DE LA POUCE MUNICIPALE, PRINCIPE D' ORDRE

[iê] U poHet — iiripato Mt l« eorreetir obMfé 4t l'avtoBoak 4m comnints. — [4i] Ella Mt 1^ priodiial aUribol de Ttdi^DwtraUoB monicipale. — [62] Lu rbiltmtnl» de pouce «t la BomlnatioB dea afeota da eelta polica doireot émaa^r des mandalairea d« la cité. — [65] Linilea reapeetivea da ravloiité Booieipala el da poafair central daoa laa rèfle- ■•ata da polica locale. — [64] Suite du précédent.

[60] Des institutions générales qui tendent à exciter dans les âmes les mœurs privées et publiques et l'esprit religieux, et qui sont tout à la fois un principe de stabilité, d'égalité, de concorde et de liberté, ont par là même beaucoup fait contre le fléau du paupérisme.

Ce serait peu cependant si Tordre ne régnait dans la cité; car Tordre est la condition nécessaire du travail et de la charité, ce double principe du bien-être matériel et de la moralité des classes laborieuses.

La police centrale peut maintenir Tordre matériel à grand renfort d'intimidation, quelquefois même de corruption. La police municipale a un autre caractère. Platon ^ la définit dans son admirable traité des lois :

— la? -

la vie, le règlement et la loi par excellence qui maintient la cité. Aristote ^ la nomme aussi : le bon ordre, le gouvernement de la ville, le soutien de A? vie du peuple , le premier et le plus grand des biens. Isocrate* dit, en faisant l'éloge du gouvernement d'Athènes , que la police n'est autre chose que Pâme de la cité, qu'elle y opère les mimes effets que l'entendement dans C homme, que c'est elle qui pense à tout, qui règle toutes choses, qui fait ou qui pro^ cure tous les biens nécessaires aux citoyens, et qui éloigne de leur société tous les maux et toutes les calamités qu'ils auraient à craindre. Le^ publicistes français expriment les mêmes idées. Bacquet ^ défmit la police : un exercice qui contient en soi tout ce qui est nécessaire pour la conservation et l'entretenement des habitants et du bien public dune ville. Cest un droit, dit Loyseau^ par lequel il est permis de faire d'office, pour le seul intérêt du bien public et sans postulation de personne, des règlements qui engagent et qui lient tous les citoyens dune ville, pour leur bien et leur utilité commune.

[61] Donc la police municipale est, pour les administrateurs de toute ville, de toute commune, plus qu'un droit, c'est un devoir, c'est une nécessité.

a L'obligation de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police entre, dit M. Henrion de Pansey ^, comme condition nécessaire dans tous les mandats que les habitants donnent à ceux auxquels ils confient le soin d'administrer }eur cité.

« Elhic, Hb. I, cap. i; PoUtic, lib. III, cap. i. — * Areopagitica et pMetkewica oral. $eu de vêler. Alhen, republ. — » De9 droite jUjiuUeê, ch. xxiu. — AD» pouvoir 9ntnicipal, Uy. )l, d^ap* i*

ce Ainsi le pouvoir de faire, dans la circonscription de chaque municipalité, les règlements que le maintien de la police locale exige, n*est pas une concession de la puissance publique ; les officiers municipaux le tiennent de leur mandat ou, pour parler plus exactement, de cette règle du droit naturel qui autorise tous les individus, et par conséquent les corporations d'habitants, qui, relativement h la grande famille, ne sont elles-mêmes que des individus, à veiller à leur conservation. »

[62] DansTanciennelégislation, la police municipale avait une sphère très-étendue et une grande puissance d* action : les corps et les officiers délégués pourTexercer jouissaient d'une pleine indépendance et avaient été dotés de privilèges et d'honneurs qui avaient pour but de leur attirer la considération publique *. Des officiers du ministère public étaient attachés aux tribunaux de police, d'où les formes de la procédure étaient néanmoins bannies * : les commissaires de police, créés par l'édit du mois de novembre 1669, secondaient, dans une position inférieure et subordonnée, l'action des procureurs du roi.

