CHAPITRE XI

DE L'AnminSTRATION OÉPARTEMENTAUS

[65] L'adatiaiitratioD départenentale a d«« rapporta avec lea elaasca laborlevaet pl«s éUTip et pltts étendoa fae ceux de l'adBiBiftratioa commonite. — [66] Abna de la eoneentrattoii 4f attritatioM dans lea boreain dea préfactorra et dea aainf^tèrea. — [67] Décret 4v i$ Mars 1862. — [^8] Néceaaité de remplacer par la liberté tempérée la coDceatratioa eif eeaafTe de radmtaiMraiieo actseile. — £69] Araotaffea eertifaa d'aac adastoiatratlM local», permaaente et Bombrraaf>, élue par les intéresaés. — [70] De la coimiarioa peipaaneslf QBtfQe. — [7 1] Du maire départemental. — [71] Da ajstème dea eonmiaaioai tpdcialea •i aaliiplca. — {7S] Projet d'erfaaiaalion déparleneatale.

[65] Si la commune est la première assise de l'édifice social, le département en est la seconde. Les inté* rets municipaux se groupent autour du clocher; l'église, le presbytère , la mairie , l'école primaire , le pâturage commun, telle est leur modeste sphère. Les intérêts départementaux sont plus étendus : il s'agit de développer sur une plus grande échelle les voies de communication, d'organiser, de doter, d'entretenir les établissements d'instruction , les hospices d'aliénés, d'orphelins, d'enfants trouvés; il s'agit de réparatir les contributions générales, de voter le budget local.

[dO] La gestion de ces intérêts est partagée aujour-

d'hui entre les préfets et les conseils généraux. Mais ici, bien plus encore que dans l'organisation communale, l'influence des élus de la cité s'efface complètement devant celle de l'agent du pouvoir central. Qu'est-ce, en effet, d'après cette loi de 1838, qu'on présente cependant comme une loi de progrès, qu'estce qu'un conseil de département? De quel poids peut être, dans la gestion des intérêts départementaux, un conseil qui s'assemble dix à quinze jours par an , et qui bâcle en quelques séances la répartition des contributions, la confection du budget, toutes les affaires concernant les routes, les cours d'eau, les hospices, les écoles du département, et, en outre, l'examen de tous les projets de loi que le gouvernement lui adresse? Les sessions des conseils généraux sont trop courtes, les travaux sont trop rapides pour que l'influence des hommes du pays se fasse sentir dans l'administration des départements.

Cette administration est concentrée exclusivement dans le préfet. Un bureau de préfecture est un petit ministère, ou plutôt un compendium de tous les ministères ; car le préfet ne correspond pas avec un seul ministre, mais avec tous sans exception et sans intermédiaire. L'objet de la correspondance n'est pas même limité à l'administration du département proprement dite : elle embrasse toutes les branches de l'administration générale , autant qu'elle s'exécute dans les limites du département. Le préftt est de plus, et avant tout, homme politique, c'est-à-dire, au milieu de nos discordes civiles, homme de parti, agent d'élections. Étranger au département , qu'il ne traverse souvent qu'en courant, pour obtenir de l'avancement dans sa carrière préfectorale, il devient en politique un ins-

— lui —

trument d'intrigues ministérielles , et en administration une griffe à signatures. Il lui est impossible de remplir avec intelligence les attributions dont il est surchargé : chacune de ces attributions générales se ramifie en une foule innombrable de détails, auxquels ne saurait suffire un seul homme , absorbé d'ailleurs par ses préoccupations politiques *. Aussi n'est-ce pas le préfet qui administre : ce sont les commis de bureaux, qui ne sont pas même commissionnés par le gouveraement comme les employés des autres administrations, et que les préfets choisissent , révoquent et payent à volonté sur leurs frais d'abonnement. Il y a plus : de même que le préfet, fût-il doué du plus vaste génie, ne peut pas expédier de son cabinet toutes les affaires de la préfecture, de même le chef de chaque bureau est obligé de confier une foule de détails à un sous-chef, qui lui-même se repose le plus souvent sur des commis subalternes ; de sorte que , de cascade en cascade, l'administration tombe aux mains de commis aux gages de 1,200 francs.

Ces commis, appelés partout à administrer la France sous le nom et le patronage des ministres et des préfets , ont leur mérite sans doute ; leur marche est exacte, régulière, quoique un peu machinale peut-être; mais ils ne voient pas d'assez près les intérêts qui leur sont confiés , ils les envisagent avec indifférence, et leur impartialité est souvent compromise par les influences qui les assiègent, et contre lesquelles il leur est bien diûicile de se défendre.

* On peut Toir une analyse exacte de ces attributions dans le Re^ ateiides loU administratipes de Rondonneau, t. IV, p. 483-522; et dans les liiêtituies du droit administratif de M. de Gérando, t. I, p. 137, t$7, etc.

Les abus de la bureaucratie préfectorale prennent des proportions colossales dans ces immenses labyrinthes qu'on appelle des ministères, et où le solliciteur égaré aurait besoin du fil d'Ariane. Les armées de commis répandues dans les bureaux passent leur vie à enregistrer les demandes et les avis, à correspondre, à contrôler. Dépourvus d'autorité, d'initiative, d'indépendance, de responsabilité, ce sont eux cependant qui décident toutes les affaires, tandis que les ministres , seuls responsables , sont obligés de consacrer, ceux mêmes qui sont le moins occupés, trois ou quatre heures par jour à signer des pièces qu'ils n'ont pas lues, et autant à donner audience à des solliciteurs dont ils ne retiennent même pas le nom.

