CHAPITRE XVI

DE LA MISE EN CULTURE DES TERRAINS UfPRODUGTirS.

£104] h» propriéuira ett oftUité de cvltiver m terre et d'en ntOiMr lee prodalU. — Prenne hfartorfqnee. — [105] La loi an travail incombe aax comneiiee coame a«x parikolierk — [106] DlTers «yatèBce de dérricbement dee terrée fBcmltee.— Décrei da SJatUet 1961, retaiir à la Solotme. — [107] La propriété coaauBale doit être conaetTée iateeie, sais il Mt Béereeaire de nettre «b prodait lee terraiBa iBcaltea. — ADtlyae dm projet de M de rAMBblée léfialatire.

[lOA] A côté du principe des associations agricoles, si favorable au bien-être des classes laborieuses, nous devons en signaler un autre non moins utile : c'est celui des travaux appliqués à la mise en culture des terrains improductifs.

Si un homme ramène à la vie une terre morte, elle est à /î/i, disait Mahomet*. Locke rapporte* qu'en Espagne un homme peut labourer, semer, récolter dans un terrain auquel il n'a aucun droit. Les habitants, loin de le troubler, se regardent comme obligés envers lui pour avoir fécondé par son industrie une terre déserte et avoir ainsi ajouté à la richesse de tous. Un édit de Henri IV, du 8 avril 1599, ordonne le dessèchement de tous les marais, tant dépendants du domaine de la couronne que de ceux appartenant aux ecclésiastiques, gens nobles et du tiers- état. Un édit de Louis XIV, de 1687, fit céder en Alsace, en faveur des défricheurs, le droit des propriétaires des terrains im-

* Revue de légisLt t. XV, p. 50. ^ ^ Du gouoernement ci oit , ch. f, {36.

productifs. Un arrêt du conseil, du 18 octobre 1693, après avoir prescrit d'abord à tous propriétaires et fermiers d'ensemencer leurs terres, déclara qu'à défaut par eux de le faire toutes sortes de personnes pourraient cultiver et semer lesdites terres , leur donnant l'assurance qu'elles récolteraient paisiblement, et sans même être obligées d'en remettre une portion quelconque aux propriétaires ou détenteurs de ces terres, non plus que de payer à cette occasion aucune rente ni redevance aux seigneurs en la censive desquels elles étaient. La loi coloniale impose à chaque propriétaire, dans l'Amérique septentrionale, l'obligation démettre en valeur et de cultiver, dans un temps fixé, une portion déterminée de ses terres, et, au cas de défaut de sa part, déclare que ces terres négligées pourront être adjugées au défricheur. «Cette loi, dit Adam Smith S sans avoir été rigoureusement exécutée , a cependant produit quelque effet.

Des lois de ce genre conviennent, il est vrai, à des peuples vierges, qui s'établissent sur des terrains incultes, plutôt qu'à des nations d'une civilisation avancée ; mais un gouvernement, quel qu'il soit, est tenu, non-seulement de défendre les produits de l'agriculture contre les entreprises des hommes, les ravages des animaux, les intempéries des saisons, mais encore d'obliger les propriétaires à utiliser les produits de la terre.

[105] La loi du travail incombe aux communes au moins autant qu'aux particuliers ; car chaque habitant a le droit de demander compte aux administrateurs des privations que leur négligence lui impose.

* Richesse des nations» liv. IV, di. vii, t. II, p. 18S.

On estime à 1 ,700 millions de francs la valeur des biens communaux de France ; leur revenu total est, d'après un état publié par le ministre de l'intérieur, de A5,li6,817 fr. La statistique publiée en 1886 éviduait la portion de ces revenus dont profitaient les corn-munes à 26,828,817 fr. La portion qui est absor* bée par la jouissance en commun serait donc de 10,817,787 fr. Ce revenu est évidemment susceptible d'être augmenté. Le partage individuel prescrit par la loi du 10 juin 179S est aussi contraire au droit qu'à l'intérêt des communes, dont la plupart ont répudié le bienfait révolutionnaire. La propriété communale doit être conservée intacte ; mais elle doit être mise en produit, a II est déplorable de penser, dit le rapporteur de la commission de l'Assemblée législative chargée d'examiner la question relative à la culture des terrains communaux, que, sur 7,799,672 hectares de landes, pâtis et bruyères, qui forment entre le sixième et le septième des contenances imposables en France, il y a 2,792,808 hectares appartenant aux communes, c'est-à-dire près des six dixièmes des propriétés communales non aiTectées à un service public, dont la totalité ne s'élève pas au delà de 4,718,666 hectares *. » Sans doute, il faut tenir