La religion, les mœurs, la salubrité, In tranquillité et la sûreté publiques, les sciences et les arts libéraux, le commerce, les manufactures et arts mécaniques, les rapports des maîtres et des serviteurs, les hôpitaux, la mendicité, tout rentrait dans le domaine de la police municipale. Les collèges municipaux délibéraient avec une pleine liberté sur tout ce qui intéressait le bien-être de la cité. L'exécution de leurs

* Delamabrb, 1. 1, liv. VI, chap. ?; Brillou, v" Po/ice. — » Confirencedei ùrdowumces, li?. XII, tit. zti; De /apohce, p. 85, 289, etc.

délibérations appartenait, en général, à un magistrat unique : la sagesse des conseils et la promptitude de Faction concouraient ainsi au même but.

La loi du là décembre 1789 confirma ces sages principes, en disposant, par l'art. 60, que les fonctions propres au pouvoir municipal sont de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police. « Le législateur, dit M. Henrion de Pansey, ne pouvait pas s'exprimer avec plus d* énergie. Ces fonctions sont propres au pouvoir municipal, c'est-à-dire qu'elles sont de son essence et qu'elles dérivent de sa nature, ce qui nous conduit nécessairement à cette conséquence, que la police immédiate des communes appartient aux ofliciers municipaux, à l'exclusion de tous les autres fonctionnaires. »

£n exécution du principe général posé par la loi précitée, la loi du 2A août 1790 classa parmi les objets de police confiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux : l"" tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dansles rues, quais, places et voies publiques, qui comprend le netloiement, l'illumination, l'eulèvementdes encombrements, la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ; 2* le soin de réprimer ou punir les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d'ameutements dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblées publiques, les bruits et les attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ; S» le maintien du bon ordre dans les

endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés et autres lieux publics ; 4* l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune ou à la mesure, et stir la salubrité des comestibles exposés en ▼ente publique ; 6' le soin de prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies et les épizooties, en provoquant aussi, dans les deux derniers cas, l'autorité des administrateurs de département et de district ; 6** le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. L'article & dispose : « Les spectacles publics ne pourront être permis ou autorisés que par les officiers municipaux. Les entrepreneurs et directeurs actuels, qui ont obtenu des autorisations soit des gouverneurs des anciennes provinces, soit de toute autre manière, se pourvoiront devant les officiers municipaux, qui confirmeront leur jouissance pour le temps qui reste à courir, à la charge d'une redevance envers les pauvres. » A la loi fondamentale de l'administration municipale, il faut réunir beaucoup d'autres textes qui la complètent, entre autres :

!• La loi du 22 juillet 1791, relative aux règlements sur les matières d'or et d'argent, sur les comestibles et les médicaments, sur les objets de serrurerie, sur la taxe des subsistances, etc. ;

2" Le code rural du 28 septembre 1701, qui traite des bans des vendanges, de la tranquillité, de la salu-

brité, de la sâreté des campagnes, du parcours et de la vaine pâture, de la voirie^ etc. :

S* La loi du 16 ventôse an IV, relative à Téchenillage des arbres ;

ft* Le décret du 12 messidor an VIII, qui énumère en détail les attributions du préfet de police de Paris, et dont les dispositions sont, en tout ou en partie, applicables aux communes et surtout aux grandes cités.

Notre sujet tte comporte pas cet examen tninutieux ; mais il nous importe de déterminer les limites respectives de l'autorité municipale et du pouvoir central dans les règlements de police locale.

[68] L'ancienne législation attribuait aux échevins le gouvernement des villes, et rendait exécutoires leurs règlements de police, sauf l'appel au roi et à son conseil ^

Les anciennes attributions des officiers municipaux en matière de police furent restreintes par l'art. 46 de la loi du 22 juillet 1791, ainsi conçu : « Aucun tribunal de police municipale, ni aucun corps municipal, ne pourra faire de règlement. Le corps municipal, néanmoins, pourra, sous le nom et intitulé de délibération, et sauf la réformation, s'il y a lieu, par l'administration du département, faire des arrêtés sur les objets qui suivent :

« !• Lorsqu'il s'agira d'ordonner les précautions locales sur les objets confiés à sa vigilance par les articles 8 et 4 du titre II de la loi du 24 août 1790; .