Tout dépérit à la fois sous ces influences déplorables, les intérêts administratifs et les intérêts politiques.

Vainement multiplie-t-on les agents administratifs, les ministres eux-mêmes ; vainement, par exemple, le ministre de l'intérieur a-t-il vu répartir entre trois ou quatre autres ministres les innombrables attributions dont il était surchargé par le décret impérial du 21 septembre 1812; vainement a-t-il ajouté aux moyens d'action dont il disposait le télégraphe , même électrique, pour porter des ordres instantanément d'un bout de la France à l'autre : le ministère de l'intérieur regorge, comme tous les autres, d'affaires inachevées.

Nos landes abandonnées, nos cours d'eau transformés, sur plusieurs points du territoire , en torrents destructeurs , nos montagnes dénudées appellent des défrichements, des endiguements, des reboisements ; mais c'est en vain : l'administration des travaux pu-

blics succombe sous le poids des paperasses ; au lieu de surveiller, de diriger les travaux , les ingénieurs passent leur vie à écrire, à demander, à attendre des approbations, des rectifications, des modifications; les écritures s'amoncèlent et les travaux ne marchent pas. Les routes, les ponts, les canaux, les établissements d'instruction publique et de bienfaisance, toutes les branches de l'administration , souffrent de ce régime bureaucratique qui, sous les apparences d'uniformité, de simplicité, d'ordre, d'activité, n'est en réalité que confusion , désordre, impuissance, et dont le résultat le plus net est de faire affluer dans les caisses du trésor public les sueurs des contribuables, pour les répandre en pluie bienfaisante sur cinq cent mille fonctionnaires, tandis que des millions de travailleurs restent inoccupés.

[67] Le décret du 26 mars 1852 a essayé de remédier aux abus de la centralisation administrative^ en transférant aux préfets la nomination à tous les emplois municipaux, et la plupart des actesde tutelle des communes dont le ministre de l'intérieur était précédemment investi. Ce décret aura l'avantage d'accélérer la solution des affaires, sauf néanmoins l'accroissement probable du contentieux administratif, par les recours que porteront devant les ministres et le conseil d'État ceux qui se croiront blessés par les décisions des préfets ; mais les garanties qu'offriront les bureaux des préfectures seront-elles jugées suffisantes, et ne croira- t-on pas devoir faire un second pas dans la voie de la décentralisation administrative, en associant les élus du peuple à la gestion des intérêts communaux et départementaux ?

[68] Deux voies sont ouvertes devant les grands

pouvoirs de l'État : le système de concentration excessive, fondé par la Convention, perfectionné par l'Empire, adopté par les deux monarchies constitutionnelles, et le système représentatif, réclamé par les amis de la liberté tempérée.

Le premier de ces systèmes, qui confond le gouvernement et \ administration dans les mains de quelques ministres ayant des vues diverses , et dont quelquesuns peuvent n'avoir qu'un mérite secondaire, ôte à l'administration jusqu'à ce prestige d'unité qu'on admire dans la centralisation.

L'activité des hommes d'État chefs d'administration se partage entre les intérêts politiques et les intérêts administratifs , et ne satisfait ni aux uns, ni aux autres. Tandis qu'à l'intérieur tout souffre, nos rapports avec l'étranger s'amoindrissent de jour en jour. 11 est temps d'aviser, sous peine de voir la France descendre du rang élevé où l'avaient placée les services rendus par elle pendant des siècles à la civilisation de l'Europe.

Ce serait une étrange illusion que de croire trouver dans un simple remaniement de l'administration centrale un moyen de remédier aux vices de notre organisation sociale.

Que le nombre des ministres soit réduit ou augmenté; qu'on crée sous la direction de trois ou quatre ministres politiques un certain nombre de sous-ministres chargés de l'administration, ou bien qu'on multiplie les ministères en les divisant en ministères politiques et en ministères administratifs indépendants les uns des autres , on n'arrivera qu'à des solutions sans portée et sans avenir.

Dans le premier cas, les ministres à qui sera confié

le choix des directeurs généraux empiéteront d'un côté sur les prérogatives essentielles du chef de l'Etat en nommant des sous-ministres, et se mettront, d'un autre côté, par rinsufiisance de leur nombre, dans l'impuissance de relier les majorités parlementaires. Les sous-ministres ne seront , d'ailleurs, pas moins exposés aux vicissitudes de la politique que les ministres eux-mêmes, et des conflits perpétuels ne manqueront pas de s'élever entre ceux qui seront chargés à la fois d'attributions identiques.

Dans le second cas , le départ des grands et des petits ministères émanant de la même source engendrera des rivalités inévitables , et suscitera à la fois des embarras administratifs et des embarras politiques. Tel ministre qu'on voudra restreindre dans la sphère administrative se mêlera, quoi qu'on fasse, à l'action politique, et de là naîtront des tiraillements et des complications dispendieuses, qui nuiront à la fois aux affaires et à l'action gouvernementale.

11 ne s'agit pas de mieux diviser le travail entre les agents de l'administration centrale, ce qui est le rêve des partisans de la centralisation , il s'agit de rendre à la société la gestion de ses intérêts, et de partager entre tous les corps dont elle se compose l'administration concentrée aujourd'hui dans la bureaucratie ministérielle ou préfectorale. 11 s'agit de distinguer et de confier à des mains différentes le gouvernement et l'administration du pays.

