et une commune, accord d’après
lequel les matériaux destinés à l'exploitation où à la construction de la voie entraient sans déclaration et n'acquittaient les droits qu'à des époques variables (Cour de cassation, 28 mars 4885.) Aueune assimilation ne peut être faite, évalement, entre un abonnement et un accord verbal (Gh. cri minelle de la Cour de cassation, 2 août 1894),
Un'arrêt de la Chambre civile de la Cour de cassation, du 47 mai 4898, a eu à trancher une question spéciale sur les abonnements : Il s'agissait, à cette époque, de savoir si un abonnement individuel pouvait être consenti en dehors des cas prévus pour l'abonnement industriel que nous venons de voir.
L'arrêt précité répondait affirmativement de la facon suivante :
« Attendu que l'abonnement individuel, en matièré d'octroi, est une convention passée entre le maire et le redevable, afin de rendre la perception des droits plus facile et de simplifier les formalités imposées aux entrepositaires; que ce procédé, expressément autorisé pour les contributions indirectes, par les art. 70 et 74 de la loi du 28 avril 1816, l'a été implicitement pour les octrois, par les lois et décrets qui régissent la matière, notamment par le décret du 47 mai 1809 et par ordonnance du 9 décembre 1814 et n'aurait pu être interdit que par une disposition légale expresse, restreignant, sur ce point, la liberté des conventions.
«Attendu que le décret du 42 février 1870, m-
voqué par le pourvoi, ne contient aucune disposition de ce genre ; que si, dans l'art. 4, il a complété la législation antérieure, en ce qui concerne les abonnements collectifs, et si, dans l'art. 1 4 il aintroduit les abonnements dits industriels, on ne saurait induire de son silence à l'égard des abonnements mdividuels, une interdiction de ces abonnements qui, à toute époque, ont été constamment pratiqués.
€ Attendu, enfin, que le cahier des charges, dans son art. 38, autorise les abonnements à l'octroi sans distinction, à la seule condition qu'ils soient autorisés par le maire et oblige l'adjudicataire entrant, à respecter les abonnements en Cours... »
La négative a été soutenue avec beaucoup de force et de compétence par M. Nottat. Préposé en chef des octrois de Versailles, dans le bulletin de l'octroi de mars 1899, page 29, Nous ne saurions mieux expliquer cette théorie qu'en relatant ici cette interprétation :
Après avoir donné un aperçu de l'histoire des abonnements en général, M. Nottat continue ;
€... Or, Comment, pour justilier sa thèse, Ja Cour de Cassation en arrive-t-elle à invoquer :
€ 40 Le décret du 17 mai 1809, qui interdisait lui-même les abonnements avec les contribuables et qui, alors même qu'il les eût autorisés, Se trouverail explicitement abrogé, sur ce point, par l'ordonnance du 3 juin 18189