* Les contenances imposables en France son^ de :

Les contenances non imposables de. . . 2,896,688 6h 21

Les landes, pfttis ou bruyères, de. . . . 7,799,672 » »

Les biens communaux non affectés à un •enr icB public forment un total de 6,718,696 05 »

Sur ces bipna, les pâtures rai net et vagues, les landes, graviers et bruyères s*é-

ïè^ent à 2,792,803 06 »

dont dix départeoMota, ceux des Laadet, des Haates-Alpea, det Baaiei-

— escompté de la nature et de la situation des terrains communaux vains et vagues, qui sont en général le rebut de la propriété territoriale; mais cependant combien n'en est-il pas qui seraient susceptibles d*être défrichés et labourés avec avantage? Et s'il est vrai« ainsi que cela résulte d'un rapport fait par M. Charles Dupin en 18A7, que la France aurait pu suffire à sa consommation en céréales, durant les seize années précédentes, à la seule condition d'accroître de huit milUèmes la proportion des terres emblavées, n'est-il pas permis d'espérer trouver la mesure de ce déficit dans cette masse inerte de terres vaines et vagues qui font la majeure partie de la propriété communale 7 Et parmi celles qui ne sauraient être fructueusement consacrées à la culture des céréales, n'en est-il pas en bien plus grand nombre qui seraient susceptibles d'être boisées, et qui, par là, pourvoiraient aux besoins du chauffage et de la construction, et pourraient même modifier heureusement les conditions atmosphériques? Mais c' es tj quelquefois moins dans l'oisiveté des terres incultes que dans le mauvais état des terres cultivées que se trouve le détriment de la propriété communale ; et si les esprits timides et faciles à se décourager en matière d'améliorations peuvent douter des richesses cachées sous la bruyère de nos landes, il ne leur est pas permis du moins de contes-

Alpes, des Basses-Pyrénées, de la Gironde, des Hautes-Pyrénées, de risëre, de TAude, du Bas-Khin et de la Creuse possèdent plus de la moitié I,5d3,405h.

La contenance des terres labourables est, pour la France, de 25,559,151

I^s terres labourables appartenant aux communes ne sont que d'une contenance de • • • 149t07û

ter que, dans nos riches vallées, des prairies qui n'offrent quelquefois aux troupeaux qu'un pâturage humide et constamment détérioré pourraient, à l'aide d'un bon système d'irrigation et d'égoût, et d'une régie intelligente, devenir une source abondante de production et de revenu. Or, si, dans un temps cilles charges publiques étaient plus restreintes, il était permis de négliger l'intérêt communal au profit de l'intérêt individuel des habitants, il ne saurait en être ainsi aujourd'hui que l'accroissement progressif des dépenses a grossi d'une manière si déplorable le budget des communes; il y aurait injustice à demander exclusivement à l'impôt ce que les produits des biens communaux pourraient acquitter.

[106] Le défrichement des terres incultes est depuis longtemps l'objet des méditations des économistes K

Quelques essais ont été tentés par des associations particulières en Bretagne, en Gascogne, en Champagne. Un décret du 3 juillet 1852 a prescrit l'amélioration de la Sologne, et les fonds de l'État ont été affectés à cette œuvre d'utilité publique.

Dans son écrit sur l'ejctinction du paupérisme, le prince Napoléon Bonaparte propose de mettre en culture 6,427,000 hectares (71,241 hectares par département), au moyen d'une vaste association ouvrière, moyennant une avance de 300 millions; association dont tous les ouvriers pauvres seraient membres, sans être personnellement propriétaires; association fonctionnant au moyen de colonies agri-

' Voyez entre autres les travaux de liM. Huerne de Poinmcuse, de Morogues, etc.