Un savant publiciste * fait remarquer avec raison qu'en France, depuis Richelieu , le mot même d'arfminisiration a été remplacé par celui de gouverne^

I Prost de Royer, ? • AàmMsiratitm.

ment, comme si la France n'existait que par son action extérieure. Les règnes success/fs de la Convention et de l'Empire ont confirmé sous ce rapport les traditions de la monarchie absolue. Il importe de dissiper une confusion regrettable et source d'innombrables abus.

Le gouvernement, c'est cette puissance supérieure ou souveraine, soit qu'elle réside dans un roi , dans un président ou dans une assemblée , chargée de la police générale de l'État, investie du droit de faire la guerre et la paix , de décréter les lois générales , de nommer les fonctionnaires publics. V administration, c'est la direction, la conduite des intérêts locaux par des mandataires élus.

Attribuer au pouvoir central la gestion directe de ces intérêts, c'est confondre deux choses distinctes, c'est introduire dans l'ordre social un élément de perturbation.

Ce n'est pas à répartir le travail entre les agents de l'administration centrale que doivent tendre aujourd'hui les efforts de l'homme d'État; c'est à décharger le gouvernement d'occupations et d'attributions qui lui sont étrangères.

Mais où doit s'étendre, où doit s'arrêter la décentralisation? Quel est, parmi les divers systèmes proposés jusqu'à ce jour, celui qui parait le plus capable d'imprimer une impulsion profitable aux classes laborieuses ? Est-ce le système des administrations collectives? Est-ce le partage entre un fonctionnaire élu et un agent du pouvoir central des attributions d'intérêt local et des attributions d'intérêt général? Est-ce enfin le maintien des préfets, mais avec l'aide constante d'une ou de plusieurs commissions permanen-

tes , soit du conseil général , soit des administrations spéciales? C'est ce qu'il faut examiner.

[69] Dans une administration élue par les intéressés de la localité , permanente et nombreuse, se trouvent des avantages certains : une marche uniforme et suivie, la division du travail, l'ardeur du zèle excitée par l'intérêt personnel, l'honnête émulation qui en résulte, le maintien des principes déjà éprouvés pflr l'expérience, et une tendance soutenue vers la perfection des établissements plutôt que vers les changements et les nouveautés.

Ce système préconisé par presque tous les anciens publicistes, par Bodin dans sa République (ch. 7) , par Fénelon dans les plans de gouvernement destinés au duc de Bourgogne , par Turgot et Necker dans leurs mémoires à Louis XV et à Louis XVI , par Mirabeau dans Y Ami de f Homme, ce système a en sa faveur l'expérience des pays d'états et celle des administrations établies par Louis XVI dans les pays d'élection où les abus du système contraire s'étaient le plus enracinés.

Les considérations favorables développées dans le préambule de l'édit du 12 juillet 1778, portant établissement dans la province de Bcrri d'une assemblée annuelle et d'un bureau permanent d'administration, se trouvent pleinement justifiées par les procès- verbaux de l'assembléede cette province, publiés en 1779 et 1780. Cette collection de délibérations renferme d'excellentes vues en matière de travaux publics, d'agriculture , de commerce , de manufactures , etc. (c Sur tous ces objets intéressants, dit un publiciste ',

i FfûM de Royer, f* JéiHnMrttii&».

il y a des détails, un intérêt, un esprit, une âme, si je puis parler ainsi , que l'on ne trouve pas en général dans la plupart de nos lois froides, maigres et partielles, et que ne peuvent jamais avoir les ordonnateurs étrangers, indifiérents, éloignés et occupés d'une immensité d'alFaires. » Les procès-verbaux de l'assemblée de la Haute-Guienne , fondée par des lettrespatentes du 26 novembre 1779, fournissent des documents analogues. Les essais tentés à la même époque dans le Daupbiné et dans le Bourbonnais furent moins heureux.

Les assemblées départementales , substituées par le décret de l'assemblée constituante, du 22 décembre 1789, aux anciens états provinciaux , répondirent encore moins aux espérances de leurs fondateurs. On sait que ces assemblées, chargées de la répartition de rimpôt, de la direction des travaux publics, des dépenses départementales, et en général de toutes les fonctions administratives, élisaient dans leur sein une commission de huit membres qui, sous le nom de directoire du département , restait en permanence et administrait activement pendant les intervalles des sessions annuelles des assemblées départementales. Ce système d'administration, où se manifestaient à la fois une sorte de réminiscence des anciennes libertés locales, et en même temps l'esprit d'unité et desubordination hiérarchique introduit par la révolution dans l'administration française , était placé dans des conditions trop contradictoires pour pouvoir vivre. On crut obvier en l'an m à son vice le plus essentiel, en attachant à chaque administration départementale un représentant du pouvoir central chargé d'imprimer à ses décisions un mouvement plus rapide. Mais cette inno-

vation salutaire ne compensa pas les inconvénients de ce comité de cinq membres , chargé coller tivement de l'administration du département, et qui, malgré son caractère électif, répondit mal aux espérances qu'avaient mises en lui les populations.

Le système des administrations collectives a mieux réussi, il est vrai, dans plusieurs États de l'Europe et dans r Amérique du Nord. La Belgique et l'Espagne notamment l'ont mis en pratique avec succès. Les lois publiées dans ces deux États sous l'empire de la monarchie constitutionnelle ont créé des Tonctionnaires analogues à nos préfets : ce sont les chefs politiques en Espagne, les gouverneurs de provinces en Belgique. Les conseils provinciaux gèrent les affaires locales à la charge, dans certains cas, de l'approbation du roi. Dans l'intervalle des sessions, ce sont des députations permanentes de ces conseils qui administrent les provinces. Ces institutions, qui ne sont, sauf la distinction des ordres, que la copie des vieilles constitutions nationales, ont dû réussir dans les États où l'esprit des libertés locales est profondément enraciné.