H 2* De publier de nouveau les lois et règlements de police, ou de rappeler les citoyens à leur observation.

* LoTSBAU, Des qfices des tiUes, li?. V, chap. vii. {J 49, 50 et 91.

L'arrêté des consuls du 5 brumaire an IX et le décret impérial du 15 mars 1811 transférèrent au ministre chargé de la police générale quelques-unes des attributions de la police municipale, entre autres les règlements sur les théâtres, les maisons publiques, les maisons d'arrêt, les attroupements, la mendicité. La loi de Fan VIII avait précédemment investi le conseil d'État de la direction suprême de la police communale.

De là le droit accordé aux préfets et aux sous-préfets de faire directement des règlements de police municipale*. M. Henrion de Pansey trouve ce droit exorbitant ; car, dit-il, en s' emparant des fonctions municipales, le préfet se subroge à des hommes qui, n'eussent-ils sur lui d'autre avantage que de vivre au milieu des habitants, en connaissent mieux le caractère , l'esprit et les besoins qu'il ne pourra jamais le faire.

En second lieu , humiliés par cette initiative prise sur eux, les officiers municipaux s'en vengent en déversant , d'une manière plus ou moins directe , le mépris sur le règlement qu'ils ont reçu de la préfecture ; et le mépris des actes administratifs ne manque jamais de déconsidérer les administrateurs.

Troisièmement, entraînés par l'exemple de leur supérieur, ces mômes officiers municipaux s'accoutument à méconnaître comme lui les bornes de leur compétence, et finissent par user envers leurs administrés de l'arbitraire qu'on fait peser sur eux.

On révoquait même en doute, sous l'empire de

* 3 marâ 1818, G. c. D. A. 2. 123. —18 janvier 1828, G. c. D. P. 28. 1. 09.

cette législation , le pouvoir des maires de faire euxmêmes des règlements * ; mais la loi du 18 juillet 1837 a fait cesser l'incertitude de la jurisprudence en chargeant le maire, sous la surveillance de l'administration supérieure, de la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoir à l'exécution des actes de l'autorité supérieure qui y sont relatifs (art. 1 0) .

Le projet de loi de 1837 classait la police municipale et la police rurale parmi les attributions que les maires exercent sous l'autorité de l'administration générale. La chambre des députés revint, d'après les sages observations de M. Gillon , à la loi du ià décembre 1789, et à la doctrine de M. Henrion de Pansey , qui regarde cette attribution comme propre au pouvoir municipal.

En conséquence , elle rejeta l'article du projet de loi adopté en 1835 par la Chambre des pairs, qui autorisait le préfet à annuler ou à modifier les arrêtés des maires. Elle pensa qu'en modifiant, le préfet pouvait aller jusqu'à refaire presque entièrement l'arrêté, et à le rendre par là son acte personnel dans un ordre d'attributions où l'action appartient à l'autorité municipale. Or, cette autorité doit être éclairée et dirigée, mais elle ne doit pas être rendue vaine.

L'article de la loi du 18 juillet 1837 fut donc rédigé ainsi : n Les arrêtés pris par le maire sont immédiatement adressés au sous-préfet. Le préfet peut les annuler ou en suspendre l'exécution. »

Mais l'article ajoute : « Ceux des arrêtés qui portent règlement permanent^ ne seront exécutoires qu'un

« B06T, t. I, p. d62. D. Y, ?• Auiarité mmUcipale.

— iM —

mois après la remise de raropliation constatée par les récépissés donnés par lo sous^ préfet. »

Cette restriction aux droits de l'autorité municipale^ à l'égard des arrêtés permanents, n'existait pas dans l'ancien droit. Le règlement municipal était , quelle que fûl sa nature, exécutoire de soi, sauf l'appel au roi et à son conseil. La Chambre des députés ne laissa subsister dans la loi la distinction , si difficile à fixer dans la pratique, entre les arrêtés temporaires et les arrêtés permanents , qu'à titre de transaction avec la Chambre des pairs qui demandait dans tous les cas Tautorisation préalable.