coles répandues sur toute la surface de la France» à raison d'une colonie par département. Ces colonies auraient à défricher par an et par département, pendant vingt ans, 4,500 hectares, au moyen de 1,781 ouvriers , ou de 1 ouvrier environ par 3 hectares, et de 120 familles pauvres recrutées annuellement, pour aider à la culture des terres défrichées. « Avec notre système, dit T auteur *, 206,400 familles pauvres, 453,166 ouvriers de la classe pauvre seraient entretenus, c'est-à-dire que nos colonies agricoles auraient deux buts à remplir : le premier, de nourrir un grand nombre de familles pauvres, en leur faisant cultiver la tene, soigner les bestiaux, etc.; le second, d'offrir un refuge momentané à cette masse flottante d'ouvriers auxquels la prospérité de l'industrie donne une activité fébrile , et que la stagnation des affaires ou l'établissement de nouvelles machines plonge dans la misère la plus profonde. Nous aurions ainsi, pour la masse flottante des travailleurs, de grands refuges qui, lorsque l'activité générale du pays se ralentirait, conserveraient le surplus des forces non employées , pour les rendre ensuite au fur et à mesure au mouvement général. Nous aurions, en un mot, de véritables déversoirs de la population, réservoirs utiles du travail , qui maintiendrait toujours à la hauteur cet autre niveau de la justice divine qui veut que la sueur du pauvre reçoive sa juste rétribution.»

[107] En regard de ce vaste système à' ateliers na^ tionaux agricoles, une commission de l'Assemblée législative, dont le travail n'a pu aboutir, a formulé un plan plus modeste, mais plus réalisable peut-être,

t Dt tExUncUon du Paupérime* P- iO et 13.

en ce qii*il restreint le défrichement aux 2 millions d'hectares de terrains communaux incultes, et confie atix conseil locaux cette opération importante.

La commission, dont M. de Montigny a été l'organe, a iuscrii en tète du projet de loi , malheureusement al>andonné. le principe que toutes les communes seront itmits d*utiiiser dans un intérêt commuual tout ou partie des terrains dont la jouissance s'exerce en comuiun, lorsqu'ils seront susceptibles de recevoir une destination plus avantageuse. Mais Tinitiativeet le choix des mesures à prendre pour atteindre ce but ont été laissés aux conseils municipaux, comme représentant directement et essentiellement lacommune. Ces conseils doivent être appelés à délibérer :

1* Sur les meilleurs modes d'utiliser ceux de ces terrains dont la jouissance s'exerce en commun, sur les moyens qui devrout être employés dans ce but, ou sur le maintien, s'il y a lieu, de la jouissance en commun pour tout ou partie ;

2* Sur le prix, la durée et les autres conditions des Imux en cas d'amodiation, sur la convenance d'un lotissement à prix fixe entre les habitants, et, en cas d'enchères, <ur Tadmission ou l'exclusion des personnes qui ne sont ni domiciliées, ni propriétaires dans la commune :

Z* Sur les travaux de défrichement, de plantation, d'irrigation, d'égoûi et autres améliorations à faire au compte de la commune* et sur l'aliénation d'une partie des terrains communaux, pour pourvoir à ces travaux, s il v a lieu ;

h* Sur Taitribution qu'il paraîtrait convenable de faire aux |uu\ros. soit de la comnuine, soit de la section do commune, dans le revenu des terrains ;

6* Sur Futilité da partage des terrûns entre deux ou plusieurs communes ;

ô"" Sur tout ce qui se rattachera à l'exécution de la loi.

La commission, conciliant dans une juste mesure le devoir et le droit des communes, n'a laissé en dehors du cadre du projet de loi aucun moyen d'utiliser leurs propriétés ; mais elle leur a laissé la plus grande liberté dans le choix de ces moyens.

Toutefois, elle a prévu le cas où les maires et les conseils municipaux ne s'acquitteraient pas, dans les délais déterminés, de la mission qui leur est confiée. Les préfets doivent alors, à défaut des maires, faire l'instruction préparatoire et mettre les conseils municipaux en devoir de délibérer. Si le conseil municipal décide que la jouissance en commun cessera, la délibération sera exécutée ; s'il est d'un avis contraire, le conseil cantonal donnera son avis, et le conseil général statuera en dernier ressort, sans pouvoir néanmoins prescrire l'aliénation des terrains autrement que selon les règles générales de la création.