Mais en France plusieurs motifs concourraient à rendre dangereux le passage subit du régime de centralisation absolue qui règne depuis quarante ans au régime tout opposé des administrations collectives. Toutes les transitions brus^fues et soudaines sont fécondes en inconvénients ; la Révolution de Février l'a prouvé d'une manière éclatante. Quelques provinces de l'ancienne France, telles que la Bretagne, la Flandre, le Languedoc, la Provence, recouvreraient avec transport leurs franchises locales, mais trouveraient difficUement le personnel nécessaire pour les exercer dans toute leur plénitude*

[70] Un conseil général investi de l'administration active du département déléguerait forcément ses pouvoirs, ou à une commission permanente agissant collectivement, ou à un délégué unique exerçant auprès du département une autorité analogue à celle des maires des communes. Ne serait-il pas à craindre, dans le premier cas, qu'il fût impossible d'improviser, au chef-lieu de chaque département, assez d'hommes de loisir et de dévouement pour gérer la chose publique avec rintelligence, l'esprit de suite et le désintéressementquecomporteraientleurshautesetdifliciles fonctions? La division des fortunes permettrait-elle la gratuité? La situation des finances permettrait-elle la rémunération? Serait-ce d'ailleurs un bon moyen de simplifier les rouages du mécanisme administratif et d'en diminuer les frais en môme temps que les complications, que de maintenir ù'un côté la préfecture avec ses bureaux, de l'autre la commission permanente avec les siens? L'antagonisme qui s'établirait probablement le lendemain d'un partage d'attributions confondues auparavant sur la tête du préfet, n'amènerait-il pas d'ailleurs des rivalités, des tiraillements entre le fonctionnaire et la commission permanente? Et ne serait-il pas à craindre que Faction rapide et sûre d'un administrateur unique et expérimenté dans la sphère des intérêts généraux, comparée h l'action lente, embarrassée et novice d'une administration collective dans la sphère dos intérêts locaux, n'aboutit à dépopulariser l'innovation et à nous ramener, comme après la triste expérience du Directoire, au despotisme administratif de l'an viii?

[71] On a voulu obvier à quelques-uns des inconvénients de ce système en proposant, au lieu d'une

administration collective, un maire du département, assisté de trois adjoints, qui gérerait les intérêts départementaux, comme le maire de la commune gère les intérêts communaux, a II y a, dit-on, sinon une identité parfaite, du moins une grande analogie entre l'administration d'une commune et celle d'un département; et telle grande ville, Lyon, Bordeaux, Marseille, a assurément une administration municipale plus étendue, plus dispendieuse que le département des Landes ou de la Lozère. Pourquoi donc n'adopterait-on pas à l'égard du département, comme à l'égard de la commune, un système d'administration unique, mais électif, en regard de l'administration des intérêts généraux exercée par les préfets sous l'autorité des ministres? Voyez, ajoute-t-on, comme tout se ressemble dans la sphère communale et dans la sphère départementale. D'un côté l'hôtel de ville, de l'autre l'hôtel de la préfecture : ici l'école primaire, le presbytère, l'église paroissiale ; là l'école normale, l'évêché, la cathédrale : ici l'hospice des malades, des indigents de la commune; là l'hospice des enfants trouvés , des aliénés du département : ici le chemin vicinal; là la route départementale. L'analogie est parfaite, il n'y a presque qu'à copier, etlaloi communale doit servir en quelque sorte de calque à la loi départementale *. »

Ainsi raisonnent quelques amis des libertés locales. Tout en partageant leurs principes, nous ne croyons pas pouvoir adopter en entier leurs conclusions.

La plupart des inconvénients que nous avons signa-

* Proposition de M. Raadot iur rorgaolsation commuoale, caoto*

lés plus haut à l'égard des administrations collectives s'appliquent au système des maires de département. L'unité y gagnerait sans doute. La décision d'un seul étant toujours plus prompte et plus sûre que la délibération de plusieurs, les affaires marcheraient plus rapidement et mieux. Mais l'antagonisme qui s'établirait au sein de chaque déparlement entre le préfet électif et le préfet nommé par le pouvoir offrirait encore plus de dangers que si ce préfet n'avail affaire qu'à une commission de plusieurs.

Le partage des attributions d'intérêt local et des attributions d'intérêt général ne pourrait, d'ailleurs, s'opérer qu'avec des difficultés inouïes.

Les cours d'eau, les forêts, les routes, les canaux de navigation, les établissements de bienfaisance et de répression, toutes les dépendances du domaine public ont un caractère complexe, et il est souvent difficile d'indiquer la branche d'administration et même celle du domaine à laquelle elles correspondent.