La Chambre des pairs et le ministre dénaturaient évidemment en matière de police les attributions res^ pectives des deux pouvoirs.

« Le soin de régler l'ordre intérieur de la commune, répondait avec raison le rapporteur à la Chambre des députés, le soin de veiller à la sûreté des habitants , à la salubrité publique, à tous les intérêts collectifs de la population, est essentiellement municipal. Nous avons déjà appuyé ce principe sur tous les arguments, Bur toutes les autorités de doctrine qui le rendent incontestable. Nous vous proposons donc de persister dans vos précédentes délibérations. Nous avons seulement consenti à laisser dans l'article 11 les modifications de la Chambre des pairs. La première exige que tous les arrêtés des maires soient adressés au souspréfet. Nous craignons bien qu'il n'en résulte un surcroît d'écritures inutiles ; mftis c'est une garantie de plus contre tout abus du pouvoir réglementaire des maires , et la pratique pourra corriger ce que cette mesure aurait de trop absolu. La seconde de ces modifications retranche l'énumération de certains objets

qui étaient de nature à donner lieu à un règlement permanent. Cette énumération pouvait être incom-* plète, et la disposition doit embrasser tous les arrêtés qui contiennent un règlement permanent. »

L'heure est venue de réviser les concessions faites au pouvoir central par la loi de 1837. 11 ne faut sans doute pas, en affranchissant de toute surveillance les 37,000 communes de France, en faire autant des cités souveraines. L'autorité supérieure , investie du droit de réformer les règlements de police municipale, n'est et ne peut être que l'agent du pouvoir central. Mais n'est-ce pas satisfaire à toutes les exigences que d'ordonner l'envoi à cet agent de l'ampliation de l'arrêté, et de lui concéder le droit de réformation ? Passé un délai de quinze jours sans réclamation de sa part, l'arrêté permanent ne doit-il pas, comme l'arrêté d'une application temporaire, être exécutoire de plein droit?

On cita dans la discussion de 1837 , on reproduira des exemples d'abus d'autorité des maires en matière de police municipale ; mais ces abus ont un frein dans le pouvoir judiciaire. Le maire a-t-il excédé ses pouvoirs ? le tribunal de police refuse de condamner le contrevenant*; car la question de compétence est celle sur laquelle l'attention du juge de paix doit d'abord se porter, et si le fait ordonné ou défendu pu* le règlement n'est pas dans la nomenclature de ceux que la loi place nominativement dans ses attributions, il déclarera qu'attendu qu'il n'exercé qu'une juridiction eztraordinah'e, qu'une juridiction bornée à des objets

1 Herbioii dc Pansey, Du pouvoir municipal, H?. II, cliap. ix. G. de cas»., 26 Dovembre iSiO, 15 janvier 1S90, eU.

déterminés, il renvoie les parties à se pourvoir comme elles aviseront bon être.

L'administration supérieure a d'ailleurs un droit de surveillance qu'elle exerce au besoin, en annulant les arrêtés illégaux des maires en matière de police.

[dA] La législation antérieure à 1837 avait dépouillé les conseils municipaux du droit d'intervenir, autrement que par de simples avis, dans la nomination des agents de la police locale, même des gardes champêtres. Cet empiétement du pouvoir central excitait de vives réclamations. Qu'est-ce qu'un garde champêtre? disait M. Henrion de Pansey *. Établi pour la conservation de toutes les récoltes indistinctement, il est encore moins l'homme de la commune que le mandataire spécial de chaque cultivateur ; mais s'il est Tagent de chacun d'eux , s'il les représente tous, l'entendement le plus commun ne sufiit-il pas pour faire sentir que c'est d'eux, ou au moins de leurs officiers municipaux, qu'il doit tenir son mandat, et non d'une volonté étrangère, de la volonté d'un préfet, d'autant plus facile à se tromper sur les objets de détail, qu'il sera plus occupé des grands intérêts de son administration ?

