CHAPITRE VII

DE LA CONSTITUTION ET DE l'eXISTENCE CIVILE DE LA COMMUNE, PRINQPE DE STABIUTÉ

[if] AwoctotioB libr* eslre les bablUiiU, Ineorpontioa politique faite ptr 1* MOTerein : telc •eai le» dm ceractèree eoMlitaUfi de la eonmane. Loi* de la Grèce et de R>me. l<oU de rADclHrrre. des étaU-Coia et de la Suisse. Aneirn droit Trançai». — [47] Uaiklation de l'as III atiratateire à ria?lolablUté de la commune. Condiiioas tans lesquelles elle ae peut être m snpnim^, ai réunie, ni disloquée- — [48] Utilité des réunionscantoaairs pour les iatéféis collectifs de phuieurt connunes, notamaent pour les ara?res de préfoyance et d'aaiietaace pobUque.

]A6J L'idéal de la commune, c'est une réunion de famiUes jouissant à la fois des ressources nécessaires à la vie matérielle, et des moyens de développement intellectuel et moral. Le budget, l'église, l'école sont les éléments essentiels de la commune. Les trentesept mille communes de France ne les possèdent pas

toutes; dans un grand nombre d'entre elles les ressources sont si exiguës, le personnel est si ignorant, qu'aucune œuvre d'intérêt public ne peut y être organisée avec quelque espoir de succès.

On a cru pouvoir conclure de là qu'il était permis au pouvoir central de disposer à son gré de Fexisience des communes. C'est une grave erreur.

Le droit d'association a toujours impliqué, même sous les gouvernements absolus, celui de s'incorporer en une personne collective à l'effet de vivre, d'acquérir et de posséder en commun. Il paraît, dit Blackstone *, que, suivantles constitutions impériales, les corporations se créaient par le simple acte et l'association volontaire de leurs membres, pourvu que cette association n'eût rien de contraire aux lois, car alors c'était illicitum collegium; le consentement formel du prince n'était pas nécessaire pour la fondation de ces corporations.

Le chancelier Kent 'pense, au contraire, qu'en matière d'établissement des corporations municipales, les Romains n'étaient pas aussi indulgents que les Grecs, et que toute corporation était réputée à Rome illicite, quand elle n'avait pas été autorisée par un décret du Sénat ou de l'empereur. Suétone raconte en effet, dans la vie de Jules César (32) et dans la vie d'Auguste (â2) , que ces empereurs déclarèrent dissoutes des sociétés formées sans autorisation. Pline parle dans ses quarante-deuxième et quarante-troisième lettres de l'extrême jalousie du gouvernement de Rome à l'endroit des corporations.

* Loit anglaises, 1. 1, p. 373. — 2 Commentaries on american laws, i^ew-Yoïtk, 1848, vôl. I, p. 208.

Dans les États contemporains dotés des libertéts lo« cales les plus étendues, la libre association entre les habitants eXY incorporation politique faite par le souverain, senties deux caractères constitutifs des communes ^

En France, sous la monarchie absolue, le roi était censé, selon les expressions de Loyseau ^^ donner 1*6-* tre à toute espèce d'assemblée dans ses États ;* aucune n'était licite sans sa permission.

Néanmoins le principe qu'aucun corps n'a, en France, d'existence légale s'il n'est autorisé par lettres-patentes, fléchissait à l'égard des communautés d'habitants dont l'existence était considérée comme nécessaire *.

L'ordonnance d'Orléans (art. 99) etl'édit del7A9 n'exigeaient l'autorisation du prince, que pour l'établissement des communautés nouvelles.