Ainsi, par exemple, les eaux dépendent de ce domaine public inaliénable et imprescriptible dont la propriété n'appartient à personne, et dont l'usage est à tous (art. 538 du Code civil). Les bois, les forêts dépendent, au contraire, du domaine privé des particuliers, des communes, des départements, de l'État; et cependant il y aune liaison si intime entre les eaux et les forêts qu'elles ont dû être confondues, du moins à certains égards, pour la pêche, par exemple, dans la même administration. La science économique justifie cette confusion. L'action des eaux n'est régulière et vivifiante qu'autant qu'elle est réglée par la i)résence des forêts. Rosées, pluies, température, cette partie de l'agriculture que le travail humain ne peut

directement ni modifier ni déterminer, dépend essentiellement de la masse plus ou moins grande des terrains boisés. Personne n'ignore avec quelle rapidité le climat change partout où s'opèrent de grands défrichements. Les Antilles, les États-Unis, le Brésil, les îles de la Trinité et de Saint-Domingue en présentent des exemples frappants : et la France elle-même, malgré son climat plus tempéré, en offre de déplorables exemples *.

La conservation des forêts est tellement liée à la prospérité générale , qu'on a dû faire fléchir, dans l'intérêt national, premier mobile des lois, le principe fondamental en matière d'administration , c'està-dire la faculté de gérer ses propres affaires , reconnue en principe dans tout particulier, tout corps, toute communauté. Nous applaudissons, pour notre part, à la législation exceptionnelle qui soumet à Tadministration forestière les bois des communes et des établissements publics.

Ce que nous condamnons, c'est l'uniformité désastreuse de l'administration forestière , sans égard à la différence des climats , des sols , des productions. Les bois rabougris des climats secs, des sols légers et arides du midi , soumis au même système d'administration que les forêts de belle venue des climats humides du nord, ont dépéri de toutes parts. Des lan-

* Maintenant que les crêtes de nos montagnes sont dégarnies d* bres, les tenitoires de Carcassonne et de Nirbonne ne produisent plus d*oliTiers. Cette branche si riche de notre agriculture est perdue dans les déparîpments de l*Ardèche et do la Drôme; elle languit dans cenx des Bouches-du- Rhône, d i Gard, de Vauchise; et le mûrier, qui demande moins de chaleur que l'olivier, mais qui redoute les gelées da printemps, a été banni de plusieurs localités où auparavant il répan«t dait Taisaoce,

des, des gangues insusceptibles de produits autres que des dépaîssances , ont été soumis à la plénitude du régime forestier» et de là est résultée la diminution des bestiaux , et par suite des engrais si nécessaires pour fertiliser les terres maigres et sablonneuses. Ces graves abus ont provoqué de nombreuses et énergiques réclamations auxquelles il importe de satisfaire : on y parviendra en organisant avec plus d'intelligence et de diversité les maîtrises des eaux et forêts , en multipliant les zones forestières , et en accordant une influence plus étendue aux conseils municipaux, cantonaux et départementaux , sur le cboix des employés de Tadministration générale. Au point de vue des richesses forestières , la décentralisation administrative doit, pour être efficace, être restreinte dans ces limites.

A l'égard des cours d'eau, des canaux de navigation, des routes, et en général des travaux publics, la nécessité de la décentralisation n est pas moins impérieuse; mais ce n'est pas en partageant la direction de ces travaux entre un maire élu par le département et un préfet délégué par le gouvernement qu'on peut espérer d'opérer une réforme efficace.

Cette division d'attributions serait d'autant plus diOicile que les droits de propriété respectifs de l'État et des départements sur le sol des routes , sur les rivières, sur les canaux, sur presque toutes les dépendances du domaine public ne sont pas nettement fixés. Les uns, considérant les départements comme formant une personne civile, leur attribuent la propriété des routes départementales; tandis que d'autres soutiennent que l'État reste toujours propriétaire du sol de ces routes. De même la controverse sur la propriété

du lit des cours d'eau n'est pas résolue. On ne trouve, sur ces graves questions , que des textes confus, incohérents, contradictoires. Or, n'y a-t-il pas une liaison intime entre la question de propriété et la question de police ou d'administration?

Et puis, comment divisera-t-on les attributions de police entre le maire et le préfet? Il faudra, si l'on veut être logique , confier les routes dites nationales aux ingénieurs de l'État, et les routes départementales, les chemins vicinaux de grande communication aux ingénieurs des départements. Il faudra que les cours d'eau , que les canaux soient classés à l'instar des chemins publics, c est-à-dire que la propriété et l'administration de chacun d'eux soient divisées selon leur importance, selon l'étendue du bassin où coulent les eaux , entre les départements et l'État. De là des complications dispendieuses et embarrassantes, tandis que le problème consiste précisément à simplifier et à économiser.

Les établissements d'instruction publique, de bienfaisance, de répression, les institutions de perfectionnement de l'agriculture et de l'industrie, en un mot toutes les branches de l'administration publique, pourraient, examinées en détail, nous révéler des difficultés analogues dans le partage des attributions du maire du département et du préfet de l'État.

Aussi les conseils généraux où l'esprit pratique est à la hauteur des connaissances théoriques ne se sontils pas plus arrêtés à cette pensée de partage d'attributions qu'à celle des administrations collectives *.

< Trois conseils généraux ont demandé un administrateur spécial d|i dépan«meot nommé par le conseil général, aucun n*a demande Içii

[72] Toutefois, un grand nombre d'entre eux paraissent avoir été vivement frappés de deux idées : la première, c'est que l'administration centralisée des départements devient de plus en plus impossible à mesure que l'industrie, les travaux publics, tous les éléments de la vie locale se développent davantage ; la seconde, c'est qu'une transition brusque et soudaine du régime impérial à la liberté comme en Belgique, ou à tout autre système analogue, échouerait devant les difficultés pratiques du partage des attributions confondues maintenant sur la tète des préfets, et devant l'insuffisance du personnel nécessaire à la constitution des administrations collectives. Plusieurs ont pensé, en conséquence, qu'un moyen praticable d'entrer dans une voie de progrès, d'initiation au régime des libertés départementales, c'était de laisser l'administration active dans les mains des agents du gouvernement, mais d'établir à côté de chacun d*eux, au lieu d'un conseil dérisoire s' assemblant dix ou douze jours par an pour mettre du sable sur les écritures des ingénieurs et des commis, des auxiliaires sérieux, permanents, partageant entre eux la surveillance des finances, des travaux publics , des établissements de bienfaisance, d^in^ttruction publique, de répression, et rendant un compte sévère soit à leurs collègues, soit au préfet, de la mission spéciale qui leur aurait été confiée.