Ainsi la commission s'est résolument établie sur le terrain des vrais principes, entre les deux systèmes extrêmes dont Tun dicta l'ordonnance royale de 181 6, qui, à la suite de la disette , excita les communes à idFermer les terrains incultes, en laissant aux conseils municipaux une appréciation souveraine, et resta sans efficacité, et dont l'autre , adopté par le comité d'administration communale et départementale de l'Assemblée constituante, rendait les préfets juges souverains de la question.

a II nous a paru , dit-elle avec une haute raison , que, dans cette matière surtout, oii les passions locales

peuvent exciter tant de susceptibilités et peut-être soulever tant de résistances , il convenait que le conseil général ne donnât pas un simple avis , mais eût, à défaut du conseil municipal, un pouvoir décisif. 11 n'est pas à craindre que le conseil général, émané de l'élection cantonale, use "vis- à-vis des communes d'une rigueur arbitraire et excessive , et prescrive sans raison des actes auxquels elles auraient refusé leur assentiment; il n'est pas non plus permis de supposer que le conseil général , dont les éléments se rattaclient à tous les intérêts de localité , fasse prédominer dans une proportion excessive l'intérêt départemental. Ses décisions, en tant qu'elles seront coacii\es, rencontreront donc moins d'ombrage et trouveront plus de sympathies que celles qui émaneraient d'un représentant de l'auiorité centrale étranger au département; et, dans le cas où le conseil général ne jugerait pas à propos de forcer la résistance des communes , il serait peu à regretter que le préfet ne pût pas user de cootrain le vis-à-vis d'elles, contrairement à l'avis et de la représentation municipitle et de la représentation départementale. En un mot , les conseils généraux sont assez éloignés des communes pour atteindre aux considéraiions d'utiliié générale; ils en sont assez rapprochés pour bien comprendre leur véritable intérêt , pour déterminer la mesure dans laquelle il convient d'avoir égard à leurs usages et à leurs instincts , et, par consé|uent, pour exercer sur elles un ascendant moral sans lequel les agents du gouvernement eeraient exposés à rencontrer une fâcheuse opposition. Du reste , leur position est trop élevée pour que leurs délibérations, en tant qu'elles ne statuent que sur le mode de jouissance des terrains communaux , relèvent

de l'appréciation d'une autorité supérieure. Il ne serait pas impossible d'étendre à d'autres questions cette pensée, qui tend à faire suppléer le pouvoir électif et local , dans son expression la plus restreinte, par un pouvoir électif et local d'une autorité plus générale et plus importante, et de recourir ainsi à l'intermédiaire le mieux fait pour adoucir les contacts du gouvernement et des municipalités. Ce sera là d'ailleurs un rôle vraiment digne de l'importance des conseils généraux.

(( En résumé , le projet de loi embrasse dans son cadre non-seulement les terres vaines et vagues , mais tous les terrains communaux dont la jouissance s'exerce en commun. Il pose ce principe que les communes seront tenues de les utiliser, en tout ou partie, au point de vue de l'intérêt collectif, lorsqu'ils seront susceptibles de recevoir une destination plus avantageuse. Pour la décision de cette question, comme pour le choix du mode d'application , il maintient les conseils municipaux dans la plénitude de liberté qui leur a été conférée en cette matière par la loi du 18 juillet 1837, et ne modifie en rien les règles de leurs délibérations; seulement, par une conséquence forcée de l'obligation que la loi a pour but d'imposer aux communes , et à raison de la nécessité d'assurer son exécution, il met le conseil général à la place du conseil municipal , toutes les fois que celui-ci a refusé de délibérer ou a jugé à propos de n'utiliser aucune partie des terrains dont la jouissance s'exerce en commun , comme lorsque le préfet forme un recours fondé sur ce que la délibération du conseil municipal est insuffisante pour accorder satisfaction au principe de la loi. Il confie à l'équité, soit du conseil municipal,

soit du conseil général « le soin de faire la pari des pauvres dans les revenus nouveaux qui seront créés au profit des communes; il respecte les droits des communautés d*habitants qui ont conservé en quelques points une existence distincte dans Tunité communale ; enfin « en interdisant le partage de la propriété entre les habitants , il efface les dernières traces de ces lois révolutionnaires qui s'étaient proposé l'anéantissement de la propriété des communes, et qui , après avoir rencontré une première digue dans le bon sens traditionnel des populations , n'avaient pas tardé à être suspendues dans leurs effets par une législation plus prévoyante. Une loi sur cette matière est depuis longtemps demandée par les conseils généraux, qui i à une grande majorité et dans une série de délibérations , se sont prononcés contre le partage de la propriété et pour Famodiation forcée. Il n'est donc aucune question qui ait été préparée par des études plus sérieuses , et qui réclame, par des considérations d'un intérêt plus pressant, une solution directe de la Éôllicitude du gouvernement. »