[47] Quelques lois de la Révolution portèrent une grave atteinte à l'unité communale; non-seulement le gouvernement fut autorisé à réunir et à disloquer les communes sans leur assentiment, mais on essaya en l'an m de constituer la commune cantonale. Certains hommes politiques voudraient recommencer cette expérience. Dans ce Système , les propriétés particulières de chaque commune lui seraient réservées, conformément aux lois existantes ^, mais l'administration municipale serait centralisée au canton et subdivisée

< BtACKSTOifE. t. n« p. 265.<-CBtRBULitz, De la démocratie en SuUte, liTre VI; KE!fT, Of Corporations, p. 267. — « Traité des qfites, livre 5, diap. Tii. — 5 Nouveau Denisart, v» Communauté d'habitants. — * Lois des 13-1/k septembre 1790, titre 3, art. 8; ^ du 10 Juin 1703, sect« i, art. 1 et 2 ; décret du 17 janvier 1813.

en autant de sections que le canton ancien renfermait de communes.

Cette proposition ne tend à rien moins qu'à renverser de fond en comble le système communal. Le droit primitif des habitants de chaque cité à nommer ses mandataires municipaux, l'exercice du pouvoir conféré à ces mandataires par le suffrage de leurs concitoyens, sont, dit M. Raynouard *, les deux principes fondamentaux, les deux éléments essentiels qui constituent le droit municipal. La loi positive le règle, l'assure, mais ne le confère pas. C'est lui dont on peut dire : Jui antèomnia juranatum. Il ne peut dépendre d'un gouvernement de violer un droit naturel, de briser l'existence immémoriale d'une commune, de transporter hors de son sein, au risque des plus graves dommages, l'élection de ses mandataires, l'administration de ses intérêts, de créer entre des cités unies par force les unes aux autres, au lieu de liens d'amitié, des éléments de guerre civile.

On parle de fraternité ; on craint qu'elle ne soit affaiblie par la rivalité qui existe presque toujours, diton, entre les communes voisines et divisées d'intérêts. L'association forcée de ces intérêts serait assurément une pépinière de procès bien plus fertile que leur distinction. Où n'arriverait-on pas d'ailleurs en suivant ce raisonnement ? La centralisation s'étendrait de proche en proche, et ne s'arrêterait sans doute que lorsque la nation entière ne formerait plus qu'une seule commune. Les démagogues sont des centralisateurs effrénés. En haine de la commune, ils nous jnènent droit au communisme. Assurément leurs plans

< Histoire dm droit municipal.

D*obtieDdront pas une complète réalisation. L'État n'absorbera pas, quoiqu'ils fassent, la famille, la commune, Vindustrie, la propriété, la conscience; des eicès de l'individualisme nous ne passerons pas à ceux du socialisme, et la liberté humaine sortira victorieuse des assauts que lui livre l'exagération de l'unitarisme. M<iis les vrais principes sur la distinction de rÉlat et de la commune courent le risque d'être altérés dans un sens anti-libéral. Ce qui est en péril aujourd'hui, c'est moins l'unité que la liberté. Respectons-la dans sa base fondamentale, dans l'existence de la commune telle que les traditions séculaires l'ont établie.

Beaucoup de communes françaises sont, il est vrai, trop petites , et s'il était possible d'en diminuer le nombre en les réunissant, comme les Anglais ont réuni leurs petites paroisses , et comme le grand-duc Pierre Léopold a réuni les communelli de la Toscane , peut-être parviendrait-on à donner à notre organisation municipale une base et un moyen de développement. Mais ces sortes de violences, faites à la nature des choses, ont besoin d'être entourées de garanties.

Toutes les fois donc qu'il s'agirade réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section de commune, soit pour la réunira une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, il faut que les conseils municipaux, les conseils cantonaux, le conseil général, soient successivement consultés, et que l'administration du département ne statue qu'après une enquête préalable faite dans les communes intéressées , tant sur le projet en lui-même que sur ses conditions.

Si le projet ne concerne qu'une section de commune, une commission syndicale, élue par les électeurs

mupieipaux, domiciliés dans la section , doit être appelée à intervenir et à donner son avis.

Les réunions et distractions de communes intéressant l'état tout entier, doivent être prononcées par le pouvoir législatif, sur Tavis afTirmatif du conseil général du département. Le pouvoir souverain ne va même pas jusqu'à autoriser la dislocation d'une commune, qui serait exposée , par là, à perdre ses conditions d'existence.