Une commission permî^nente, chargée dans l'intervalle des sessions d'assister et de contrôler au besoin l'administration du préfet, et en môme temps d'exer-

adminittratloDs coUecUfes. (Réponse à la soixante^troifièB» quatUon posée par le ministre do Tintérieur en 1840.)

cer les actes de surveillance administrative sur les conseils communaux, les maires et les adjoints, a été signalée en conséquence comme un moyen de concilier les intérêts divergents ; mais cette commission unique, quoique investie d'un pouvoir purement consultatif, a paru offrir le double inconvénient de susciter des embarras à l'administration des préfets, et de leur offrir des ressources fort insuffisantes à raison de la multiplicité des objets dont elle serait surchargée, et de l'extrême difficulté qu'offrirait la réunion de ses membres *.

Un système multiple de commissions spéciales, composées selon les besoins des diverses branches de l'administration, serait plus pratique et plus efficace.

Plusieurs de ces commissions fonctionnent déjà d'une manière satisfaisante. Ainsi, dans les travaux publics, l'institution des conseils locaux, appelés dans certains cas à contrôler les dépenses des ingénieurs, donne l'idée de ce que pourrait devenir une commission permanente agissant comme auxiliaire du préfet dans l'intervalle des sessions, et coopérant au choix des ingénieurs et des voyers, aux traités à passer pour acquisitions de terrains, aux constructions et aux rectifications des routes, etc. Ainsi pour les bâtimentscivils, une commission du conseil général aurait facilement raison des luttes fréquentes qui s'établissent entre l'architecte du département et le conseil de Paris. Ainsi pour les établissements de bienfaisance et

• Cinq conseils gén»^raiix seulement ont demandé la création d*une commission permanente chargée de surveiller, dans rintervalle des session», les décisions du conseil général. (Réponse à la soixante-troisième question.)

de répression, il serait facile de perfectionner le système actuel des commissions de surveillance, et d'attribuer une part plus large aux conseils locaux dîins l'administration des hospices, des prisons , sans déposséder cependant le gouvernement et les tribunaux des droits que réclame Tordre public. Ainsi pour le perfectionnement de l'agriculture et de l'industrie, une commission spéciale, nommée par chaque conseil général, deviendrait un instrument de progrès , un moyen de mettre la production en harmonie avec la consommation, une garantie pour la foi publique contre les spéculations frauduleuses, un modérateur entre les patrons et les ouvriers dans les collisions malheureusement trop fréquentes qu'engendrent les crises commerciales. Ainsi, enfin, dans les établissements d'instruction publique, un conseil départemental composé d'éléments divers, mais où les familles seraient constamment représentées par les élus du département, serait certainement le moyen le plus efficace de modérer par un arbitrage impartial le périlleux antagonisme de rÉglise et de l'État.

En général on se défie trop des autorités investies d'un simple pouvoir consultatif. Il y a toujours dans l'hifluence des hommes considérables revêtus de la confiance de leurs concitoyens une puissance de persuasion qui sait triompher même de la force.

D'ailleurs il faut vouloir le possible. « Celui, dit « M. de Lamartine, qui veut tout corriger d'un coup « brise tout. Le possible est la condition de la miséra- « ble nature humaine. Dans les desseins de Dieu, le « temps paraît être un élément de la vérité elle-même. « Demander la vérité à un seul jour, c'est demander « à la nature des choses plus qu'elle n'a à donner.

« L'impatience crée des illusions et des ruines au lieu a de vérités. Les déceptions sont des vérités cueillies tt avant le temps. »

Quarante ans de durée d'un système administratif ont dû l'enraciner dans les mœurs. Une nation déshabituée à ce point de la vie publique , et forcément adonnée au soin des intérêts particuliers, ne peut pas s'improviser un régime de liberté absolue.

Maintenons par cette raison Tadministration des préfets, mais donnons à ces agents du pouvoir central des auxiliaires dont l'influence substitue peu à peu à la routine des bureaux l'esprit sagement progressif des administrations locales.

[78] Dans le système dont nous avons essayé d'esquisser les principaux caractères, le corps des administrateurs du département serait composé du préfet et du conseil général.

Le préfet serait nommé par le ministre de l'intérieur. Le caractère politique dominant dans ce fonctionnaire , il faut que le pouvoir responsable le choisisse librement. A la vérité, on doit dans ce choix consulter les convenances locales, et sous ce rapport une liste triple de candidats, présentée par le conseil général, pourrait être convenable. Toutefois, il parait difficile de l'exiger en lui assignant un caractère obligatoire. La liberté, et par suite la responsabilité ministérielle pourraient en souffrir. Mais il est à désirer qu'on cesse de faire de l'extranéité, c'est-à-dire de l'ignorance des besoins du département, la qualité la plus essentielle d'un préfet.