« Que les préfets exercent sur les gardes champêtres une surveillance habituelle, cela est dans leurs attributions; mais réduire les officiers municipaux à un simple droit de présentation, et subordonner leur choix à sa volonté, ce n'est pas seulement choquer les notions les plus simples, c'est attaquer le droit de propriété, ce fondement du pacte social , cette condition première de toutes les associations politiques ; car le

* De* biens communaux^ Uvre I, cbftp. ▼, p. 300;

droit de veiller par soi-même ou par des préposés à la conservation de ses récoltes, n'est pas moins inhérent à la qualité de propriétaire que le droit d'exploiter. »

L'article 13 de la loi du IS juillet 1837 a rendu hommage à ces principes en substituant à Y avis du conseil municipal, lequel n'était pas obligatoire, le choix direct du garde champêtre par le maire et le conseil réunis. Ce choix doit être seulement agréé et soumissionné par le sous-préfet. Le concours des deux pouvoirs est nécessaire , à cause du cumul des fonctions d'officier de police locale et de police judiciaire ; mais le caractère du garde champêtre étant surtout communal, c'est du corps municipal que doit émaner la nomination.

Le commissaire de police , au contraire , dont les fonctions sont complexes aussi, mais en qui le caractère judiciaire domine, est nommé par le pouvoir central , quoique payé par la commune. Il convient de maintenir cette disposition et même de l'étendre aux agents auxiliaires de la police , connus sous les dénominations diverses d'appariteurs de police, d'inspecteurs de police , de gardiens de ville , de sergents de ville, de crieurs de nuit. Les gardes champêtres eux-mêmes, quoique nommés par les autorités locales et payés sur les fonds communaux , doivent être embrigadés, comme le demandent depuis longtemps un grand nombre de conseils généraux. Chaque canton doit avoir sa brigade de gardes champêtres, comme sa brigade de gendarmerie.

Dans la sphère des intérêts locaux , l'action de la police locale doit s'exercer librement ; mais elle ne doit pas faire concurrence à la police générale. S'il en était autrement, on pourrait être ramené par une

pente insensible à l'époque où chaque magistrat avait sa police, et où l'on voyait les agents de ces polices diverses, au lieu de réprimer en commun le désordre» en venir aux mains entre elles.

Nous sommes loin de ces temps, sans doute , et la sûreté de nos routes , la tranquillité de nos cités en temps ordinaire, témoignent assez des progrès de la police française ; mais elle est encore bien loin de l'organisation désirable.

Les règlements de police de village sont fort rares ou sont établis sans méthode lorsqu'il s'en trouve ; et si la gendarmerie, quoique surchargée de bien d'autres soins, ne s'en occupait un peu, l'exécution des lois de l'État sur la police générale serait entièinent négligée dans les communes rurales. Quant aux villes, surtout celles qui, comme Lyon Ta été longtemps, sont partagées en plusieurs communes, elles sont journellement le théâtre de confliu entre le préfet et les maires, entre les maires eux-mêmes, entre le préfet et les agents de police, conflits qui ne tournent le plus souvent qu'à l'avantage du désordre.

La création du ministère de la police générale, des inspecteurs généraux et spéciaux , des commissaires centraux et cantonaux de police, a eu pour objet de rendre l'action de la police politique plus rapide et plus sûre. L'examen de cette partie de la législation * policière sortirait des bornes de notre sujet*

Mais nous signalerons dans la police municipale un perfectionnement emprunté aux lois municipales de Rome et des États-Unis d'Amérique; c'est la division entre un certain nombre de fonctionnaires spé-

* Décret du 27 Janrier 1852.

daux , ou gratuits , ou rétribués , selon les services qu'ils rendraient, des diverses attributions <|ui , eon**centrées sur la tète du maire et de ses adjoints , ne sont souvent remplies que d'une manière très-ineomplëte.