Quantaux édifices et autres immeubles communaux, ceux qui servent à un usage public passent à la commune à laquelle est faite la réunion , ou restent la propriété de la commune érigée.

Mais les habitants de la commune réunie à une autre commune doivent conserver les propriétés privées dont les fruits sont perçus en nature ou affermés à prix d'argent.

Dans ces limites, le droit de réunion et de division des communes est compatible avec le principe de rinviolabilité de leur existence civile.

[48j L'obstacle que l'exiguité et l'indigence des communes opposent aux œuvres de prévoyance et d'assistance publiques peut, d'ailleurs, être corrigé dans une certaine mesure, par le conseil cantonal, création qui peut devenir féconde en améliorations pratiques.

Dans un petit état, les corps intermédiaires sont indispensables; ils servent de barrière à la fois à l'anarchie et au despotisme , et garantissent l'ordre social, d'une part, contre les mouvements excentriques qui entraîneraient les communes abandonnées à ellesmêmes ^ d'autre part, contre l'excès de la centralisation.

Dans uo graod état, chaque villç , c)iaque eommu- Dauté , peut , sinon sulTire par elle-même 4 tous Bee besoiqs, du moins $e contenter du concours et de l'appui du gouvernement.

Les circonscriptions , et par conséquent les assemblées cantonales, existaient dans nos anciennes provinces de temps immémorial , quoique moins usitées peut-être que les assemblées diocésaines et provins ciales.

Institution spontanée, inhérente aux besoins et aux intérêts des localités, et par conséquent préférable aux institutions créées par les caprices du pouvoir, la circonscription cantonale fut maintenue en principe par la loi du ih décembre i780, et par toutes les constitutions politiques publiées depuis la révolution. La constitution de l'an m créa les administrations cantonales, dont elle étendit outre mesure les attributions. La constitution de l'an vm annihila le canton* Depuis cette époque , les assemblées cantonales ont entièrement disparu. La constitution de 18A8 a essayé de les rétablir; celle de 1852 les a abrogées de nouveau. Cependant , les communes d'un même canton ont, sous plusieurs points de vue, des intérêts collectifs, auxquels les communes isolées les unes des autres ne peuvent satisfaire complètement.

L'asseniblée cantonale, formée de délégués des conseils municipaux et présidée par le membre du conseil général du canton , pourrait pourvoir à ces besoins, et compléter, fortifier l'administration communale.

Il nci faut pas ériger le canton en unité politique, le doter d'un budget de recettes, y créer de nouveaux fonctionnaires salariés ; ce serait ajouter un anneau

de plus à la chaîne si longue et si lourde de la centralisation.

Le canton doit être surtout un lien entre l'État et les communes» et entre les communes elles-mêmes.

Il faudrait le substituer à l'arrondissement dans les rapports de celui-ci avec le gouvernement, notamment dans tout ce qui touche à la répartition des impôts. Il faudrait créer auprès de chaque canton des agents du pouvoir central, qui seraient moins chers et plus utiles que les sous- préfets d'arrondissement.

Il faudrait surtout faire du canton un moyen de coordonner les œuvres et les ressources des communes, l'embrigadement des gardes champêtres, l'inspection des écoles primaires et professionnelles, la police des ateliers et manufactures, la surveillance des chemins vicinaux et cantonaux , des édifices publics, des caisses d'épargne, des sociétés de secours mutuels, des hospices et autres établissements de bienfaisance. Que d'objets divers et importants ! quelle mine de travaux I quelle source de bienfaits 1 Ne désespérons pas de la société française tant que nous n'aurons pas fait l'épreuve de ce système administratif. Sous l'influence dévorante de la centralisation, nous voyons nos campagnes mourir d'étisie, tandis que nos villes meurent de pléthore. Nous verrions sous l'influence salutaire du régime opposé la vie et la santé se répandre dans tout le pays.

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