Le conseil général, composé d'autant de membres

2u'il y a de cantons dans le département, serait le prouit de l'élection faite au chef-lieu de chaque canton

par tous les habitants âgés de vingt et un ans. Les membres des conseils généraux seraient nommés pour neuf ans; ils seraient renouvelés par tiers tous les trois ans, et seraient indéfiniment rééligibles. Le conseil général tiendrait annuellement une ou deux sessions ordinaires qui ne pourraient pas être moindres de quinze jours, et pourrait se réunir plus souvent sur la convocation du préfet, ou bien en cas de nécessité, par exemple si le pouvoir central était renversé par une émeute K

L'heure est venue, en effet, de retirer à la capitale le privilège de faire et de défaire les gouvernements. De quelque manière qu'on envisage les Révolutions de 1830 et de 1848, ces deux surprises faites à la France à l'aide de la pression de Paris, il est impossible de laisser dans l'avenir la carrière toujours ouverte à l'esprit d'insurrection. Une minorité turbulente a beau revendiquer le privilège de s'imposer au pays à force d'audace, et de faire fléchir devant une poignée de factieux la volonté souveraine de 36 millions d'hommes : du jour où le pays le voudra, la dictature révolutionnaire de Paris aura cessé d'être. 11 ne s'agit pour cela que d'opposer à un centre d'insurrection permanente quatre-vingt-six centres de résistance légale. Ces centres existent naturellement dans les conseils généraux, corollaires et compléments de la représentation nationale. Qu'à la première nouvelle transmise par le télégraphe d'une insurrection

* Seize consoils généraux ont demandé la convocation de droit du conseil général avec attribution de pleins pouvoirs en cas de changement illégal dans la forme du gouvernement. Vingt-sept ont demandé deux sessions ordinaires par ao.(Réponse à lasoixante-deuxièqte question.)

triomphante dans les rues de la capitale, les département délibèrent par leurs conseils généraux; que leurs délibérations soient transmises au siège du pouvoir central avec la rapidité qu'autorise l'état perfectionné de nos voies de communications, et désormais la France ne sera plus exposée à subir à Timproviste le joug de toute coterie d'ambitieux, qui, secondée par l'audace de quelques émeutiers et par Tinerlie des bons citoyens, aura pu s'emparer dis malles-postes et du télégraphe. Il n'y a plus qu'un moyen d'assurer dans l'avenir la stabilité, le respect des lois, la tranquillité du pays et la force du gouvernement, c'est de créer au centre de chaque département une force qui, insuffisante pour agir isolément contre la volonté générale, puisse, en se combinant avec celles qui surgiront à la fois sur tous les points du territoire, faire prévaloir cette volonté. Le suffrage universel ne serait qu'une amère dérision, s'il lui était interdit de se manifester dans une de ces crises suprêmes où le pouvoir exécutif, sorti des entrailles de la nation, succombe devant un coup de main.

Une capitale, située à un jour de marche delà frontière, peut tomber aussi (on l'a vu en 1814) entre les mains de l'ennemi. Faut-il que le pays tout entier subisse immédiatement le joug du vainqueur de Paris? Si la centralisation eût existé sous Charles VI, la France serait une province anglaise; si elle eût été établie sous Henri III, jamais le successeur de ce prince n'eût pu reconquérir sa couronne, et la postérité d'un prince étranger et de l'infante d'Espagne régnerait peut-être encore sur nous.

Le conseil général doit non -seulement pouvoir se réunir spontanément en cas de nécessité ; mais, dans

l'intervalle des sessions, le conseil général doit être représenté par un certain nombre de commissions permanentes et spéciales, occupées des diverses branches de Tadministraiion publique, et réglementées par les lois afférant à chacune d'elles. Aucune mesure nouvelle intéressant, soit au point de vue du personnel, soit au point de vue du matériel, les travaux des routes et autres, les hospices d'enfants trouvés ou d'aliénés, les établissements agricoles, industriels ou scientifiques, ne doit être adoptée sans leur avoir été soumise. La présence toujours active de ces commissions inspirera aux habitants des départements plus de confiance, donnera aux fonctionnaires du gouvernement plus de considération. L'épreuve d'un système analogue a été faite en Belgique, où une députation permanente, composée de six membres élus pour quatre ans et se renouvelant tous les deux ans par moitié, dans l'ordre fixé p;ir le sort, règle dans l'intervalle des assemblées provinciales toutes les affaires locales, sous la présidence du gouverneur de la province. Celte épreuve a donné des résultats trop satisfaisants pour qu'on puisse craindre de la voir imitée en France, avec les tempéraments qu'exige l'esprit unitaire de notre pays, et la crainte exprimée par les conseils généraux qu'une décentralisation soudaine ne devînt un principe d'anarchie.

11 nous reste un dernier point très-important à indiquer; c'est le rétablissement de quelques liens nécessaires entre les départements unis par des intérêts communs.

Les conseils généraux ne constituent pas dans un état normal un pouvoir politique. Il leur est et il doit leur être interdit de publier des proclamations, des

adresses. Hais il n'y a aucun motif raisonnable de limiter leurs vœux administratifs à des intérêts purement départementaux, et toutes les parties de l'administration sont trop connexes pour qu'il soit possible de les séparer par une limite précise. Est-il plus nécessaire d'empêcher toute conimunication, même momentanée y et ayant un but spécial , entre différents départements? Nous devons nous expliquer sur cette importante question sans réticence et sans arrièrepensée.

Les anciennes divisions des provinces avaient leurs avantages et leurs inconvénients. Elles étaient l'œuvre de la nature et du temps; elles offraient par leur étendue de grandes ressources à l'administration locale, mais elles pouvaient susciter des obstacles au pouvoir central. Les divisions des départements ont^ été arbitraires dans leur principe et se sont établies avec quelque difficulté. « J'ai tenté, disait Mirabeau, de refaire les divisions de mille manières; j'ai mis les surfaces tantôt en triangles, tantôt en carrés : mais c'est en vain que j'ai épuisé toutes les figures géométriques, la distribution inégale de la population et des richesses se jouait de mes effoi'ts. »

Toutefois, il faut l'avouer, la division en départements a plu à l'espric unitaire et démocratique de I4 France; ou y a vu une barrière contre le fédéralisme, et un moyen, comme le déclarait le rapporteur du comité de la Constitution de 1791, de ne pas laisser mbsisler dans l'Etat le germe de l'aristocratie déchue et des privilèges abolis, par une division qui, les rap^ pelant sans cesse, aurait pu offrir une tentation de les rétablir.

Mais on n'a pu, quoi qu'on ait fait, anéantir la pro-

vince; elle vît encore non-seulement dans les souvenirs et les traditions, mais dans la similitude des intérêts des départements dont elle était jadis composée. Les divisions militaires et judiciaires embrassent plusieurs départements. Dans Tordre administratif lui-même on a senti la nécessité de ne pas isoler tout à fait les départements. Un décret de TEmpire oblige les conseils généraux de s*entenîlre pour Tentretien des routes départementales intéressant plusieurs départements. La loi sur les aliénés, prévoyant le cas assez commun où un seul département ne saurait suffire à l'entretien d'un établissement public, l'oblige, dans ce cas, à traiter avec un établissement public ou privé situé dans un autre département. On pourrait aller plus loin et autoriser les départements à s'associer pour multiplier les maisons d'aliénés, de sourdsmuets, d'aveugles. On pourrait appliquer aux établissements de répression un régime analogue à celui des établissements de bienfaisance.

Sous les rapports industriel et agricole, en matière d'instruction spéciale ou supérieure, de voies de communication et en général de travaux publics, il serait bon que les départements pussent se concerter entre eux. « Nos provinces, dit à ce sujet M. Michel Chevalier dans ses Lettres sur l'Amérique du Nord, représentaient un fait réel; leur suppression complète a été éminemment favorable au succès de la révolution. Ce fut une mesure révolutionnaire; mais il est clair que l'organisation qui a succédé ralentit, et fréquemment, l'expédition des plus simples affaires. 11 y a diverses améliorations que les départements entreprendraient s'ils étaient agglomérés ou associés sous quelques rapports, et que isolés ils ne tenteront pas. »

Dans le système administratif qui régit la France depuis quarante ans, le département n'est qu'une fraction exiguë du territoire, une dépendance servile de la bureaucratie parisienne. Dans le système que nous proposons il deviendra peu à peu, grâce au développement progressif des libertés locales, un centre d'action administrative doué du pouvoir de faire le bien, un centre de résistance politique doué du pouvoir d'empêcher le mal.

Ne désespérons pas d'une réforme dont la nécessité, à peine comprise naguère par quelques esprits, est devenue aujourd'hui évidente aux yeux de tous, et qui est merveilleusement préparée par la double action de la presse et du suffrage universel. « Le mouvement social qui s'opère sous nos yeux, écrivionsnous il y a quinze ans dans Y Essai sur la Cenlralisalion *, est indépendant des incertitudes du problème politique; l'avenir appartient aux libertés locales, quel que soit le pouvoir qui doive les réaliser.

Ces libertés ont, il est vrai, deux classes d'ennemis : d'un côté les hommes du pouvoir, toujours si jaloux d'étendre les attributions ministérielles, et les hommes d'intrigue, toujours si habiles à les exploiter; d'un autre côté, les hommes fatigués de révolutions, avides de repos, mais qui, incapables de s'élever aux conditions de l'ordre moral, voient dans la force gouvernementale la seule garantie de la paix et de la prospérité publiques. Toutefois, malgré ces résistances ou aveugles ou intéressées, la réaction commencée s'accomplit de jour en jour. Les idées de centralisation perdent de leur force et de leur crédit. Le

colosse aux pieds d'argile chancelle, et l'heure approche où le système d'oppression et de monopole, emprunté par la France aux Constitutions impériales de Rome dégénérée, croulera devant la restauration des franchises provinciales qui existaient dans les Gaules avant la conquête des Césars, qui y survécurent à l'invasion des Romains, et des Barbares, qui ont traversé presque intactes quatorze siècles de monarchie, et qui subsistent encore aujourd'hui dans les États de l'Europe les plus renommés par la sagesse de leur administration. »

Nous ne touchons point, il est vrai, à d'aussi grands résultats. I^ problème si urgent de la décentralisation semble indéHniment ajourné. Mais Taffranchissement progressif des communes et des départements n'en est pas moins le but vers lequel nous devons graviter. Nous allons tâcher de déterminer ce qu'il y a de possible dans l'organisation des établissements d'instruction publique, des travaux publics, des institutions de bienfaisance, et en général de toutes les branches de radministration publique. A nos yeux le problème de l'assistance publique, c'est le problème administratif dans toute son étendue ; et nous croirions le mutiler si nous ne l'envisagions à la fois sous le point de vue multiple de la propagation des lumières, de l'amélioration des mœurs, de la dilTusion des secours et des moyens de travail.